ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის ანალიზი (NIS)- მოხსენება 2011

მიმოხილვა

საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემა აღმასრულებელი შტოს დომინირებითა და სისტემის სხვა ძირითადი ინსტიტუტების შედარებითი სისუსტით ხასიათდება.

შენიშვნა: გრაფაში წარმოდგენილი საბოლოო ქულები ასახავს საყრდენი ინსტიტუტების საერთო ეფექტიანობას და ეფუძნება სამი განზომილების – შესაძლებლობების
(რესურსები, დამოუკიდებლობა), მართვის (გამჭვირვალობა, ანგარიშვალდებულება, კეთილსინდისიერება) და როლის (რომელიც განსხვავებულია სხვადასხვა ინსტიტუტის
მიხედვით) – საშუალო ქულას.

აღმასრულებელი შტო და სამართალდამცავი უწყებები, სხვა საყრდენ ინსტიტუტებზე გაცილებით ძლიერები არიან, განსაკუთრებით მათი შესაძლებლობებისა და კორუფციის
წინააღმდეგ ბრძოლაში მათი როლის თვალსაზრისით. შიდა მართვის მაჩვენებლების მიხედვით (გამჭვირვალობა, ანგარიშვალდებულება და კეთილსინდისიერება), მათ საშუალო
პოზიციები უჭირავთ. მიუხედავად იმისა, რომ ნებისმიერი ინსტიტუტის სიძლიერე დადებითი ნიშანია, განსაკუთრებული ყურადღებას იქცევს სხვა საყრდენი ინსტიტუტების
შედარებითი სისუსტე. საკანონმდებლო ორგანოსა და სასამართლო ხელისუფლების ნაკლოვანებები, რომლებიც მათ დამოუკიდებლობას და აღმასრულებელ შტოზე ზედამხედველობის უნარს უკავშირდება, იმაზე მიუთითებს, რომ ურთიერთშეკავებისა და გაწონასწორების სისტემაში მნიშვნელოვანი პრობლემები არსებობს. ეს განსაკუთრებით
შემაშფოთებელია იმის გათვალისწინებით, რომ არასახელმწიფო ინსტიტუტები, რომლებიც მაკონტროლებელ ფუნქციას უნდა ასრულებდნენ (მედია, პოლიტიკური პარტიები და
სამოქალაქო საზოგადოება) საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის ყველაზე სუსტ რგოლებს შორის არიან. შედეგად, კვლავაც სერიოზულ პრობლემად რჩება
თანამდებობრივი ძალაუფლების ბოროტად გამოყენების შესაძლებლობა.

ანტიკორუფციული პოლიტიკის მოკლე ისტორია

მთავრობამ, რომელიც ქვეყნის სათავეში 2003 წლის „ვარდების რევოლუციის“ შემდეგ მოვიდა, მთელი რიგი რეფორმები გაატარა, რომლებიც წარმატებული აღმოჩნდა იმ დროს
ფართოდ გავრცელებულ კორუფციასთან ბრძოლის მხრივ. სამართალდამცავი უწყებების მიერ გატარებულმა ზომებმა, მრავალი საჯარო უწყების დაფინანსების გაზრდამ და
ბიუროკრატიული აპარატის შემცირებამ, მთლიანობაში, საჯარო სამსახურის ქვედა რგოლებში კორუფციის თითქმის სრული აღმოფხვრა განაპირობა. ამის მიუხედავად,
აღმასრულებელი შტოს უმაღლეს საფეხურზე ძალაუფლების კონცენტრაცია და ურთიერთშეკავებისა და გაწონასწორების სისტემის სისუსტე მთავრობის მიერ ძალაუფლების
ბოროტად გამოყენების შესაძლებლობებს ქმნის და შეშფოთებას იწვევს კანონის უზენაესობის პრინციპის დაცვის თვალსაზრისით.

ამ თავდაპირველი რეფორმების შემდეგ, ხელისუფლების ანტიკორუფციული პოლიტიკა საკანონმდებლო ბაზის მუდმივი რეფორმირებით ხასიათდებოდა. 2004 წლიდან მოყოლებული,
ხელისუფლებამ მიიღო ან შეცვალა მთელი რიგი ანტიკორუფციული კანონებისა, მათ შორის ინტერესთა შეუთავსებლობისა და თანამდებობის პირთა ქონების დეკლარირების
მარეგულირებელი ნორმები. 2005–2010 წლებში მიღებულ იქნა ახალი კანონები სახელმწიფო შესყიდვების, უმაღლესი აუდიტორული დაწესებულებისა და შიდა აუდიტის
სუბიექტების შესახებ. თუმცა, ბოლო პერიოდში მიღებული ეს სამართლებრივი ნორმები პრაქტიკაში სრულად ჯერაც არ დანერგილა, რაც პოლიტიკური ნების ნაკლებობით ან
მათი აღსრულების ძლიერი მექანიზმების არარსებობით არის გამოწვეული.

ზემოხსენებული თავდაპირველი ანტიკორუფციული ღონისძიებები ერთიანი პოლიტიკური კონცეფციისა და სპეციალური ანტიკორუფციული ორგანოს გარეშე ხორციელდებოდა.
პირველი ანტიკორუფციული სტრატეგია 2005–2006 წლებში შემუშავდა. 2009 წლის ბოლოს, პრეზიდენტმა შექმნა კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის უწყებათაშორისი
საკოორდინაციო საბჭო და მას ახალი ანტიკორუფციული სტრატეგიისა და სამოქმედო გეგმის შედგენა დაავალა (ორივე დოკუმენტი 2010 წელს იქნა მიღებული).

ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის საყრდენი ინსტიტუტები

აღმასრულებელი შტო
და სამართალდამცავი უწყებები საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის ყველაზე ძლიერი ინსტიტუტები არიან. ეს ორგანოები რესურსებით კარგად არიან
უზრუნველყოფილნი და ეროვნულ ანტიკორუფციულ სისტემაში მათთვის განსაზღვრულ როლებს (მათ შორის, საჯარო სექტორის მართვას, ანტიკორუფციული რეფორმის
განხორციელებასა და კორუფციის ფაქტებზე სამართლებრივი დევნის წარმოებას), ზოგადად, კარგად ასრულებენ. ამის მიუხედავად, სხვა ინსტიტუტების შედარებითი
სისუსტის გამო, პრაქტიკაში უზრუნველყოფილი არ არის ამ ორი ინსტიტუტის ანგარიშვალდებულება.

საკანონმდებლო ორგანოსა
და სასამართლო ხელისუფლების სისუსტეები განსაკუთრებით თვალშისაცემია აღმასრულებელ შტოსთან მიმართებაში. საქართველოს სამთავრობო უწყებების
უმრავლესობის მსგავსად, პარლამენტი და სასამართლო ბიუჯეტიდან საკმარის დაფინანსებას იღებენ და მთელი რიგი პოზიტიური ცვლილებები განახორციელეს როგორც
კანონის, ისე პრაქტიკის თვალსაზრისით. ამის მიუხედავად, ისინი კვლავ არასაკმარისად დამოუკიდებელნი არიან და აღმასრულებელ შტოზე ზედამხედველობის
მნიშვნელოვანი ფუნქციის ეფექტიანად შესრულება არ შეუძლიათ. ეს ასუსტებს ურთიერთშეკავებისა და გაწონასწორების მთელს მექანიზმს ქვეყნის მმარველობის სისტემაში.

საჯარო სამსახურმა
2004 წლის შემდეგ რადიკალური რეფორმირება განიცადა, რის შედეგადაც ბევრი სახელმწიფო სერვისი მნიშვნელოვნად გაუმჯობესდა, ხოლო ქრთამის აღების პრაქტიკა
პრაქტიკულად აღმოიფხვრა. ამის მიუხედავად, მთავრობამ საჯარო სამსახურის რეფორმის საერთო სტრატეგიის შემუშავება ვერ მოახერხა, რის გამოც კანონის ბევრი
დებულება მთელ სექტორში ერთნაირად არ გამოიყენება. ზოგიერთმა უწყებამ შთამბეჭდავი ღობისძიებები გაატარა გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების
უზრუნველყოფის მხრივ, მაგრამ სხვებს ასეთი ნაბიჯები ჯერ არ გადაუდგამთ. მთავრობა პრიორიტეტს ანიჭებს მოქნილობას ადამიანური რესურსების მართვაში და არა
საჯარო მოსამსახურეთა დამოუკიდებლობას. ამის შედეგად, სამთავრობო უწყებებში პოლიტიკური ხელმძღვანელობის ცვლას ხშირად პერსონალის მნიშვნელოვანი გადახალისება
მოჰყვება ხოლმე, რაც იმგვარი ინსტიტუციური კულტურის შექმნის სტიმულირებას ახდენს, სადაც პროფესიონალიზმზე მეტად ერთგულება ფასდება.

კონტროლის პალატამ
(უმაღლესი აუდიტორული დაწესებულება) მნიშვნელოვანი პოზიტიური ცვლილებები განიცადა 2008 წლის შემდეგ როგორც საკანონმდებლო ბაზის, ისე პრაქტიკის თვალსაზრისით.
ამის მიუხედავად, კვლავ არსებობს კითხვები იმასთან დაკავშირებით, აქვს თუ არა პალატას საკმარისი შესაძლებლობები ყველა ტიპის აუდიტის ეფექტიანად
ჩასატარებლად.

სახალხო დამცველი
(ომბუდსმენი) ძლიერ და დამოუკიდებელ ინსტიტუტს ხელმძღვანელობს, რომელიც ადამიანის უფლებების დარღვევებს დიდწილად წარმატებით აღრიცხავს. ამის მიუხედავად,
სახალხო დამცველი გარკვეული პრობლემების წინაშე დგას რესურსების ხელმისაწვდომობასთან დაკავშირებით, ხოლო სხვა სამთავრობო უწყებები მას გამოძიების წარმოებაში
ყოველთვის არ ეხმარებიან და მის რეკომენდაციებზე ყოველთვის არ რეაგირებენ.

საქართველოში გამართულად მოქმედი მრავალპარტიული სისტემა არ არსებობს. მმართველმა პარტიამ, „ერთიანმა ნაციონალურმა მოძრაობამ“ ბოლო ორ საპარლამენტო
არჩევნებში დიდი უმრავლესობით გაიმარჯვა და ამჟამად საკანონმდებლო ორგანოში მანდატების დაახლოებით 80 პროცენტს აკონტროლებს. მმართველი პარტია ასევე
აკონტროლებს ცენტრალური და ადგილობრივი ხელისუფლების ყველა სხვა ორგანოს, სხვა პოლიტიკური პარტიები კი გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში
მნიშვნელოვან როლს არ ასრულებენ მმართველობის არც ერთ დონეზე. რადგანაც ქართულ პარტიებში (მათ შორის, მმართველ პარტიაში) გადაწყვეტილებების მიღების
დემოკრატიული პროცესი არ არსებობს, ზემოხსენებული ვითარება გულისხმობს, რომ თითქმის მთელი პოლიტიკური ძალაუფლება პრეზიდენტისა და მისი გუნდის რამდენიმე
ძირითადი წევრის ხელშია კონცენტრირებული. პოლიტიკური პარტიების სისუსტე გამოწვეულია როგორც მათი შიდა ნაკლოვანებებით (როგორიცაა ფართო სოციალური ბაზის
შექმნის ან სოციალური ინტერესების აგრეგირების უუნარობა), ისე კონკურენციის თანაბარი პირობების არარსებობით, განსაკუთრებით ფინანსური სახსრებისა და მედიის
ხელმისაწვდომობის მხრივ. ვინაიდან მმართველი პარტია და საჯარო სამსახური პრაქტიკაში ერთმანეთისგან მკაფიოდ გამიჯნული არ არის, მმართველი პარტია
ადმინისტრაციული რესურსებით ფაქტობრივად შეუზღუდავად სარგებლობს არჩევნების დროს.

საარჩევნო ადმინისტრაციის
მუშაობა ბოლო წლებში გაუმჯობესდა, მაგრამ ის საარჩევნო პროცესის ზოგი ასპექტის სათანადოდ მართვას ჯერაც ვერ ახერხებს. ეს ასპექტებია ხმების დათვლა და
შეჯამება, ასევე არჩევნებთან დაკავშირებული საჩივრებისა და განცხადებების განხილვა. ამავე დროს, საარჩევნო ადმინისტრაციას არ გააჩნია სათანადო
უფლებამოსილებები საარჩევნო კამპანიის დაფინანსების მონიტორინგისა და რეგულირების სფეროში.

გარე მაკონტროლებელი ინსტიტუტები – მედია და სამოქალაქო საზოგადოება ამჟამად ასევე არასათანადოდ ფუნქციონირებენ. რესურსების ნაკლებობა
და ქვეყანაში მმართველობის პლურალისტური სისტემის არარსებობა ასუსტებს სამოქალაქო საზოგადოების შესაძლებლობებს ხელისუფლების ანგარიშვალდებულების
უზრუნველყოფისა და პოლიტიკის ფორმულირებაში მონაწილეობის თვალსაზრისით. სამოქალაქო საზოგადოების ლეგიტიმურობას ფართო სოციალური ბაზის უქონლობაც ამცირებს
(რაც, თავის მხრივ, პოსტ–საბჭოთა გამოცდილებითა და, ზოგადად, სამოქალაქო ჩართულობის დაბალი დონით არის გამოწვეული). ამავე დროს, ძირითადი მედია–ერთეულების
უმეტესობა სარედაქციო დამოუკიდებლობის დაბალი ხარისხით ხასიათდება და, შესაბამისად, პოლიტიკური საკითხების შესახებ საზოგადოების მიუკერძოებლად ინფორმირების
უნარი არ შესწევს.

ბიზნესი
და სამოქალაქო საზოგადოება იშვიათად თანამშრომლობენ მათთვის საინტერესო საკითხებთან (მათ შორის, კორუფციასთან) დაკავშირებით. საქართველოში მოქმედი
ბიზნეს-ორგანიზაციები ძალზე ხელსაყრელი საკანონმდებლო ბაზის პირობებში ფუნქციონირებენ, მაგრამ, სათანადო დაცვით ვერ სარგებლობენ პრაქტიკაში დამოუკიდებელი
სასამართლოს არარსებობისა და საგადასახადო ორგანოების სიმკაცრის გამო. მათ არც რაიმე მნიშვნელოვანი ღონისძიებები განუხორციელებიათ კეთილსინდისიერების დაცვის
კუთხით.

მნიშვნელოვანი განსხვავებები კანონსა და პრაქტიკას შორის, ზოგადად, საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის გამორჩეული ნიშანია. წინამდებარე კვლევაში,
ყველა საყრდენმა ინსტიტუტმა უფრო მაღალი ქულა მიიღო კანონის ნაწილში, ვიდრე პრაქტიკის მხრივ. ინსტიტუტების უმრავლესობის შემთხვევაში ეს განსხვავება ძალზე
მნიშვნელოვანი იყო. ეს შეუსაბამობა განსაკუთრებით თვალშისაცემია საჯარო დაწესებულებების დამოუკიდებლობის მაჩვენებელში. სახელმწიფო ინსტიტუტების უმრავლესობამ
ამ მაჩვენებლის მიხედვით მაღალი ქულა მიიღო კანონის ნაწილში, მაგრამ თითქმის ყველა მათგანს 50 ქულა ან ნაკლები მიენიჭა პრაქტიკის მხრივ. კვლევამ ასევე
აჩვენა, რომ საქართველოს ძალზე პროგრესული კანონმდებლობა აქვს პოლიტიკური პარტიების, მედიისა და ბიზნესის სფეროში, მაგრამ ეს კანონები ყოველთვის წარმატებით
არ სრულდება.

ეროვნულ ანტიკორუფციულ სისტემაში მათთვის განკუთვნილ როლებს ამჟამად სათანადოდ მხოლოდ აღმასრულებელი შტო და სამართალდამცავი უწყებები ასრულებენ. ყველა სხვა
სახელმწიფო ინსტიტუტმა მისთვის განსაზღვრული როლის შესრულებაში 50 ქულა ან ნაკლები მიიღო, ხოლო ყველა არასახელმწიფო ინსტიტუტს ამ განზომილებაში მხოლოდ 25
ქულა მიენიჭა. როლის განზომილებას განსაკუთებული მნიშვნელობა ენიჭება, რადგან ის აჩვენებს, თუ რამდენად კარგად ასრულებენ ცალკეული ინსტიტუტები თავიანთ
ფუნქციას ეროვნულ ანტიკორუფციულ სისტემაში. ის ფაქტი, რომ საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის 12 საყრდენი ინსტიტუტიდან მხოლოდ ორმა მიიღო თავისი
როლის შესრულებაში 50 ქულაზე მეტი, სისტემაში სერიოზული ნაკლოვანებების არსებობაზე მიუთითებს.

ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის საფუძვლები

ზოგი საყრდენი ინსტიტუტის ნაკლოვანებები საქართველოს ანტიკორუფციული სისტემის სოციალურ–პოლიტიკურ და სოციალურ–ეკონომიკურ საფუძვლებს უკავშირდება.

მაგალითად, საქართველოს პოლიტიკური სისტემა ექსკლუზიურია და მასში წამყვან როლს ელიტები ასრულებენ. პოლიტიკურ კლასსა და ფართო საზოგადოებას შორის კავშირის
სისუსტე პოლიტიკური პარტიების გავლენას ამცირებს და ხელს უწყობს მმართველობის სტრუქტურებში პლურალიზმის ნაკლებობას. სამოქალაქო აქტიურობისა და პროცესებში
მოქალაქეთა მონაწილეობის დაბალი დონე ასევე ასუსტებს პოლიტიკურ პარტიებს და, ამავდროულად, ხელს უშლის ძლიერი და წარმატებული სამოქალაქო საზოგადოების
განვითარებას, რომელსაც ხელისუფლების ანგარიშვალდებულების უზრუნველყოფა შეეძლება.

2004–2007 წლების მნიშვნელოვანი ზრდის მიუხედავად, საქართველოს ეკონომიკა კვლავ სუსტია, სიღარიბისა და უმუშევრობის მაჩვენებლები კი - მაღალი. ეკონომიკის
სისუსტე გავლენას ახდენს ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის მთელ რიგ საყრდენ ინსტიტუტებზე. მაგალითად, ის განაპირობებს მედიის სარეკლამო ბაზრის სიმცირეს.
ამის შედეგად, მსხვილი მედია–ერთეულები (ტელეკომპანიები, რომლებიც ქვეყნის მთელ ტერიტორიაზე მაუწყებლობენ) იძულებულნი არიან, პოლიტიკურად მოტივირებული
ფინანსური ინექციებით იარსებონ, რაც სერიოზულ გავლენას ახდენს მათ დამოუკიდებლობაზე. ეკონომიკის სისუსტე ასევე ზღუდავს სამოქალაქო საზოგადოებისა და
პოლიტიკური პარტიების მიერ სახსრების მოზიდვის შესაძლებლობებს.

რეკომენდაციები

2004 წლის შემდეგ აღმასრულებელ შტოსა და სამართალდამცავ უწყებებში გატარებული რეფორმების შედეგად, გარკვეული ტიპის კორუფცია შემცირდა ან, შესაძლოა, სრულიად
აღმოფხვრა, მაგრამ მმართველობის მთელ სისტემაში კეთილსინდისიერების უზრუნველსაყოფად აუცილებელია სხვა საყრდენი ინსტიტუტების – უპირველესად, საკანონმდებლო
ორგანოსა და სასამართლო ხელისუფლების - გაძლიერება. ამ მიზნის მისაღწევად, ასევე უნდა დაიძლიოს არასახელმწიფო საყრდენი ინსტიტუტების ნაკლოვანებები.

გამართულად ფუნქციონირებადი მრავალპარტიული სისტემის არარსებობა საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის ერთ–ერთი ძირითადი ხარვეზია. ის ამცირებს
პარლამენტის დამოუკიდებლობას და, შესაბამისად, ძირს უთხრის ურთიერთშეკავებისა და გაწონასწორების სისტემას. საჭიროა ისეთი ცვლილებების განხორციელება,
რომლებიც უკეთ უზრუნველყოფს მმართველობის სხვადასხვა ინსტიტუტში განსხვავებული პოლიტიკური და საზოგადოებრივი ინტერესების წარმოდგენას. ამ მიმართულებით,
საწყის ეპატზე, სწორი ნაბიჯი იქნებოდა საარჩევნო სისტემის ნაკლოვანებების აღმოფხვრა და თანაბარი პირობების უზრუნველყოფა არჩევნების დროს.

ძალზე მნიშვნელოვანია იმის უზრუნველყოფა, რომ არსებული ანტიკორუფციული კანონები (მათ შორის, ის დებულებები, რომლებიც ინტერესთა შეუთავსებლობას, ქონების
დეკლარირებას და ა.შ. ეხება) პრაქტიკაში სრულყოფილად და თანმიმდევრულად იქნეს გამოყენებული და ყველა მნიშვნელოვან საჯარო უწყებასა და თანამდებობის პირზე
გავრცელდეს. შიდა აუდიტის სუბიექტები, რომლებიც საჯარო უწყებებში 2010 წელს მიღებული კანონის საფუძველზე შეიქმნა, კანონით ვალდებულნი არიან, რომ ზოგიერთი
ანტიკორუფციული დებულების პრაქტიკაში განხორციელება უზრუნველყონ, მაგრამ გაურკვეველია, აქვთ თუ არა მათ ამჟამად ამის უნარი და სათანადო გავლენა. ხელისუფლება
უნდა ეცადოს ამ ინსტიტუტების გაძლიერებას როგორც რესურსების, ისე დამოუკიდებლობის თვალსაზრისით.

შესავალი

ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის კვლევის შესახებ

ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის კვლევა გულისხმობს მმართველობის ძირითადი ინსტიტუტების შეფასებას, რომელთაც ქვეყანაში კეთილსინდისიერი მმართველობის
განმტკიცება და კორუფციის აღკვეთა ევალებათ.

nis_hous

გამართული ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემა კორუფციის აღმკვეთი მექანიზმია, რომელიც ხელს უწყობს ბრძოლას ძალაუფლების ბოროტად გამოყენების, სამოხელეო
დანაშაულისა და ფულადი სახსრების ყველა სახის უკანონო ხარჯვის წინააღმდეგ. კორუფცია საფრთხეს უქმნის ეფექტურ მმართველობას, კანონის უზენაესობასა და
ადამიანის ფუნდამენტური უფლებების დაცვას. ის რესურსების არასწორ გამოყენებასა და თაღლითობას იწვევს, ზიანს აყენებს კერძო სექტორს და ხელს უშლის ფინანსური
ბაზრების ნორმალურ ფუნქციონირებას. მეორეს მხრივ, კორუფციის წარმოქმნის შესაძლებლობები მცირდება, როდესაც ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის ინსტიტუტები
შესაბამისი ნორმების მიხედვით ფუნქციონირებენ და მათი ანგარიშვალდებულება უზრუნველყოფილია, რაც ასევე ხელს უწყობს თანაბარი ზრდის, მდგრადი განვითარებისა და
სოციალური ერთიანობის მიზნების მიღწევას. ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის გაძლიერება ხელს უწყობს მმართველობის გაუმჯობესებას საზოგადოებრივი ცხოვრების
ყველა სფეროში და, საბოლოო ჯამში, უფრო სამართლიანი საზოგადოების შექმნას.

საქართველოში ამ კვლევის ჩატარება მიზნად ისახავდა ფაქტობრივი მასალის შეგროვებას ქვეყნის მმართველობის სისტემის მდგომარეობის შესახებ და სხვადასხვა
სექტორების წარმატებულობის შეფასებას სამართლიანი და დემოკრატიული მმართველობის მხარდაჭერის კუთხით. ანალიზი იმ კონკრეტულ სფეროებს წარმოაჩენს, რომლებიც
რეფორმირებას საჭიროებს და საფუძველი შეიძლება გახდეს შემდგომი ფაქტობრივი კვლევისა და ადვოკატირებისათვის. წინამდებარე ანალიზი ასევე შეიძლება გამოყენებულ
იქნეს როგორც საზომი ინსტრუმენტი, რომლითაც დროთა განმავლობაში მიღწეული წინსვლის შეფასება და სხვადასხვა ინსტიტუტების წარმატებულობის ერთმანეთთან შედარება
მოხდება.

საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის კვლევის ანგარიში 12 „საყრდენ ინსტიტუტს“ მოიცავს:[1]

მმართველობის ძირითადი ინსტიტუტები

საჯარო სექტორი

არასამთავრობო ინსტიტუტები

1. საკანონმდებლო ორგანო

2. აღმასრულებელი შტო

3. სასამართლო ხელისუფლება

4. საჯარო სამსახური

5. სამართალდამცავი უწყებები

6. საარჩევნო ადმინისტრაცია

7. სახალხო დამცველი

8. უმაღლესი აუდიტორული დაწესებულება

9. მედია

10. სამოქალაქო საზოგადოება

11. პოლიტიკური პარტიები

12. ბიზნესი

ამ 12 ინსტიტუტიდან თითოეული შეფასებულია სამი განზომილების მიხედვით, რომლებსაც კორუფციის აღკვეთის მხრივ არსებითი მნიშვნელობა აქვს. პირველ რიგში,
შეფასებულია საყრდენი ინსტიტუტის შესაძლებლობები მისი რესურსებისა და დამოუკიდებლობის კუთხით, რაც ნებისმიერი დაწესებულების წარმატებული
ფუნქციონირების საფუძველია. ამასთან ერთად, შეფასებულია საყრდენი ინსტიტუტის შიდა მართვის ნორმები და პრაქტიკა. აქ აქცენტი კეთდება იმაზე, თუ
რამდენად გამჭვირვალე და ანგარიშვალდებულია საყრდენი ინსტიტუტი და რამდენად კეთილსინდისიერად მოქმედებს ის, რასაც არსებითი მნიშვნელობა აქვს მოცემულ
ინსტიტუტში კორუფციის პრევენციის მხრივ. მესამე განზომილებად განიხილება ის, თუ რამდენად კარგად ასრულებს საყრდენი ინსტიტუტი თავის როლს ეროვნულ
ანტიკორუფციულ სისტემაში, როგორიცაა მთავრობაზე ქმედითი ზედამხედველობა (საკანონმდებლო ორგანოს შემთხვევაში) ან კორუფციულ დანაშაულებზე
სისხლისსამართლებრივი დევნის განხორციელება (სამართალდამცავი უწყებების შემთხვევაში). ერთად, ეს სამი განზომილება მოიცავს საყრდენი ინსტიტუტის მოქმედების
უნარს (შესაძლებლობები), შიდა ეფექტიანობას (მართვა) და გარე ეფექტიანობას (როლი) კორუფციასთან ბრძოლის კუთხით.

თითოეული განზომილება საერთო მაჩვენებლებით ფასდება. შეფასებულია როგორც თითოეული საყრდენი ინსტიტუტის მარეგულირებელი საკანონმდებლო ბაზა, ისე მისი
ინსტიტუციური პრაქტიკა, რაც შესაძლებლობას გვაძლევს დავინახოთ განსხვავება კანონის დებულებებსა და არსებულ რეალობას შორის. იმისთვის, რომ მხედველობაში იქნეს
მიღებული მნიშვნელოვანი კონტექსტუალური ფაქტორები, შეფასებას თან ახლავს იმ საერთო პოლიტიკური, სოციალური, ეკონომიკური და კულტურული პირობების მოკლე
ანალიზი, რომლებშიც ეს ინსტიტუტები ფუნქციონირებენ.

განზომილება

მაჩვენებლები (კანონი, პრაქტიკა)

შესაძლებლობები

რესურსები

დამოუკიდებლობა

შიდა მართვა

გამჭვირვალობა

ანგარიშვალდებულება

კეთილსინდისიერება

როლი მმართველობის სისტემაში

ერთი, ორი ან სამი მაჩვენებელი, რომლებიც ყოველი საყრდენი ინსტიტუტის შემთხვევაში განსხვავებულია

კვლევის მიზანს თითოული საყრდენი ინსტიტუტის სიღრმისეული შეფასება არ წარმოადგენს. კვლევის მიზანია, მოიცვას მთლიანი სისტემა და ამ მიზნით ყველა შესაბამისი
საყრდენი ინსტიტუტი შეფასებულია მაჩვენებლების ფართო სპექტრის მიხედვით. კვლევაში ასევე განხილულია სხვადასხვა ინსტიტუტებს შორის არსებული ურთიერთობები, რაც
აადვილებს იმის გაგებას, თუ რატომ არის ზოგიერთი მათგანი სხვებზე უფრო ძლიერი. ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის კონცეფცია გულისხმობს, რომ ერთი ინსტიტუტის
სისუსტემ შეიძლება სერიოზული ხარვეზები გამოიწვიოს მთელ სისტემაში. საყრდენ ინსტიტუტებს შორის არსებული ურთიერთობების გაგება ასევე აადვილებს პრიორიტეტული
სფეროების განსაზღვრას რეფორმისთვის.

მეთოდოლოგია

ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის შეფასება თვისებრივი კვლევის ინსტრუმენტია, რომელიც სამაგიდო კვლევის, ინტერვიუებისა და პრაქტიკული ტესტების ერთობლიობას
ეფუძნება. გარე განხილვის საბოლოო პროცესი და ძირითად აქტორებთან თანამშრომლობა იმის გარანტიას იძლევა, რომ კვლევის შედეგების აქტუალურობა და სიზუსტე
მაქსიმალურად იქნეს უზრუნველყოფილი მათ გამოქვეყნებამდე.

შეფასება ხდება მაჩვენებლების ქულების გამოსათვლელი ცხრილების მეშვეობით, რომლებიც „საერთაშორისო გამჭვირვალობის“ სამდივნომ 2008 წელს, ეროვნული
ანტიკორუფციული სისტემის კვლევის მეთოდოლოგიაში ცვლილებების შეტანისას შეიმუშავა. ამ ცხრილებში თითოეული მაჩვენებლისათვის მოცემულია ქულის განმსაზღვრელი
კითხვა, რასაც თან ერთვის დამატებითი დამხმარე კითხვები და ქულების მინიჭების კრიტერიუმები. მაგალითად:

მაჩვენებლის ქულების გამოსათვლელი ცხრილის ნიმუში: სასამართლო ხელისუფლება

შესაძლებლობები - რესურსები ( პრაქტიკა)

შესაფასებელი კითხვა

რამდენად არის სასამართლო ხელისუფლება უზრუნველყოფილი პრაქტიკაში წარმატებული საქმიანობისთვის საჭირო ფინანსური რესურსებით, პერსონალითა და ინფრასტრუქტურით?

დამხმარე კითხვები

საკმარისია თუ არა სასამართლო ხელისუფლების ბიუჯეტი მისი მოვალეობების შესასრულებლად? როგორ ნაწილდება სასამართლო ხელისუფლების ბიუჯეტი? ვინ
ანაწილებს მას? გამოეყოფა თუ არა სასამართლო ხელისუფლებას სახელმწიფოს საერთო ბიუჯეტის მინიმალური პროცენტული ოდენობა? როგორ განისაზღვრება
ხელფასების ოდენობა პრაქტიკაში (ზემდგომი მოსამართლეების მიერ, კონსტიტუციით, კანონით)? სათანადოა თუ არა მოსამართლეებისა და პროკურორების
ხელფასების ოდენობა და ხომ არ არის ის იმდენად დაბალი, რომ კორუფციაში ჩაბმის მძლავრ ეკონომიკურ სტიმულს იძლეოდეს? შეესაბამება თუ არა
მოსამართლეების ხელფასების ოდენობა ადვოკატების შრომის ანაზღაურებას? ზოგადად, ჰყავთ თუ არა მოსამართლეებს სათანადო რაოდენობის თანაშემწეები
და აქვთ თუ არა სათანადო რაოდენობის საბიბლიოთეკო რესურსები და თანამედროვე კომპიუტერული აღჭურვილობა? უზრუნველყოფილია თუ არა ადამიანური
რესურსების სტაბილურობა? აქვთ თუ არა სასამართლოების თანამშრომლებს მომზადების გავლის შესაძლებლობა? უტარდებათ თუ არა მოსამართლეებს
საკმარისი მომზადება კანონების ცოდნაში და ისეთ უნარებსა და საკითხებში, როგორებიცაა სასამართლოსა და საქმეების მართვა, განაჩენების წერა და
ინტერესთა შეუთავსებლობა?

მინიმალური ქულა (0)

სასამართლო ხელისუფლების ამჟამინდელი ფინანსური, ადამიანური და ინფრასტრუქტურული რესურსები მინიმალურია და სრულიად არ არის საკმარისი მისი
წარმატებული ფუნქციონირებისთვის.

საშუალო ქულა (50)

სასამართლო ხელისუფლებას გარკვეული რესურსები აქვს, მაგრამ თავის მოვალეობებს გარკვეულწილად არაეფექტურად ასრულებს რესურსების საერიოზული
ნაკლებობის გამო.

მაქსიმალური ქულა (100)

სასამართლო ხელისუფლებას სათანადო რესურსები აქვს თავისი მოვალეობების ეფექტურად შესასრულებლად.

თითოეული მაჩვენებლის დამხმარე კითხვები შემუშავებულ იქნა მოწინავე საერთაშორისო პრაქტიკის, შესაბამისი საყრდენი ინსტიტუტის შეფასების არსებული
ინსტრუმენტებისა და თავად „საერთაშორისო გამჭვირვალობის“ გამოცდილების ანალიზის საფუძველზე. ასევე გათვალისწინებულ იქნა საერთაშორისო ექსპერტების
მოსაზრებები. მკვლევარი ძირითადად მაჩვენებლის ქულების გამოსათვლელ ცხრილებს ეყრდნობოდა, მაგრამ საჭიროების შემთხვევაში „საერთაშორისო გამჭვირვალობა“ მას
დამატებით ინფორმაციას აწვდიდა ან ნებას აძლევდა, ზოგიერთი კითხვა უპასუხოდ დაეტოვებინა, რადგან საქართველოს კონტექსტს ყველა კითხვა არ შეესაბამება. სრული
სახელმძღვანელო და ინდიკატორების ცხრილები განთავსებულია „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ ვებ–გვერდზე (www.transparency.ge).

დამხმარე კითხვებზე პასუხის გასაცემად წამყვანი მკვლევარი ინფორმაციის სამ წყაროს – ქვეყნის კანონმდებლობას, მეორად ანგარიშებსა და კვლევას და შესაბამისი
სფეროების ექსპერტებისგან აღებულ ინტერვიუებს ეყრდნობოდა. მეორადი წყაროები მოიცავდა ადგილობრივი სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებისა და ავტორიტეტული
საერთაშორისო ორგანიზაციების ანგარიშებს.

თითოეული საყრდენი ინსტიტუტის შეფასებისას, მკვლევარი მინიმუმ ორ ექსპერტს გაესაუბრა, რომელთაგან ერთი შესაფასებელი ინსტიტუტის წარმომადგენელი იყო, მეორე კი
– შესაბამისი სფეროს დამოუკიდებელი ექსპერტი. ზოგ შემთხვევაში, დამოუკიდებელი ექსპერტების მოძებნა უბრალოდ არ მოხერხდა. ასევე იყო შემთხვევები, როდესაც
ყველაზე უკეთ ინფორმირებული ექსპერტები საერთაშორისო ორგანიზაციებში მუშაობდნენ და საკუთარი მოსაზრებების საჯაროდ დაფიქსირება არ სურდათ. ზოგჯერ, აღნიშნული
ექსპერტები საყრდენი ინსტიტუტის საქმიანობის მხოლოდ გარკვეულ ასპექტებზე საუბრობდნენ (როგორიცაა სახელმწიფო შესყიდვების განხორციელების ფუნქცია საჯარო
სამსახურის შემთხვევაში). ამასთან ერთად, ზოგიერთი ინსტიტუტის შესახებ არსებული მეორადი კვლევების რიცხვი ძალზე მცირე იყო. ეს განსაკუთრებით კონტროლის
პალატასა და პარლამენტს ეხება. ამ ორ შემთხვევაში, ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის შეფასება შესაბამის სფეროებში ჩატარებული პირველადი კვლევის ერთ-ერთი
პირველი ნიმუშია.

იმისთვის, რომ მაქსიმალურად კარგად ყოფილიყო წარმოჩენილი ინფორმაციის წყაროები, რომლებსაც კვლევის დასკვნები და ქულები ემყარება, წყაროების სრული აღწერა
სქოლიოს სახით არის წარმოდგენილი და არა ბიბლიოგრაფიის სახით ნაშრომის ბოლოში.

ამასთან ერთად, 2010 წლის გაზაფხულზე მთელი რიგი პრაქტიკული ტესტები ჩატარდა, რათა შეფასებულიყო საჯარო უწყებების რეაგირება საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნის
განაცხადებზე. სხვა წყაროებთან ერთად, პრაქტიკული ტესტების შედეგები გამოყენებულია, როგორც ფაქტობრივი მასალა ყველა სახელმწიფო ინტიტუტის პრაქტიკული გამჭვირვალობის მაჩვენებლის შესაფასებლად. პრაქტიკული ტესტების სრული მეთოდოლოგია და შედეგები დანართშია მოცემული.

კვლევაში გამოყენებულია ბოლო 2–3 წლის ინფორმაცია და წარმოდგენილია ქვეყანაში არსებული ანტიკორუფციული დაწესებულებების ამჟამინდელი მდგომარეობა. მასში
ასახულია ყველა ის მნიშვნელოვანი საკანონმდებლო ცვლილება, რომელიც 2011 წლის ივნისამდე განხორციელდა.

ქულების მინიჭების სისტემა

მიუხედავად იმისა, რომ ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის კვლევა ხარისხობრივ მეთოდებს ემყარება, სისტემის შეფასებისას ქულებიც გამოიყენება, რაც მაკრო-ხედვის
ჩამოყალიბებას, ინსტიტუტებს შორის არსებული ურთიერთკავშირის აღქმასა და ანტიკორუფციული სისტემის სუსტი და ძლიერი მხარეების წარმოჩენას ისახავს მიზნად.
ანგარიში ზომით იმდენად დიდია, რომ შესაძლოა, მისი ერთიანად აღქმა რთული აღმოჩნდეს, ხოლო ქულების გამოყენება საშუალებას იძლევა, რომ მთლიანობაში იქნეს
აღქმული თორმეტივე საყრდენი ინსტიტუტი, რომელთაგან თითოეული 12 ან მეტი მაჩვენებლის მიხედვით არის შეფასებული. ქულები მკითხველს საშუალებას აძლევს, რომ
ყურადღება მხოლოდ ცალკეულ დეტალებზე კი არ გაამახვილოს, არამედ მთლიანობაში განიხილოს სისტემა.

ქულების მინიჭება 100–ბალიანი სკალითმ, 25–ქულიანი ინტერვალებით (0, 25, 50, 75, 100) ხდება. მაჩვენებლების ქულები გასაშუალოებულია განზომილების დონეზე.
სამი განზომილების ქულებიც ასევე გასაშუალოებულია, რის შედეგადაც საერთო ქულა მიიღება. ასევე შესაძლებელია, გამოითვალოს განსხვავება პრაქტიკისა და კანონის
ნაწილებს შორის როგორც ცალკეული მაჩვენებლის, ისე ცალკეული საყრდენი ინსტიტუტის შემთხვევაში. ქულები სხვადასხვა ქვეყნის შედეგების ერთმანეთთან შესადარებლად
ან სხვა რაოდენობრივი შედარების მოსახდენად არ გამოდგება, რადგან სხვადასხვა ქვეყანაში, სადაც ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის კვლევის მეთოდოლოგია
გამოიყენება, მონაცემების წყაროები განსხვავდება და არ არსებობს საერთაშორისო სარევიზიო საბჭო, რომელიც ქულების შედარებითობას უზრუნველყოფდა.

საკონსულტაციო მიდგომა და შედეგების დადასტურება

თითოეული ინსტიტუტის შესახებ მომზადებულმა თავმა მთელი რიგი შიდა და გარე განხილვები გაიარა. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ უფროსი
ანალიტიკოსების გუნდმა მასალების პირველადი ვერსიები განიხილა და მთავარი მკვლევარის მიერ მინიჭებულ წინასწარ ქულებს ან დაეთანხმა, ან მათში ცვლილებები
შეიტანა. ზოგიერთი თავი გარე ექსპერტებსაც გაეგზავნათ დამატებითი განხილვისთვის.

ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის კვლევის პროცესი ფართო საკონსულტაციო კომპონენტსაც შეიცავდა, რაც მიზნად ისახავდა ხელისუფლების, სამოქალაქო საზოგადოების
და სხვა შესაბამისი სექტორების წარმომადგენელი, კორუფციის წინააღმდეგ მებრძოლი ძირითადი აქტორების ჩართვას კვლევის პროცესში. ამ მიდგომას ორი მიზანი ჰქონდა:
ფაქტობრივი მასალის შეგროვება და დაინტერესებული მხარეების ფართო სპექტრის მოზიდვა რეფორმის ინიციატივებისთვის საჭირო იმპულსის, პოლიტიკური ნებისა და
სამოქალაქო მოთხოვნის შესაქმნელად. საკონსულტაციო მიდგომა ორ მთავარ კომპონენტს შეიცავდა: მაღალი დონის მრჩეველთა ჯგუფსა და დაინტერესებულ მხარეთა ეროვნულ
სემინარს.

ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის მრჩეველთა ჯგუფი

კატერინა ბოლონეზე, საბრინა ბიუჰლერი

ევროპის საბჭო

თამარ ჩუგოშვილი

„საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაცია“

ნინო დანელია

საქართველოს საზოგადოებრივ საქმეთა ინსტიტუტი

ხათუნა გოგორიშვილი

პარლამენტის წევრი

ხათუნა ხვიჩია

აშშ–ის საერთაშორისო განვითარების სააგენტო

ვახტანგ ლეჟავა

პრემიერ–მინისტრის აპარატი

ლევან რამიშვილი

„თავისუფლების ინსტიტუტი“

ოლივერ რაისნერი

ისტორიკოსი და ექსპერტი კავკასიის საკითხებში

დავით უსუფაშვილი

„რესპუბლიკური პარტია“

შოთა უტიაშვილი

შინაგან საქმეთა სამინისტრო

მრჩეველთა ჯგუფის წევრები ორჯერ შეიკრიბნენ (2010 წლის 23 ივნისს და 2011 წლის 13 აპრილს). მეორე შეხვედრა მთლიანად ინსტიტუტების კვლევის შედეგებისა და
მაჩვენებლების ქულების განხილვას მიეძღვნა. მართალია მრჩეველთა ჯგუფის მხოლოდ ორმა წევრმა შეძლო იმ შეხვედრაზე დასწრება, რომელზეც ქულების დადასტურების
საკითხი იქნა განხილული, მაგრამ „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ მკვლევართა გუნდმა სხვა წევრებისგან რეკომენდაციები ინდივიდუალურად მიიღო და ეს
რჩევები, ზოგ შემთხვევებში, საკმაოდ ვრცელი იყო. ქულებმა და კვლევის ტექსტმა მთელი რიგი ცვლილებები განიცადა ამ შეხვედრების შედეგად, თუმცა ქულების შესახებ
საბოლოო გადაწყვეტილებებს „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო“ იღებდა.

2011 წლის 30 მაისს, „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველომ“ კვლევის მეთოდოლოგია და წინაწარი შედეგები დაინტერესებულ მხარეთა ეროვნულ სემინარზე
წარადგინა. სემინარის მონაწილეებისთვის ანგარიში წინასწარ იყო ხელმისაწვდომი და ღონისძიებას საზოგადოებისა და ძირითადი სამთავრობო დაწესებულებების ბევრი
წარმომადგენელი დაესწრო. სემინარის მეორე ნაწილში, რომელიც სამუშაო ჯგუფებს დაეთმო, მონაწილეებმა საკუთარი მოსაზრებები წარმოადგინეს ანგარიშის თითოეული
თავის შესახებ და საერთო ქულებიც განიხილეს. სამუშაო ჯგუფების შეხვედრამაც დამსწრეთა დიდი ინტერესი გამოიწვია.

სემინარმა დიდი ინტერესი გამოიწვია კვლევის, მისი შედეგებისა და, განსაკუთრებით, მთელი რიგი სახელმწიფო ინსტიტუტებისთვის მინიჭებული ქულების მიმართ.
მონაწილეებს ეთხოვათ, რომ მომდევნო ერთი კვირის განმავლობაში წერილობითი რეკომენდაციები წარედგინათ. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველომ“ მომდევნო
ერთი თვე ამ ინფორმაციის, აგრეთვე სხვა შესაბამის ინსტიტუტებთან გამართული შეხვედრებიდან მიღებული ინფორმაციის, ანგარიშში ინკორპორირებას მოანდომა.
სემინარსა და შემდგომ შეხვედრებს დამატებითი ცვლილებები მოჰყვა ანგარიშის ტექსტსა და ქულებში.

დაბოლოს, ანგარიშის სრული ტექსტი „საერთაშორისო გამჭვირვალობის“ სამდივნომ განიხილა და მოიწონა, ხოლო გარე აკადემიურმა რეცენზენტმა ვრცელი კომენტარები და
რეკომენდაციები მოგვაწოდა.

ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის კონცეფციის წარმოშობა და ისტორია

ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის (National Integrity System) კონცეფცია „საერთაშორისო გამჭვირვალობის“ მოძრაობის ფარგლებში წარმოიშვა 1990–იან წლებში,
როგორც ძირითადი კონცეპტუალური ინსტრუმენტი იმის დასადგენად, თუ რა არის კორუფციასთან ბრძოლისა და მისი პრევენციის საუკეთესო გზა. „კეთილსინდისიერებაზე“
(integrity) აქცენტირება გულისხმობდა პოზიტიურ გზავნილს, რომ კორუფციის დამარცხება რეალურად შესაძლებელია, თუ საჯარო ცხოვრების ყველა სფეროში
კეთილსინდისიერება დამკვიდრდება. ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის კონცეფცია პირველად „საერთაშორისო გამჭვირვალობის“ მასალების კრებულში გამოჩნდა 1997 წელს
და ერთიან ანალიტიკურ უყრიდა თავს იმ აქტორებსა და ინსტიტუტებს, რომლებიც საკვანძო როლს ასრულებენ კორუფციასთან ბრძოლაში. ეს ანალიტიკური ჩარჩო „ეროვნულ
ანტიკორუფციულ სისტემად“ იქნა მოხსენიებული. კონცეფციის პრაქტიკაში განხორციელების მიზნით მასალების კრებულში გამოთქმული იყო „ეროვნული ანტიკორუფციული
სემინარების“ გამართვის წინადადება .

2000–იანი წლების პირველ ნახევარში „საერთაშორისო გამჭვირვალობამ“ შეიმუშავა კვლევის საბაზისო მეთოდოლოგია, რომელიც მსოფლიოს სხვადასხვა ქვეყანაში ეროვნული
ანტიკორუფციული სისტემების ძირითადი მახასიათებლების ანალიზის საშუალებას იძლეოდა. 2008 წელს ორგანიზაციამ ძირეული ცვლილებები შეიტანა კვლევის მეთოდოლოგიაში
და მას ორი საკვანძო ელემენტი – ქულების მინიჭების სისტემა და კონსულტაციის პროცესი დაუმატა. ეს უკანასკნელი გულისხმობს მრჩეველთა ჯგუფის შექმნასა და
ეროვნული ანტიკორუფციული სემინარის გამართვას, რომელიც თავდაპირველი კონცეფციის ნაწილიც იყო.

მიუხედავად იმისა, რომ ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის მიდგომის კონცეპტუალური საფუძვლები „საერთაშორისო გამჭვირვალობის“ სახელმძღვანელოდან მომდინარეობს,
ისინი ასევე მჭიდროდ არის დაკავშირებული ვრცელ და მზარდი რაოდენობის აკადემიურ და პოლიტიკურ ლიტერატურასთან, რომელიც ინსტიტუციურ ანტიკორუფციულ თეორიასა და
პრაქტიკას შეეხება (მაგ. როუზ–აკერმანი 1999,[2] ეუთო 2005,[3] ჰედი და სხვები 2008,[4] ჰუბერტსი და სხვები 2008 [5]).

ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის კვლევა „საერთაშორისო გამჭვირვალობის“ იმ კვლევითი ინსტრუმენტების კრებულის განუყოფელი ნაწილია, რომლებიც კორუფციის დონის
გასაზომად და ანტიკორუფციული ღონიძიებების შესაფასებლად გამოიყენება. კვლევა საშუალებას იძლევა, განხორციელდეს მმართველობის ძირითადი ინსტიტუტების
სიღრმისეული და კონკრეტულ ქვეყანაზე ფოკუსირებული შეფასება. კვლევის მთავარი მიზანია, რომ შეიქმნას ფაქტობრივი მასალების ბაზა ქვეყანაში ადვოკატირების
განსახორციელებლად, რომელიც ანტიკორუფციული მექანიზმებისა და მათი საქმიანობის გაუმჯობესებაზე იქნება ორიენტირებული. ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის
კვლევასთან ერთად, „საერთაშორისო გამჭვირვალობას“ სხვა ინსტრუმენტებიც აქვს, რომლებიც უფრო კორუფციისა და მისი შედეგების შესახებ გლობალური რეიტინგების
შედგენის (მაგ. „კორუფციის აღქმის ინდექსი“ და „ქრთამის გადამხდელთა ინდექსი“) ან საზოგადოების მოსაზრებებისა და გამოცდილების („გლობალური კორუფციის
ბარომეტრი“) ასახვის გზით საზოგადოებრივი ცნობიერების ამაღლებას ისახავს მიზნად. ამასთან ერთად, ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის კვლევა ავსებს
მმართველობის საერთაშორისო კვლევების სფეროში არსებულ ნაპრალს, რადგან ეს კვლევები ძირითადად ქვეყნების შედარებით რეიტინგებს (მაგ. „გლობალური
კეთილსინდისიერების ინდექსი,“ „ბერტელსმანის ტრანსფორმაციის ინდექსი“), დონორების მიერ დაკვეთილ კვლევებს (რომლებიც იშვითად ხდება საჯარო) ან ცალკეულ
ქვეყნებში განხორციელებულ კონკრეტული შემთხვევების კვლევებს მოიცავს. ამ ნაპრალის შევსება იმაში გამოიხატება, რომ მოცემული კვლევა ანტიკორუფციული სისტემის
სიღრმისეულ და სისტემურ შეფასებას გვთავაზობს, რომელიც კონსულტაციებზე დაფუძნებულ და მრავალ დაინტერესებულ მხარეზე ორიენტირებულ მიდგომას ემყარება. ეროვნული
ანტიკორუფციული სისტემის კვლევას უნიკალურ პროექტად აქცევს იმ გარემოებათა ერთობლიობა, რომ კვლევა დამოუკიდებელი ადგილობრივი სამოქალაქო–საზოგადოებრივი
ორგანიზაციის მიერ ტარდება, მოიცავს კონსულტაციებს ქვეყანაში არსებულ ყველა შესაბამის დაინტერესებულ მხარესთან და ინტეგრირებულია გლობალური პროექტის
სტრუქტურაში (რომელიც ეფექტიან ტექნიკურ დახმარებასა და ხარისხის კონტროლს უზრუნველყოფს).

2005–2006 წლებში საქართველოში ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის კვლევა განხორცილედა, რომელსაც კოორდინირებას უწევდა ფონდი „ღია საზოგადოება საქართველო“ და
რომლის ანგარიშიც 2007 წელს გამოქვეყნდა. მთელ რიგ სხვა მკვლევარებთან და სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებთან ერთად, 2007 წლის კვლევაში თავისი წვლილი
„საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველომაც“ შეიტანა. წინამდებარე ანგარიშის კვლევა 2009 წლის სექტემბერში დაიწყო და „საერთაშორისო გამჭვირვალობა –
საქართველო“ ერთ–ერთი პირველი ორგანიზაციაა, რომელმაც კვლევა განახლებული მეთოდოლოგის მიხედვით განახორციელა. დღემდე მსოფლიოში ახალი მეთოდოლოგიით
ჩატარებული მხოლოდ ხუთი ასეთი ანგარიშია გამოქვეყნებული, ხოლო კიდევ ოცდაათის დასრულება მომავალი წლის განმავლობაში იგეგმება. მათ შესახებ ინფორმაცია
შეგიძლიათ შემდეგ ბმულზე იხილოთ: http://transparency.org/policy_research/nis/



შენიშვნები

[1] ზოგიერთ ქვეყანაში ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის შეფასება მე–13 საყრდენ ინსტიტუტს - ანტიკორუფციულ უწყებასაც მოიცავს, თუმცა, ვინაიდან
საქართველოში არსებულ კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის უწყებათაშორის საკოორდინაციო საბჭოს სპეციალური რესურსები არ გააჩნია და არც შესაბამისი
საკანონმდებლო ბაზა არსებობს, რომელიც მას კორუფციის წინააღმდეგ აქტიური ბრძოლის შესაძლებლობას მისცემდა, კვლევაში ეს უწყება ცალკე შეფასებული არ
არის. საბჭოს მუშაობა და სტრუქტურა აღწერილია თავში, რომელიც კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლას ეხება.

[2] Rose-Ackerman, Susan, Corruption and Government: Causes, Consequences, and Reform, Cambridge: Cambridge University Press, 1999.

[3] OECD, Public Sector Integrity: A Framework for Assessment, 2005.

[4] Head, Brain W., AJ.. Brown, Carmel Connors (Eds.), Promoting Integrity: Evaluating and Improving Public Institutions, Ashgate, 2008.

[5]Anechiarico, Frank, Leo Huberts and Frederique Six (Eds.), Local Integrity Systems: World Cities Fighting Corruption and Safeguarding Integrity, Den Haag: BJu Legal Publishers, 2008.

ინფორმაცია ქვეყნის შესახებ

პოლიტიკურ–ინსტიტუციური საფუძვლები

ქულა: 50

რამდენად უწყობს ხელს ქვეყანაში არსებული პოლიტიკური ინსტიტუტები ეფექტიანი ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის არსებობას?

საქართველოს კანონმდებლობა მოქალაქეთა სამოქალაქო და პოლიტიკურ უფლებებს იცავს და ფუნდამენტური დემოკრატიული პროცესების არსებობას ითვალისწინებს, მაგრამ ეს
ნორმები პრაქტიკაში სრულად და თანმიმდევრულად არ სრულდება.

საქართველოს კონსტიტუცია და სხვა კანონები სახელმწიფო თანამდებობების განაწილებას თავისუფალი კონკურენციის პირობებში ითვალისწინებს. ამის მიუხედავად,
თავისუფალი და სამართლიანი კონკურენცია ყოველთვის უზრუნველყოფილი პრაქტიკაში არ არის (განსაკუთრებით არჩევნების პერიოდში), რადგან, როგორც ეუთო–ს
„დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებების დაცვის ოფისი“ (OSCE/ODIHR) და მთელი რიგი ადგილობრივი და საერთაშორისო ორგანიზაციები აღნიშნავენ,
მმართველი პარტია და სახელმწიფო ერთმანეთისგან საკმარისად მაკფიოდ გამიჯნული არ არის, რაც „არათანაბარ პირობებს ქმნის.“ [1] მმართვალი პარტია სარგებლობს ექსკლუზიური წვდომით ადმინისტრაციულ რესურსებზე და პრივილეგირებული წვდომით
ზოგიერთ კერძო რესურსზე (მაგალითად, წამყვან კერძო მედიაზე და კერძო დაფინანსებაზე).[2]

სამოქალაქო უფლებები გარანტირებულია კონსტიტუციითა და სხვა კანონებით, თუმცა მოქალაქეთა შესაძლებლობა, აღიდგინონ დარღვეული უფლებები, ზოგჯერ იზღუდება
სასამართლო ხელისუფლების სისუსტისა და ზოგიერთი სამთავრობო ინსტიტუტის, განსაკუთრებით სამართალდამცავი უწყებების, ანგარიშვალდებულების ნაკლებობის გამო. [3]

ყველა მნიშვნელოვან საკითხზე, რომელიც გავლენას ახდენს მოქალაქეთა ცხოვრებაზე, გადაწყვეტილებებს არჩევითი ხელისუფლება იღებს. არც ერთ ძლიერ ეკონომიკურ
აქტორს თავის სასარგებლოდ სახელმწიფოს მანიპულირება არ შეუძლია, არმია კი მტკიცე სამოქალაქო კონტროლს ექვემდებარება. [4] ამავე დროს, ხელისუფლების სხვადასხვა შტოებს შორის ბალანსი დარღვეულია. აღმასრულებელი ხელისუფლება
ხელისუფლების სხვა შტოებზე ბევრად ძლიერია, ხოლო საკანონმდებლო ორგანოს როლი სახელმწიფო საკითხების გადაწყვეტაში ხშირად შეზღუდულია, რადგან ის
პრეზიდენტისგან საკმარისად დამოუკიდებელი არ არის.[5]

კანონის უზენაესობა განმტკიცებულია ქვეყნის კანონმდებლობით, მაგრამ პრაქტიკაში მას აღმასრულებელი შტოს დომინანტური მდგომარეობა და საკანონმდებლო ორგანოსა და
სასამართლოს სისუსტე ზღუდავს. მიიჩნევა, რომ კონსტიტუციამ ფუნდამენტური წესების დადგენის ფუნქცია დაკარგა. მაგალითად, კონსტიტუციით არის განმტკიცებული
პარლამენტის როლი, როგორც აღმასრულებელ შტოზე ზედამხედველობის განმახორციელებელი ორგანოსი, მაგრამ, როგორც ამ კვლევის შესაბამის თავებშია ნაჩვენები, ამ
როლის შესრულება საკანონმდებლო ორგანოს პრაქტიკაში არ შეუძლია. ამასთან ერთად, სერიოზულ შეშფოთებას იწვევს განსხვავება ფორმალურ წესებსა და პოლიტიკურ
პრაქტიკას შორის.[6]

დემოკრატიულ ინსტიტუტებს ძლიერი ან აშკარა მოწინააღმდეგეები არ ჰყავთ და ყველა ძირითადი აქტორი აღიარებს და მხარს უჭერს მათ. ამავე დროს, არსებობს
მოსაზრება, რომ მოსახლეობის გარიყული და მარგინალიზებული სეგმენტების უკმაყოფილებამ შეიძლება მომავალში მდგომარეობა შეცვალოს, თუ რომელიმე პოლიტიკური აქტორი
მათი მხარდაჭერის მობილიზებას მოახერხებს. ამასთან ერთად, გამოითქმის ეჭვი, რომ არც ხელისუფლება და არც ოპოზიცია პრაქტიკაში დემოკრატიული პრინციპების
საკმარისად ერთგული არ არის.[7]

სოციალურ–პოლიტიკური საფუძვლები

ქულა: 50


რამდენად უწყობს ხელს სხვადასხვა სოციალურ ჯგუფებს შორის, აგრეთვე სოციალურ ჯგუფებსა და პოლიტიკურ სისტემას შორის, არსებული ურთიერთობები ეფექტიანი
ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის არსებობას?

ქართულ საზოგადოებასა და პოლიტიკურ სისტემას შორის კავშირი ამჟამად არც ისე ძლიერია, რაც პოლიტიკური პარტიების, სამოქალაქო საზოგადოების ჯგუფებისა და
პროფესიული კავშირების სისუსტით არის გამოწვეული. პოლიტიკური ელიტა მეტწილად ექსკლუზიურია. ქვეყნის იმ ნაწილში, რომელსაც ამჟამად საქართველოს ხელისუფლება
აკონტროლებს, რაიმე მნიშვნელოვანი კონფლიქტი არ არსებობს, თუმცა ეთნიკური უმცირესობები და ქალები პოლიტიკურ სისტემაში არასაკმარისად არიან წარმოდგენილნი.

საქართველოში 200–მდე პოლიტიკური პარტიაა და დაახლოებით 10 მათგანი მეტ–ნალკებად აქტიურ საქმიანობას ეწევა ბოლო წლებში, თუმცა პარტიულ საქმიანობაში
მოქალაქეთა მონაწილეობის დონე “დაბალია და არარეგულარულ ხასიათს ატარებს.“[8] სუსტია პარტიული სისტემის
უნარი, საზოგადოებრივი ინტერესების აგრეგაცია და რეპრეზენტაცია მოახდინოს და შეასრულოს შუამავლის როლი საზოგადოებასა და სახელმწიფოს შორის. პარტიები
მეტწილად გავლენიანი პოლიტიკოსების ირგვლივ ყალიბდებიან და არჩევნებში მათი წარმატება მათი ლიდერების პირად პოპულარობაზეა დამოკიდებული. [9] პარტიებში შიდა დემოკრატიული მართვა განვითარებული არ არის და, არჩევნებში ნაჩვენები შედეგების
მიუხედავად, პარტიების ხელმძღვანელობის ცვლა იშვიათია.[10]

მოქალაქეთა პოლიტიკურ პროცესებში მონაწილეობისა და აქტიურობის საერთო დონე დაბალია[11] და ძალზე ცოტაა (თუ
საერთოდ არის) ისეთი გაერთიანება ან ინტერესთა ჯგუფი, რომელსაც ფართო საზოგადოებასა და პოლიტიკურ სისტემას შორის შუამავლის როლის შესრულება შეუძლია.
პროფესიული კავშირების რიცხვი მცირეა და მათი გავლენა უმნიშვნელოა, რაც ძირითადად უმუშევრობისა და თვითდასაქმების მაღალი მაჩვენებლებით არის გამოწვეული. [12] ამ მდგომარეობის გამომწვევ სხვა შესაძლო მიზეზებად სახელდება გაერთიანებების შექმნის კულტურის
ნაკლებობა და ზოგადი სკეპტიციზმი პროფესიული კავშირების მიმართ, რაც საბჭოთა გამოცდილებიდან მომდინარეობს. [13]

მიუხედავად იმისა, რომ საქართველოს აქტიური სამოქალაქო საზოგადოება ჰყავს, სათანადო რესურსებით უზრუნველყოფილი არასამტავრობო ორგანიზაციების რიცხვი მცირეა
და მათ პოლიტიკის ფორმულირებისა და გადაწყვეტილებების მიღების პროცესზე გავლენის მოხდენა ნაკლებად შეუძლიათ, რაც გამოწვეულია როგორც ფართო სოციალური ბაზის
უქონლობით, ისე პლურალიზმის ამჟამინდელი ნაკლებობით ქვეყნის მმართველობის სისტემაში (რომელშიც მხოლოდ ერთი პარტია დომინირებს). [14]

ქვეყნის პოლიტიკური ელიტა მეტწილად ექსკლუზიურია. ძალაუფლება პრეზიდენტთან დაახლოებულ პირთა შედარებით მცირე ჯგუფის ხელშია კონცენტრირებული, რომელთა
პოლიტიკურ გავლენას პირადი ურთიერთობები განსაზღვრავს და არა ოფიციალური სამთავრობო თანამდებობა,[15] რაც
ნეპოტიზმისა და შიდა გარიგებების შესაძლებლობებს ქმნის.[16]

ეთნიკური კონფლიქტების გამო, რომლებიც 1990–იანი წლების დასაწყისში დაიწყო, ქვეყნის ორი რეგიონი – აფხაზეთი და სამხრეთ ოსეთი ამჟამად საქართველოს
ხელისუფლების დე–ფაქტო კონტროლს გარეთ იმყოფება და მათ სეპარატისტული ხელისუფლებები და იქ განლაგებული რუსეთის ჯარის დანაყოფები აკონტროლებენ. ქვეყნის იმ
ნაწილებში, რომლებსაც საქართველოს ხელისუფლება აკონტროლებს, ამჟამად მნიშვნელოვანი კონფლიქტები არ არსებობს, მაგრამ ყველაზე დიდი ეთნიკურ უმცირესობათა
ჯგუფები – სომხები და აზერბაიჯანელები - არასაკმარისად არიან წარმოდგენილნი როგორც პოლიტიკურ პარტიებში, ისე ხელისუფლების ორგანოებში, რაც შესაძლოა იმით
იყოს გამოწვეული, რომ ქვეყანაში რეგიონული პარტიების შექმნა აკრძალულია. ქვეყნის მასშტაბით მოქმედი პარტიები ეროვნული უმცირესობებით დასახლებულ რეგიონებს
დიდ ყურადღებას არ უთმობენ.[17] ამავე დროს, ენობრივი ბარიერების გამო, ეთნიკური უმცირესობები ხშირად
პოლიტიკური დიალოგისა და პროცესების მიღმა რჩებიან და ხელი არ მიუწვდებათ უმაღლეს განათლებაზე. რწმენის თავისუფლება კონსტიტუციით არის გარანტირებული და
პრაქტიკაში რელიგიური უმცირესობების ფუნდამენტური უფლებები ზოგადად დაცულია, თუმცა ასევე დაფიქსირებულია რელიგიურ ნიადაგზე შევიწროების შემთხვევები.
საქართველოს მართლმადიდებელ ეკლესიას ყველა სხვა კონფესიასთან შედარებით უპირატესი სამართლებრივი სტატუსი აქვს [18] და სახელმწიფოსგან ფინანსური მხარდაჭერითაც სარგებლობს.

ქალები პოლიტიკაში ძალზე არასაკმარისად არიან წარმოდგენილნი. 2011 წლის გაზაფხულზე საქართველოს პარლამენტში, რომელიც 150 დეპუტატისგან შედგება, მხოლოდ რვა
ქალი იყო. როგორც ჩანს, ქალებს ეკონომიკურ შესაძლებლობებზეც ხელი ნაკლებად მიუწვდებათ, რადგან მათი ოფიციალური დასაქმების მაჩვენებელი შედარებით დაბალია,
ხოლო საშუალო შემოსავალი მამაკაცების შემოსავალს ბევრად ჩამორჩება.[19]

სოციალურ–ეკონომიკური საფუძვლები

ქულა: 25

რამდენად უწყობს ხელს ქვეყანაში არსებული სოციალურ–ეკონომიკური მდგომარეობა ეფექტიანი ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის არსებობას?

ხელისუფლების ძალისხმევის შედეგად, ბოლო შვიდი წლის განმავლობაში, სოციალურ–ეკონომიკური მდგომარეობა ქვეყანაში გაუმჯობესდა, მაგრამ კვლავაც არსებობს
მნიშვნელოვანი გამოწვევები, განსაკუთრებით უმუშევრობის, სიღარიბის, ჯანდაცვისა და სოციალური დაცვის კუთხით.

პოსტსაბჭოთა სტაგნაციის ხანგრძლივი პერიოდის შემდეგ, საქართველოს ეკონომიკა სწრაფად იზრდებოდა 2003–2008 წლებში ხელისუფლების მიერ განხორციელებული, ბიზნესზე
ორიენტირებული რეფორმებისა და უცხოური ინვესტიციების მოსაზიდად გამიზნული პოლიტიკის შედეგად. 2007 წელს ეკონომიკურმა ზრდამ 12 პროცენტს მიაღწია, ხოლო
საბიუჯეტო შემოსავლები 2003–2007 წლებში 172 პროცენტით გაიზარდა, საგადასახადო განაკვეთებისა და თავად გადასახადების რიცხვის შემცირების მიუხედავად. [20] იმ ორმაგი დარტყმის შემდეგ, რომელიც საქართველომ 2008 წლის აგვისტოში რუსეთთან ომისა და მსოფლიო
ფინანსური კრიზისის შედეგად მიიღო, ქვეყანაში შემომავალი უცხოური ინვესტიციების ნაკადი მკვეთრად შემცირდა, რამაც ეკონომიკის 4 პროცენტით შემცირება
გამოიწვია. უცხოური დახმარების მასშტაბურმა პაკეტმა მთავრობას მაკროეკონომიკური სტაბილურობის შენარჩუნების საშუალება მისცა და 2010 წლიდან ეკონომიკამ ზრდა
ისევ დაიწყო, თუმცა 2008 წლამდე არსებულ მაჩვენებელს ჯერ-ჯერობით ვერ გაუთანაბრდა.[21] ერთ სულ მოსახლეზე
მთლიანი შიდა პპროდუქტი მხოლოდ 4,800 ა.შ.შ. დოლარს შეადგენს, ხოლო საშუალო შემოსავალს 1991 წლამდე არსებული დონისთვის ჯერაც არ მიუღწევია.[22] ბოლო წლებში მუდმივ პრობლემას წარმოადგენს ინფლაციის მაღალი მაჩვენებელი. [23]

კვლავ პრობლემად რჩება ეკონომიკური უთანასწორობა და მოსახლეობის დაახლოებით 30 პროცენტი სიღარიბის ზღვარს ქვემოთ ცხოვრობს. 2003–2007 წლების შთამბეჭდავი
ეკონომიკური ზრდის მიუხედავად, მოქალაქეთა დიდი უმრავლესობის შემოსავალი მნიშვნელოვნად არ გაზრდილა.[24]
უმუშევრობის ოფიციალური მაჩვენებელი კვლავაც მაღალია და 17 პროცენტს შეადგენს.[25] ამავე დროს, შემოსავლის
სტაბილური წყარო არც ე.წ. „თვითდასაქმებულებს“ გააჩნიათ.[26]

სამუშაო ძალის ნახევარზე მეტი სოფლის მეურნეობის სექტორშია დასაქმებული, მაგრამ ამ სექტორს ბოლო წლებში გატარებული რეფორმები ნაკლებად შეეხო და მისი
პროდუქტიულობა მცირეა.[27] სოფლის მოსახლეობა ასევე მნიშვნელოვანი პრობლემების წინაშე დგას წყლის,
ჯანდაცვისა და განათლების ხელმისაწვდომობის მხრივ.[28] გამოითქმის მოსაზრება, რომ ბოლო წლების პოლიტიკური
დაპირისპირებებისა და ქუჩის აქციების ერთ–ერთი გამომწვევი მიზეზი ის იყო, რომ ხელისუფლებამ სოციალურად მარგინალიზებული ჯგუფების საზოგადოებრივ ცხოვრებაში
ჩართვა ვერ მოახერხა.[29]

2004 წლის შემდეგ, მთავრობამ მიზნობრივი და საჭიროებებზე დაფუძნებული სოციალური უზრუნველყოფისა და სოციალური დახმარების პროგრამების დანერგვა დაიწყო. ამის
შედეგად, გაიზარდა როგორც დახმარების მიმღებ სიღარიბეში მცხოვრებ პირთა რიცხვი, ისე დახმარების მოცულობა,[30] თუმცა ეს მოცულობა ბენეფიციართა ძირითადი საჭიროებების დასაკმაყოფილებლად ჯერაც არასაკმარისია. [31] ამასთანავე, მთავრობის ძალისხმევამ, რომ სახელმწიფო დაზღვევის პროგრამების მეშვეობით ჯანდაცვის
საყოველთაო ხელმისაწვდომობა უზრუნველეყო, დეკლარირებულ მიზნებს ჯერ-ჯერობით კიდევ ვერ მიაღწია. მოსახლეობა ზოგადად კარგად ინფორმირებული არ არი ჯანმრთელობის
დაზღვევის სარგებლიანობის შესახებ. მთავრობა მიზნად ისახავს, ჯანდაცვის დაზღვევით მოხუცები და სოციალურად დაუცველი პირები უზრუნველყოს, მაგრამ სახელმწიფო
ბიუჯეტში ამ მიზნით გამოყოფილი სახსრები მათი საჭიროებების დასაკმაყოფილებლად საკმარისი არ არის.[32]

საქართველოს ბიზნეს სექტორი ლიბერალური საკანონმდებლო ბაზისა და ადმინისტრაციული კორუფციის ძალზე დაბალი დონის პირობებში ოპერირებს. ერთ–ერთი კვლევის
შედეგების მიხედვით, ქართული საწარმოები საშუალოდ ბიუროკრატიულ პროცედურებზე რეგიონის სხვა ქვეყნებში მოქმედ საწარმოებზე ნაკლებ დროს ხარჯავენ და ქრთამის
გადახდაც მათზე იშვიათად უწევთ.[33] თუმცა, ამის მიუხედავად, კომპანიები კვლავ მნიშვნელოვანი პრობლემების
წინაშე დგანან. მათ ხელი ნაკლებად მიუწვდებათ კაპიტალსა და კრედიტებზე[34], ხოლო სასამართლო
ხელისუფლებასთან დავებში მათ სათანადო დაცვას არ უზრუნველყოფს, განსაკუთრებით მაშინ, თუ დავა საკუთრების უფლებას ეხება. [35] მთავრობის ძალისხმევის შედეგად, ინფრასტრუქტურა საგრძნობლად გაუმჯობესდა 2004 წლის შემდეგ, მაგრამ,
„გლობალური კონკურენტუნარიანობის ანგარიშის“ მიხედვით, ინფრასტრუქტურული პრობლემები ბიზნესისთვის კვლავ ხელისშემშლელ ფაქტორად რჩება. [36]

სოციალურ–კულტურული საფუძვლები

ქულა: 50

რამდენად უწყობს ხელს საზოგადოებაში გაბატონებული ეთიკა, ნორმები და ღირებულებები ეფექტიანი ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის არსებობას?

ქართული საზოგადოების ღირებულებები ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის ფუნქციონირებას გარკვეულწილად ხელს უწყობს, თუმცა ადამიანებს შორის ნდობის დონე
ქვეყანაში საგრძნობლად დაბალია.

საქართველოში ადამიანები ზოგადად ერთმანეთს ნაკლებად ენდობიან. „მსოფლიო ღირებულებათა კვლევის“ 2009 წლის მონაცემების მიხედვით, რესპონდენტთა მხოლოდ 13
პროცენტი მიიჩნევდა, რომ ადამიანების უმრავლესობა ნდობას იმსახურებს, 44 პროცენტი ფიქრობდა, რომ ადამიანებთან ურთიერთობისას სიფრთხილეა საჭირო, 30 პროცენტს
კი მიაჩნდა, რომ მხოლოდ მეგობრებისა და ნათესავების ნდობა შეიძლება.

იმავე კვლევაში, საქართველომ ძალზე მაღალი ქულა მიიღო მოქალაქეთა „საზოგადოებრივი ცნობიერების“ მიხედვით. რესპონდენტთა დიდი უმრავლესობა ქრთამის მიცემას (98
პროცენტი), გადასახადებისგან თავის არიდებასა (97 პროცენტი) და მოტყუების გზით სოციალური შემწეობის მიღებას (96 პროცენტი) მიუღებელ საქციელად მიიჩნევდა. [37] ეს მონაცემები მიუთითებს, რომ ქვეყანაში პიროვნული კეთილსინდისიერება მნიშვნელოვან ღირებულებად
ითვლება, თუმცა, როგორც 2010 წლის ერთ–ერთი კვლევის დასკვნაშია აღნიშნული, ეს მონაცემები ყოველთვის ზუსტად არ ასახავს რესპონდენტების ქცევას პრაქტიკაში. [38]



შენიშვნები

[1] OSCE/ODIHR Georgia: Municipal Elections30 May 2010, OSCE/ODIHR Election Observation Mission Report, (Warsaw: OSCE/ODIHR, 2010), 1-2.

[2] იხილეთ თავი პოლიტიკური პარტიების შესახებ.

[3] მაგალითად, იხილეთ: US Department of State, 2010 Human Rights Report: Georgia, http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2010/eur/154425.htm

[4] Berteslmann Stiftung, BTI 2010 – Georgia Country Report (Gutersloh: Bertelsmann Stiftung, 2009), 7.

[5] Freedom House, Nations in Transit 2010,

http://www.freedomhouse.eu/images/Reports/NIT-2010-Georgia-final.pdf

, (ნანახია 2010 წლის 2 მაისს). .

[6] Freedom House, Nations in Transit 2010,

http://www.freedomhouse.eu/images/Reports/NIT-2010-Georgia-final.pdf

, (ნანახია 2010 წლის 2 მაისს).

[7] Berteslmann Stiftung, BTI 2010 – Georgia Country Report, 10, 26.

[8] Freedom House, Nations in Transit 2010,

http://www.freedomhouse.eu/images/Reports/NIT-2010-Georgia-final.pdf

, (ნანახია 2010 წლის 2 მაისს).

[9] გია ნოდია, „მშვიდობის, დემოკრატიისა და განვითარების კავკასიური ინსტიტუტის“ ხელმძღვანელი. ინტერვიუ ავტორთან, თბილისი, 2009 წლის 30 ოქტომბერი.;
Bertelsmann Stiftung, BTI 2008 – Georgia Country Report, (Gutersloh: Bertelsmann Stiftung, 2007), 2, 10.

[10] Freedom House, Nations in Transit 2010,

http://www.freedomhouse.eu/images/Reports/NIT-2010-Georgia-final.pdf

, (ნანახია 2010 წლის 2 მაისს).

[11] Caucasus Institute for Peace, Democracy and Development, An Assessment of Georgia Civil Society: Report of the CIVICUS Civil Society Index (2010), Tbilisi, Georgia, 12-13.

[12] Berteslmann Stiftung, BTI 2010 – Georgia Country Report, 11.

[13] Centre for Training and Consultancy, An Assessment of Georgian Civil Society (2005), CIVICUS Civil Society Index Shortened Assessment
Tool Report for Georgia, 62.; Freedom House, Nations in Transit 2010,

http://www.freedomhouse.eu/images/Reports/NIT-2010-Georgia-final.pdf
, (ნანახია 2010 წლის 2 მაისს).

[14] Freedom House, Nations in Transit 2009 (Freedom House, 2009), 220.

[15] International Crisis Group, Georgia: Securing a Stable Future, (Tbilisi/Brussels: International Crisis Group, 2010), 2.

[16] Berteslmann Stiftung, BTI 2010 – Georgia Country Report, 25.

[17] Freedom House, Nations in Transit 2010,

http://www.freedomhouse.eu/images/Reports/NIT-2010-Georgia-final.pdf
, (ნანახია 2010 წლის 2 მაისს).

[18]
The US Department of State, International Religious Freedom Report 2010: Georgia, 17 November 2010, http://www.state.gov/g/drl/rls/irf/2010/148936.htm (ნანახია 2010 წლის 4
მაისს).

[19] Berteslmann Stiftung, BTI 2010 – Georgia Country Report, 17.

[20] იქვე, 14.

[21] საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური, მთლიანი შიდა პროდუქტი,

http://www.geostat.ge/index.php?action=page&p_id=119&lang=eng
(ნანახია 2011 წლის 6 მაისს).

[22] UNDP, Georgia Human Development Report 2008 (Tbilisi: UNDP, 2008), 33.

[23] საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახურის მონაცემებით, 2010 წელს ინფლაციის დონე 11.2 პროცენტს შეადგენდა,

http://www.geostat.ge/index.php?action=page&p_id=128&lang=eng
(ნანახია 2011 წლის 6 მაისს).

[24] UNDP, Georgia Human Development Report 2008 (Tbilisi: UNDP, 2008), 33.

[25] საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური, დასაქმება და უმუშევრობა,

http://www.geostat.ge/index.php?action=page&p_id=145&lang=geo
(ნანახია 2011 წლის 6 მაისს).

[26] International Crisis Group, Georgia: Securing a Stable Future, 8.

[27] UNDP, Georgia Human Development Report 2008, 36.

[28] Berteslmann Stiftung, BTI 2010 – Georgia Country Report, 13.

[29] იქვე, 12, 17, 21.

[30] UNDP, Georgia Human Development Report 2008, 33-39.

[31] იქვე, 33-39.

[32] იქვე, 50-51.

[33] Enterprise Surveys, Running a Business in Georgia, Enterprise Surveys Country Notes Series, 2009, 4.

[34]
იქვე, 3; ასევე: The Global Competitiveness Report 2010-2011, http://gcr.weforum.org/gcr2010/ (ნანახია 2011 წლის 5 მაისს); [34] Berteslmann Stiftung, BTI 2010 – Georgia Country Report, 15.

[35]
The Heritage Foundation, 2010 Index of Economic Freedom, http://www.heritage.org/index/download (ნანახია 201 წლის 8 თებერვალს).

[36] World Economic Forum, The Global Competitiveness Report 2010-2011 (Geneva: World Economic Forum, 2010), 162-163.

[37] მონაემების წყარო: World Values Survey. ციტირებულია: The Caucasus Institute for Peace, Democracy and Development, An Assessment of Georgia Civil Society: Report of the CIVICUS Civil Society Index, 47-48.

[38] იქვე.

ზოგადი მდგომარეობა კორუფციის მხრივ

მთელი რიგი გამოკითხვების შედეგები მიუთითებს, რომ ბოლო წლებში საქართველოში თვალსაჩინო წინსვლა იქნა მიღწეული კორუფციის დაძლევის კუთხით. ამის მიუხედავად,
კვლავ გამოითქმის ეჭვები მაღალი დონის კორუფციის არსებობის შესახებ, რასაც ზოგიერთ შემთხვევაში ფაქტობრივი მტკიცებულებებიც ადასტურებს. ნაკლებად მოიპოვება
ემპირიული მონაცემები სხვადასხვა ტიპის კორუფციასთან დაკავშირებით.

„კორუფციის აღქმის ინდექსის“ 2010 წლის კვლევის მიხედვით, საქართველო 68–ე ადგილზე იყო 178 ქვეყანას შორის 3,8 ქულით. ქვეყანას ყველა მის მეზობელზე
(თურქეთის გარდა) და ყველა ყოფილ საბჭოთა რესპუბლიკაზე (ბალტიისპირეთის სამი სახელმწიფოს გარდა) უკეთესი მაჩვენებლები ჰქონდა. კორუფციისგან თავისუფლების
მხრივ საქართველოს აღმოსავლეთ ევროპასა და ცენტრალურ აზიაში მეოთხე ადგილი ეჭირა (თურქეთის, ხორვატიისა და ყოფილი იუგოსლავიის რესპუბლიკა მაკედონიის
შემდეგ).[1]

კორუფციასთან დაკავშირებული კიდევ ერთი გამოკითხვის, „გლობალური კორუფციის ბარომეტრის“ მიხედვით, საქართველოში რესპონდენტების მხოლოდ 3 პროცენტი ამბობს, რომ
წინა წლის განმავლობაში ქრთამი გადაუხადა კვლევაში ჩამოთვლილი სერვისის ცხრა მიმწოდებელთაგან რომელიმეს. რესპონდენტების 77 პროცენტს ხელისუფლების მიერ
გატარებული ანტიკორუფციული პოლიტიკა წარმატებულად მიაჩნია, 78 პროცენტი კი ამბობს, რომ წინა სამი წლის განმავლობაში კორუფციის საერთო დონე შემცირდა.
რესპონდენტები პოლიტიკურ პარტიებსა და სასამართლოს ყველაზე კორუმპირებულ ინსტიტუტებად ასახელებდნენ და ორივე მათგანს 5–ბალიან სკალაზე (1 –
არაკორუმპირებული, 5 – ძალზე კორუმპირებული) საშუალოდ 2.9 ქულით აფასებდნენ. კორუმპირებულობის მიხედვით, მომდევნო ადგილებზე იყვნენ საჯარო მოხელეები (2.7),
პარლამენტი (2.6) და ბიზნესი და მედია (2.4).[2] „გლობალური კორუფციის ბარომეტრის“ შედეგები ადასტურებს
ფართოდ გავრცელებულ მოსაზრებას, რომ საქართველოში წვრილმანი კორუფცია, მათ შორის მექრთამეობა, ფაქტობრივად აღმოიფხვრა. ამ მოსაზრებას კიდევ უფრო ამყარებს
„კავკასიის ბარომეტრი 2010“–ის შედეგები, რომლის მიხედვით, ქრთამის გადახდას რესპონდენტთა მხოლოდ 1 პროცენტი ადასტურებდა. [3]

„გლობალური კეთილსინდისიერების ინდექსის“ მიხედვით, რომლითაც სხვადასხვა ქვეყნების ანტიკორუფციული მექანიზმების სიძლიერე ფასდება, საქართველოს რეიტინგი ბოლო
წლებში მუდმივად იცვლებოდა. 2006 წელს ქვეყანას „საშუალო“ რეიტინგი მიენიჭა, 2007 წელს – „სუსტი,“ 2008 წელს – „ძალზე სუსტი,“ 2009 წელს კი – ისევ
„საშუალო.“ 2009 წელს საქართველო იმავე კვლევის „ელიტური კორუფციის სამეთვალყურეო სიიდანაც“ ამოიღეს[4], ხოლო
მთავარ პრობლემურ სფეროებად მთავრობის ანგარიშვალდებულება, საბიუჯეტო პროცესი, ბიზნესის რეგულირება და სამართალდაცვითი საქმიანობა დასახელდა. [5]

მართალია, თითქმის არავინ დავობს, რომ მთავრობამ წვრილმანი კორუფციის აღმოფხვრა წარმატებით შეძლო, მაგრამ დრო და დრო გამოითქმის მოსაზრება, რომ საქართველოში
კორუფციამ ბოლო წლებში ფორმა შეიცვალა. მაგალითად, ერთ–ერთი ანალიტიკოსის მოსაზრებით, 2003 წლამდე ქვეყანაში ფართოდ გავრცელებული და ყოვლისმომცველი კორუფცია
არსებობდა, ამჟამად კი წარმოიშვა „კლიენტელისტური სისტემა,“ სადაც ქვეყნის ხელმძღვანელობა „რესურსებს ანაწილებს, რათა ხელისუფლების შესანარჩუნებლად
აუცილებელი ერთგულება და მხარდაჭერა მოიპოვოს.“[6] ასევე გამოითქმის მოსაზრება, რომ ქვეყანაში მაღალია
„ნეპოტიზმისა და შიდა გარიგებების“ ალბათობა, რადგან „ძალაუფლება ერთმანეთთან მჭიდროდ დაკავშირებულ პირთა ვიწრო წრეშია კონცენტრირებული.“ [7] ის გარემოება, რომ ქართული საზოგადოება, ზოგადად, საჯარო ინსტიტუტებისადმი ნდობის დაბალი ხარისხით
ხასიათდება და უპირატესობას უფრო ტრადიციულ, არაფორმალურ ურთიერთობებს ანიჭებს,[8] შეიძლება ამის ერთ–ერთი
ხელშემწყობი ფაქტორი იყოს (ხელისუფლების შტოებს შორის ურთიერთშეკავებისა და გაწონასწორების სისტემისა და გარე მაკონტროლებელი ორგანიზაციების სისუსტესთან
ერთად, რაც ანგარიშში მოგვიანებით იქნება განხილული).

საქართველოში ხელისუფლების ზედა რგოლებში არსებულ „ელიტურ“ და „მაღალი დონის“ კორუფციასთან დაკავშირებული ბრალდებები ხშირად სპეკულაციურ ხასიათს ატარებს,
თუმცა ბოლო წლებში გახმაურებული რამდენიმე შემთხვევა მიუთითებს, რომ პრობლემა ჯერაც არ მოგვარებულა. 2007 წელს, ირაკლი ოქრუაშვილი, ყოფილი თავდაცვის
მინისტრი და ერთ დროს პრეზიდენტ სააკაშვილის მთავრობის ერთ–ერთი ყველაზე გავლენიანი წევრი, გამოძალვის, ფულის გათეთრების, სამსახურეობრივი უფლებამოსილების
ბოროტად გამოყენებისა და სამსახურეობრივი გულგრილობის ბრალდებით დააპატიმრეს.[9] ზოგიერთი კომენტატორი
გამოთქვამს მოსაზრებას, რომ ოქრუაშვილის დაპატიმრება პოლიტიკურად მოტივირებული იყო. თუმცა, თუ მისთვის წარდგენილი ბრალდებები საფუძვლიანი იყო, ეს იმის
მიმანიშნებელი იქნება, რომ აღმასრულებელი შტოს გავლენიან წევრებს კვლავაც შეუძლიათ, კორუფციასთან დაკავშირებული დანაშაულის დაუსჯელად ჩადენა, ვიდრე
პოლიტიკური ხელმძღვანელობის ერთგულნი იქნებიან (ოქრუაშვილი სახელისუფლებო წრეების გავლენიანი წევრი და, რამდენიმე წლის განმავლობაში, პრეზიდენტთან
დაახლოებული ფიგურა იყო). ოქრუაშვილი თანამდებობიდან გადადგომიდან ცხრა თვის შემდეგ დააპატიმრეს - მას შემდეგ, რაც ოპოზიციაში გადასვლის შესახებ განცხადება
გააკეთა.

სხვა ბოლოდროინდელი გახმაურებული შემთხვევები ასევე მიუთითებს, რომ კორუფცია პრობლემად რჩება აღმასრულებელი შტოს მაღალ ეშელონებში. 2010 წლის შემოდგომაზე,
მოკლე პერიოდის განმავლობაში, ჯანდაცვისა და ფინანსთა მინისტრების მოადგილეებსა და განათლების მინისტრის ყოფილ მოადგილეს კორუფციაში დაედოთ ბრალი. სამივე
შემთხვევაში კანონდარღვევები სახელმწიფო შესყიდვებს უკავშირდებოდა.[10]

როგორც ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის ანტიკორუფციული ქსელის 2010 წლის დასკვნაში იყო აღნიშნული, საქართველოში არსებულ
კორუფციასთან დაკავშირებული კვლევების უმეტესობა აქცენტს პრობლემის აღქმაზე აკეთებს და იშვიათია კვლევები „კორუფციული პრაქტიკის დონეების, ფორმების,
ტიპების, გამოვლინებებისა და გეოგრაფიული არეალის შესახებ“.[11] ორგანიზაცია საქართველოს მთავრობას ურჩევს,
დააფინანსოს კორუფციის „თვისებრივი და რაოდენობრივი კვლევები,“ რადგან ისინი მას სანდო ინფორმაციას მისცემდა, რომელიც „პოლიტიკის ცვლილებების დაგეგმვის,
დაწყებისა და მონიტორინგისთვის არის საჭირო.“ [12] რაიმე ამგვარ მცდელობასდღემდე ადგილი არ ჰქონია.



შენიშვნები

[1] Transparency International, Corruption Perceptions Index 2010 Results,

http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2010/res...
(ნანახია 2011 წლის 17 მაისს).

[2] Transparency International, Global Corruption Barometer 2010 Report, t

http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/gcb/2010/res...
(ნანახია 2011 წლის 17 მაისს).

[3] Caucasus Research Resource Centers, Caucasus Barometer 2010 Georgia, http://www.crrc.ge/oda/ (ნანახია 2011 წლის 17 მაისს).

[4] Global Integrity, Global Integrity Report: 2009 Key Findings,

http://report.globalintegrity.org/globalindex/findings.cfm#NewCountriesA...
(ნანახია 2011 წლის 17 მაისს).

[5] Global Integrity, Global Integrity Report, Georgia: 2009, http://report.globalintegrity.org/Georgia/2009 (ნანახია 2011 წლის 17 მაისს).

[6] Alexander Kupatadze, “Similar Events, Different Outcomes: Accounting for Diverging Corruption Patterns in Post-Revolution Georgia and Ukraine”, Caucasus Analytical Digest, No 26, 26 April 2011, 2.

[7] Berteslmann Stiftung, BTI 2010 – Georgia Country Report (Gutersloh: Bertelsmann Stiftung, 2009), 25.

[8] Caucasus Institute for Peace, Democracy and Development, An Assessment of Georgia Civil Society: Report of the CIVICUS Civil Society Index (2010), Tbilisi, Georgia, 47.

[9] Civil.ge, „ოქრუაშვილი დააპატიმრეს,“ 2007 წლის 27 სექტემბერი, http://www.civil.ge/geo/article.php?id=16213&search= (ნანახია 2011
წლის 17 მაისს).

[10] Expressnews, „კონტროლის პალატა ფინანსთა მინისტრის მოადგილეს თანხების არამიზნობრივ ხარჯვაში ადანაშაულებს,“ 2010 წლის 23 სექტემბერი, http://www.epn.ge/?p=25262 (ნანახია 2011 წლის 17 მაისს); Medianews, „პროკურატურამ განათლების მინისტრის
ყოფილი მოადგილე დააკავა,“ 2010 წლის 12 ოქტომბერი, http://medianews.ge/index.php/ka/content/47932/ (ნანახია 2011 წლის 17 მაისს);
Expressnews, მთავარ პროკურატურაში ჯანდაცვის მინისტრის მოადგილის დაკავებასთან დაკავშირებით, დღეს 15:00 საათზე ბრიფინგი გაიმართება,“ http://www.epn.ge/?p=24210 (ნანახია 2011 წლის 17 მაისს); (ყველა მასალა ქართულ ენაზეა).

[11] OECD Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia, Istanbul Anti-Corruption Action Plan, Second Round of Monitoring, Georgia Monitoring Report, (Paris: OECD ACN, 2010), 11.

[12] OECD Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia, Istanbul Anti-Corruption Action Plan, Second Round of Monitoring, Georgia Monitoring Report, 11.

ანტიკორუფციული პოლიტიკა

როგორც 2008 წლის გაერო-ს განვითარების პროგრამის"ადამიანური განვითარების ანგარიშშია"აღნიშნული, "კორუფციის პრობლემის გადაჭარბებით შეფასება," რომელიც საქართველოს პოსტ-რევოლუციური მთავრობის წინაშე იდგა, "თითქმის შეუძლებელია."1ახალმა ხელმძღვანელობამ კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის პოლიტიკური ნებ გამოავლინა ა, რაც განსაკუთრებით საჯარო სამსახურში მექრთამეობის წინააღმდეგ ბრძოლაში გამოიხატა.

ანტიკორუფციული ღონისძიებები და რეფორმები

2003 წლის ბოლოს საქართველოს სათავეში მოსულმა ახალმა პოლიტიკურმა ხელმძღვანელობამ მთელი რიგი რადიკალური ანტიკორუფციული ზომები გაატარა.  კორუფციის წინააღმდეგ მიმართული ღონისძიებები და რეფორმები მოიცავდა შემდეგს: 1) კორუფციაში ჩაბმული პირების სისხლისსამართლებრივი დევნა და დასჯა, რათა დაძლეულიყო ფართოდ გავრცელებული დაუსჯელობის შეგრძნება; 2) საჯარო სექტორის მეტისმეტად გაზრდილი ბიუროკრატიის შემცირება, რომელიც ძველი მთავრობის პირობებში კორუფციის მთავარი წყარო იყო; 3) საჯარო თანამდებობის პირთა და საჯარო მოსამსახურეთა ხელფასების ზრდა, რათა ისინი იძულებულნი აღარ ყოფილიყვნენ, რომ თავის სარჩენად კორუფციული დანაშაული ჩაედინათ.

მთავრობის ანტიკორუფციული ღონისძიებების მნიშვნელოვან ელემენტს წარმოადგენდა სამართალდამცავი უწყებების - შინაგან საქმეთა სამინისტროსა და პროკურატურის - რეფორმა. 2004 წლიდან მნიშვნელოვნად გაიზარდა ამ ორი უწყების შესაძლებლობები და მას შემდგომ ისინი კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის ავანგარდს წარმოადგენენ. სააკაშვილის მთავრობის მმართველობის პირველ წლებში ანტიკორუფციული პოლიტიკის თვალსაჩინო მახასიათებელი იყო კორუფციაში ეჭვმიტანილი თანამდებობის პირების დაპატიმრებები, რაც შედარებით მცირე მასშტაბით დღესაც გრძელდება.2საქართველოს მთავრობის მიერ გატარებულ ანტიკორუფციულ რეფორმებზე საუბრისას ყველაზე ხშირად აღნიშნავენ იმას, რომ მან გააუქმა ძველი საგზაო პოლიცია, რომელიც ერთ-ერთ ყველაზე კორუმპირებულ უწყებად მიიჩნეოდა,და მისი თანამშრომლების უმრავლესობასამსახურიდან დაითხოვა. საგზაო პოლიციის ნაცვლად ახალი საპატრულო პოლიცია შეიქმნა, რომელშიც ათასობით ახალი პოლიციელი იქნა დასაქმებული.3

         

რადგან მთავრობის მიერ გამოცხადებული ეკონომიკური ზრდისა და უცხოური ინვესტიციების მოზიდვის პოლიტიკის მთავარ დაბრკოლებად კორუფცია მიიჩნეოდა, მთავრობამ ამ პრობლემის მოგვარება სახელმწიფო მარეგულირებელი უწყებებისა და სხვადასხვა კომერციული საქმიანობისთვის დადგენილი ნორმებისა და ლიცენზიების რიცხვის შემცირებით დაიწყო. ასევე შემცირდა გადასახადების რაოდენობა და საგადასახადო განაკვეთები. თანამდებობის პირთა და საჯარო მოსამსახურეთა ხელფასები მნიშვნელოვნად გაიზარდა, რათა მათ ნაკლები სტიმული ჰქონოდათ, რომ თავის სარჩენად კორუფციული დანაშაული ჩაედინათ.4ამ ღონისძიებების გატარების შემდეგ, 2009 წელს ჩატარებული ერთ-ერთი გამოკითხვის მიხედვით, საქართველოში მოქმედი საწარმოების წარმომადგენელთა მხოლოდ მცირე ნაწილი მიიჩნევდა, რომ "საქმის მოსაგვარებლად" ქრთამის გადახდა იყო საჭირო.5

განათლების სისტემა (განსაკუთრებით კი უნივერსიტეტში მისაღები გამოცდების სისტემა) კიდევ ერთი სფეროა, რომელიც 2004 წლამდე კორუფციის მაღალი დონით ხასიათდებოდა. 2004 წელს ამ სისტემის მთლიანი რეფორმა განხორციელდა და, საერთო შეხედულების თანახმად, რეფორმის შედეგად სისტემაში მექრთამეობა პრაქტიკულად აღმოიფხვრა.  

კანონმდებლობა

მთავრობის მიერ ბოლო წლებში გატარებულ ანტიკორუფციულ რეფორმებს თან ახლდა ქვეყნის კანონმდებლობის მნიშვნელოვანი ცვლილებები. ზოგიერთ ძველ კანონში ცვლილებები იქნა შეტანილი, ხოლო არსებული ხვრელების შესავსებად მთელი რიგი ახალი კანონები იქნა მიღებული.

გადაიდგა მნიშვნელოვანი ნაბიჯები, რომლებიც სამართალდამცავი უწყებების საქმიანობის მარეგულირებელი კანონმდებლობის გაუმჯობესებასა და სხვადასხვა ტიპის კორუფციული ქმედებებისთვის სისხლისსამართლებრივი პასუხისმგებლობის დაწესებას ითვალისწინებდა. ახლა დასჯადი ქმედებებია როგორც ქრთამის მიცემა, ისე მისი აღება და ზეგავლენით ვაჭრობა. შემოღებულ იქნა იურიდიული პირების სისხლისსამართლებრივიპასუხისმგებლობა6და (კანონში შესული არაერთი ცვლილების შედეგად) გაუმჯობესდა უკანონო შემოსავლის ლეგალიზაციის წინააღმდეგ მიმართული ნორმები.72008 წელს საქართველო ასევე მიუერთდა გაერო-ს კონვენციას კორუფციის წინააღმდეგ.  
რაც შეეხება კანონმდებლობის იმ ნორმებს, რომლებიც თანამდებობის პირთა კეთილსინდისიერების უზრუნველსაყოფად არის გამიზნული, მნიშვნელოვანი ცვლილებები შევიდა კანონებში "საჯარო სამსახურის შესახებ" და "საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ". პირველს საჯარო მოსამსახურეთა საერთო ეთიკის კოდექსი მიემატა,8მეორეში კი დამატებულ იქნა წესები, რომლებიც საჩუქრების მიღებაზე შეზღუდვებს აწესებს და ქონების დეკლარირების ვალდებულებას ადგენს. კანონმდებლობაში ასევე შევიდა დებულებები, რომლებიც მამხილებელთა დაცვას უზრუნველყოფს.9
და ბოლოს, გატარებულ იქნა ღონისძიებები იმ დაწესებულებების უფლებამოსილების გასაძლიერებლად, რომლებიც კორუფციის პრევენციაში მნიშვნელოვან როლს ასრულებენ. 2008 წელს პარლამენტმა მიიღო ახალი კანონი "კონტროლის პალატის შესახებ," რომელიც ამ უწყების თანამედროვე უმაღლეს აუდიტორულ დაწესებულებად გარდაქმნას ისახავს მიზანად.102010 წელს მიღებულ იქნა ახალი კანონი შიდა აუდიტისა და ინსპექტირების შესახებ.11სახელმწიფო შესყიდვების სისტემის რეფორმა 2009 წელს კანონის ცვლილებების მიღებით დაიწყო, რასაც 2011 წელს შესყიდვების ელექტრონული სისტემის შემოღება მოჰყვა.  

ამ საკანონმდებლო ცვლილებების მიღება მნიშვნელოვანი მიღწევა იყო, რამაც ხელი შეუწყო ქვეყნის ანტიკორუფციული კანონმდებლობის გაძლიერებას. ამის მიუხედავად, ზოგიერთი ზემოხსენებული კანონი გარკვეულ ხარვეზებს შეიცავს და/ან პრაქტიკაში თანმიმდევრულად არ გამოიყენება. ეს საკითხი წინამდებარე ანგარიშის შესაბამის თავებში იქნება განხილული.

ანტიკორუფციული სტრატეგია და უწყება

მთავრობის თავდაპირველი ანტიკორუფციული ღონისძიებები, რომლებზეც ზემოთ იყო საუბარი, დიდწილად საერთო სტრატეგიისა და ანტიკორუფციული პოლიტიკის მომზადებასა და მის შესრულებაზე პასუხისმგებელი ცენტრალური უწყების გარეშე ხორციელდებოდა. საქართველოს პირველი ანტიკორუფციული სტრატეგია 2005-2006 წლებში შეიქმნა და მისი განხორციელების სამოქმედო გეგმა 2007 წელს იქნა მიღებული. ამ ღონისძიებების გატარებას რეფორმების კოორდინირების საკითხებში სახელმწიფო მინისტრის აპარატი ხელმძღვანელობდა. 2008 წელს მიღებულ იქნა გადაწყვეტილება, რომ როგორც სტრატეგია, ისე სამოქმედო გეგმა არსებითად თავიდან დაწერილიყო. საგანგებოდ ამ მიზნისთვის ჩამოყალიბდა კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის უწყებათაშორისი საკოორდინაციო საბჭო.

საბჭო პრეზიდენტის ბრძანებულებით 2008 წლის დეკემბერში შეიქმნა და ის აღმასრულებელი შტოს, საკანონმდებლო ორგანოსა და სასამართლო ხელისუფლების მაღალი თანამდებობის პირების, ასევე რამდენიმე სამოქალაქო-საზოგადოებრივი ორგანიზაციის (მათ შორის, "საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოს") წარმომადგენლებისგან შედგება. საბჭოს ძირითადი ამოცანებია კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის ზოგადი პოლიტიკის განსაზღვრა; ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიისა და მისი სამოქმედო გეგმის  შემუშავება, პერიოდული განახლება და მონიტორინგი; ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიისა და სამოქმედო გეგმის განხორციელების ხელშეწყობის მიზნით, უწყებათაშორისი საქმიანობის კოორდინაცია; და საერთაშორისო ორგანიზაციების მიერ მომზადებული რეკომენდაციების შესრულების უზრუნველყოფა და მათი შესრულების შესახებ ანგარიშების მომზადება.12საბჭოს საქმიანობას "საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ" კანონის სპეციალური მუხლი და ამ უწყების დებულება არეგულირებს.
ეროვნულ ანტიკორუფციულ სტრატეგიაში, რომელიც საბჭომ 2010 წლის იანვარში მიიღო, ჩამოყალიბებულია ანტიკორუფციული პოლიტიკის შემდეგი ძირითადი მიზნები: 1) ეფექტიანი და კორუფციისგან თავისუფალი საჯარო სექტორის შექმნა  (მათ შორის, საგადასახადო, საბაჟო და სახელმწიფო შესყიდვების სისტემების გაუმჯობესებისა და საჯარო ფინანსების სისტემის რეფორმირების გზით); 2) კერძო სტრუქტურების კონკურენტუნარიანობის გაზრდა და კორუფციისგან გათავისუფლება; 3) მართლმსაჯულების სისტემის საქმიანობის დახვეწა; 4) ანტიკორუფციული კანონმდებლობის დახვეწა; 5) უწყებათაშორისი თანამშრომლობა ანტიკორუფციული ღონისძიებების განხორციელების კუთხით; და 6) პოლიტიკური პარტიების დაფინანსების მონიტორინგის სისტემის  გაუმჯობესება.13სამოქმედო გეგმაში, რომელიც 2010 წლის სექტემბერში ნაჩქარევად და არასაკმარისად ღია პრეცედურით იქნა დამტკიცებული,მოცემულია მოსალოდნელი შედეგები თითოეულ ამ სფეროში და დასახელებულია ის უწყებები, რომელთაც შესაბამისი აქტივობების განხორციელება ევალებათ. გეგმაში ასევე გაწერილია ამ აქტივობების განხორციელების საერთო ვადები.14ამის მიუხედავად, სამოქმედო გეგმა ტოვებს შთაბეჭდილებას, რომ ის იმ ზოგადი რეფორმების საფუძველზე იქნა მომზადებული, რომლებიც სხვადასხვა სამთავრობო უწყებებში უკვე დაგეგმილი იყო და კონკრეტული კორუფციასთან დაკავშირებული საკითხების ანალიზს არ ეფუძნებოდა.  ზოგიერთი ისეთი პრობლემატური საკითხი, როგორიცაა მედიის მფლობელობის გამჭვირვალობა, გეგმაში არ გაუთვალისწინებიათ და მათზე რეაგირება მოგვიანებით, გეგმის ფარგლებს გარეთ მოხდა.

საბჭო დროებითი ორგანოა და სრულფასოვან ანტიკორუფციულ უწყებას არ წარმოადგენს. მას საკუთარი ბიუჯეტი და თანამშრომლები არ გააჩნია და მისი სამდივნოს ფუნქციას იუსტიციის სამინისტროს ანალიტიკური დეპარტამენტი ასრულებს. მიუხედავად იმისა, რომ ანალიტიკურმა დეპარტამენტმა ანტიკორუფციული სტრატეგიისა და სამოქმედო გეგმის შედგენის ვალდებულებას თავი წარმატებით გაართვა, მას სრულ განაკვეთზე მომუშავე მხოლოდ ექვსი თანამშრომელი ჰყავს, რომლებსაც ბევრი სხვა მოვალეობაც ეკისრებათ. გაურკვეველია, შეძლებს თუ არა საბჭო ამ რესურსებით უფრო ფართო ამოცანების შესრულებას (როგორიცაა სტრატეგიისა და სამოქმედო გეგმის განხორციელების მონიტორინგი).  

საბჭო არ სარგებლობს იმ ხარისხის დამოუკიდებლობით, რომელიც ანტიკორუფციულ უწყებას იდეალურ შემთხვევაში უნდა ჰქონდეს. მის წევრებს პრეზიდენტი ნიშნავს, რომელსაც მათი გაწვევა ნებისმიერ დროს შეუძლია, ხოლო სამდივნოს თანამშრომლები იუსტიციის სამინისტროს დაქირავებული თანამშრომლები არიან და, შესაბამისად, იუსტიციის მინისტრს ექვემდებარებიან.

ვინაიდან საბჭოს დამოუკიდებელი უწყების სტატუსი არ გააჩნია, მისი გამჭვირვალობა და, განსაკუთრებით, ანგარიშვალდებულება სათანადო საკანონმდებლო გარანტიებით უზრუნველყოფილი არ არის.15ჯერჯერობით, საბჭო პრაქტიკაში ზოგადად გამჭვირვალედ მოქმედებს, თუმცა "საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოს" გამოცდილებით, საბჭოს იმ წევრებს, რომლებიც სამოქალაქო საზოგადოებას წარმოადგენენ, საბჭოს გეგმებსყოველთვის დროულად არ ატყობინებენ. კერძოდ, 2010 წელს სამოქმედო გეგმის პირველი ვერსია ისე იქნა განხილული, რომ სამოქალაქო-საზოგადოებრივი ორგანიზაციები საქმის კურსში არ ჩაუყენებიათ და მათ კომენტარების  მოსამზადებლად საკმარისი დრო არ მიეცათ.

სამოქალაქო საზოგადოება, ბიზნესი და გარე ფაქტორები

მთავრობის ანტიკორუფციულ პოლიტიკაში სამოქალაქო საზოგადოების ჩართულობა ძირითადად ანტიკორუფციული საბჭოს მუშაობაში რამდენიმე არასამთავრობო ორგანიზაციის მონაწილეობით გამოიხატება,16თუმცა ამ მონაწილეობის ხარისხიც ყოველთვის თანაბარი არ არის. ამ ფორმატის გარეთ, მთელი რიგი არასამთავრობო ორგანიზაციები ატარებენ კვლევებს იმ სფეროებში, სადაც კორუფციის არსებობა ივარაუდება, ამზადებენ ჩრდილოვან ანგარიშებს მთავრობის მიერ მისი საერთაშორისო ვალდებულებების შესრულების შესახებ (რომელთაგან ზოგი კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლას უკავშირდება),17ახდენენ ინფორმაციის საჯაროობის შესახებ უკეთესი კანონებისა და პრაქტიკის ადვოკატირებას18და, ზოგადად თავიანთ საქმიანობაში პრიორიტეტულ ადგილს უთმობენ გამჭვირვალობას, ანგარიშვალდებულებასა და კეთილსინდისიერ მმართველობას.
ქართული ბიზნესის ანტიკორუფციული საქმიანობა ჯერ-ჯერობით ფართო ხასიათს არ ატარებს. ქვეყნის ანტიკორუფციული საბჭოს მუშაობაში ბიზნესის არც ერთი წარმომადგენელი არ მონაწილეობს და კერძო სექტორი არც მთავრობის ანტიკორუფციული პოლიტიკის შემუშავებაში ან განხორციელებაში ყოფილა ჩართული. დღემდე ბიზნეს სექტორსა და სამოქალაქო საზოგადოებას რაიმე ერთობლივი ინიციატივები არ განუხორციელებიათ.19ძალზე მცირეა იმ ქართული კომპანიების რიცხვი, რომლებიც გაერო-ს "გლობალურ შეთანხმებაში" აქტიურად მონაწილეობენ, შიდა ეთიკის კოდექსებს იცავენ ან ანტიკორუფციულ პროგრამებს ახორციელებენ.20

საქართველოს ანტიკორუფციული კანონმდებლობის შემუშავებას ბოლო წლებში ხელს გარე აქტორებიც უწყობდნენ. მაგალითად, ევროსაბჭოს სახელმწიფოთა ანტიკორუფციული ჯგუფი და ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის ანტიკორუფციული ქსელი თავიანთ სფეროებში მონიტორინგს უწევენ საქართველოს მიერ საერთაშორისო ვალდებულებების შესრულებას და რეკომენდაციებს წარუდგნენენ მას.21ამან მნიშვნელოვანი როლი შეასრულა საკანონმდებლო ბაზის გაუმჯობესებაში, რაც წინა ქვეთავშია განხილული. ამასთან ერთად, ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიის შემუშავება ევროპის საბჭოსGEPAC-ის პროექტის პირდაპირი მხარდაჭერითა და ნიდერლანდების მთავრობის დაფინანსებით მოხდა. 22 უცხოელი დონორები ასევე აფინანსებენ ადგილობრივ საზედამხედველო არასამთავრობო ორგანიზაციებს, რომლებიც ანტიკორუფციული საქმიანობით არიან დაკავებული.  


შენიშვნები

1UNDP,Georgia Human Development Report 2008(Tbilisi: UNDP, 2008), 11.

2Alexander Kupatadze, "Similar Events, Different Outcomes: Accounting for Diverging Corruption Patterns in Post-Revolution Georgia and Ukraine",Caucasus Analytical Digest,No 26, 26 April 2011, 2.

3UNDP,Georgia Human Development Report 2008, 12.

4იქვე, 12.

5UNDP,Georgia Human Development Report 2008, 12

6საქართველოს სისხლის სამართლის კოდექსი, მიღებულია 1999 წლის 22 ივლისს, მუხლები 338, 339, 3391, კარი მეექვსე (დამატებულ იქნა 2006 წლის  25 ივლისს).

7იქვე, მუხლი 194.

8საქართველოს კანონი "საჯარო სამსახურის შესახებ," მიღებულია 1997 წლის 31 ოქტომბერს, თავი VI1(დამატებულ იქნა 2009 წლის 12 ივნისს).

9საქართველოს კანონი "საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ," კანონის პირველი რედაქცია მიღებულია 1997 წლის 17 ოქტომბერს, მუხლი 5 (2009 წლის 27 მარტს), მუხლი 18 (2009 წლის 12 ივნისს), თავი V1(2009 წლის 27 მარტს).

10საქართველოს კანონი "კონტროლის პალატის შესახებ," მიღებულია 2008 წლის 26 დეკემბერს.

11საქართველოს კანონი "სახელმწიფო შიდა აუდიტისა და ინსპექტირების შესახებ," მიღებულია 2010 წლის 26 მარტს.

12საქართველოს პრეზიდენტის ბრძანებულება N 622 "კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის უწყებათაშორისი საკოორდინაციო საბჭოს შემადგენლობისა და დებულების დამტკიცების შესახებ," 2008 წლის 26 დეკემბერი.

13საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგია, დამტკიცებულია საქართველოს პრეზიდენტის N 376 ბრძანებულებით 2010 წლის 3 ივნისს,http://www.justice.gov.ge/files/Documents/analitikuri/antikorufsiuli_stategia.pdf (ნანახია 2011 წლის 16 მაისს).

14საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიის განხორციელების სამოქმედო გეგმა, დამტკიცებულია საქართველოს პრეზიდენტის ბრძანებულებით N 735 2010 წლის 14 სექტემბერს.

15OECD Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia, Istanbul Anti-Corruption Action Plan,Second Round of Monitoring, Georgia Monitoring Report,(Paris: OECD ACN, 2010),13.

16"საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაცია", "თავისუფლების ინსტიტუტი," "ამერიკის ადვოკატთა ასოციაცია," "ღია საზოგადოება - საქართველო" და "საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველო" საბჭოს მუშაობაში მონაწილეობის მისაღებად მიიწვიეს  2008 წლის დეკემბერში, როდესაც საბჭო შეიქმნა.

17მაგალითად, იხილეთOpen Society Georgia Foundation,European Neighbourhood Policy: Implementation of the Objectives of the EU-Georgia Action Plan(Tbilisi: OSGF, 2010).

18მაგალითად, იხილეთ "ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტის" მიერ შექმნილი საჯარო ინფორმაციის მონაცემთა ბაზა:www.opendata.ge

19OECD Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia, Istanbul Anti-Corruption Action Plan,Second Round of Monitoring, Georgia Monitoring Report, 45-46.

20გაერო-ს "გლობალური შეთანხმება," მონაწილეები და დაინტერესებული მხარეები,http://www.unglobalcompact.org/participants/search?business_type=2&commit=Search&cop_status=all&country[]=65&joined_after=&joined_before=&keyword=&listing_status_id=all&organization_type_id=&page=1&per_page=50&sector_id=all (ნანახია 2011 წლის 8 თებერვალს).

21მაგალითად, იხილეთOECD Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia, Istanbul Anti-Corruption Action Plan,Second Round of Monitoring, Georgia Monitoring Report; Group of States against Corruption,Second Evaluation Round Compliance Report on Georgia,adopted by GRECO at its 42ndPlenary Meeting (Strasbourg, 11-15 May 2009).

22The Council of Europe,GEPAC: Support to the Anti-corruption strategy of Georgia,http://www.coe.int/t/DGHL/cooperation/economiccrime/corruption/projects/GEPAC/gepac_en.asp(ნანახია 2011 წლის 16 მაისს).  

აღმასრულებელი შტო

საერთო ქულა: 69/100

განზომილება

მაჩვენებელი

კანონი

პრაქტიკა

შესაძლებლობები

92/100

რესურსები

-

75

დამოუკიდებლობა

100

100

მართვა

54/100

გამჭვირვალობა

50

50

ანგარიშვალდებულება

75

25

კეთილსინდისიერება

75

50

როლი

63/100

საჯარო სექტორის მართვა

50

სამართლებრივი სისტემა

75

რეზიუმე

აღმასრულებელი შტო საქართველოში ხელისუფლების ყველაზე ძლიერი რგოლია როგორც კანონმდებლობის თვალსაზრისით, ისე პრაქტიკაში. 2004 წლის შემდეგ, მისი შესაძლებლობები მნიშვნელოვნად გაიზარდა რეფორმებისა და მთავრობის საერთო შემოსავლების ზრდის შედეგად. თუმცა, ისეთი ინსტიტუტების სისუსტის გამო, როგორიცაა პარლამენტი და სასამართლო, აღმასრულებელი ხელისუფლების ანგარიშვალდებულება პრაქტიკაში სათანადოდ უზრუნველყოფილი არ არის. საქართველოში აღმასრულებელი შტოს წარმომადგენელთა კეთილსინდისიერების უზრუნველმყოფი ვრცელი სამართლებრივი ნორმები მოქმედებს, თუმცა არ არსებობს მათი შესრულების მდგრადი და ფუნქციონირებადი მექანიზმები. აღმასრულებელმა ხელისუფლებამ მნიშვნელოვან წარმატებებს მიაღწია საჯარო სექტორის გაუმჯობესებისა და კორუფციის შემცირების საკითხში, თუმცა ორივე სფეროში კვლავაც არსებობს მნიშვნელოვანი გამოწვევები.

ქვემოთ მოცემულ ცხრილში წარმოდგენილი ქულებით შეფასებულია აღმასრულებელი შტოს შესაძლებლობები, შიდა მართვა და მისი როლი საქართველოს ანტიკორუფციულ სისტემაში. ამ თავის დანარჩენ ნაწილში თითოეული მაჩვენებლის თვისებრივი შეფასებაა მოცემული.

სტრუქტურა და ორგანიზაცია

საქართველოს ხელისუფლების აღმასრულებელი შტო პრეზიდენტისა და მინისტრთა კაბინეტისაგან შედგება.[1] მინისტრთა კაბინეტი შედგება პრემიერ–მინისტრისა და 16 მინისტრისგან, რომლებიც შესაბამის სამინისტროებს ხელმძღვანელობენ,[2] ასევე სამი მინისტრისგან, რომლებიც სამინისტროებს არ ხელმძღვანელობენ, მაგრამ კონკრეტულ სფეროებში მთავრობის პოლიტიკის კოორდინირება ევალებათ.[3]

2004 წლამდე პრეზიდენტი კონსტიტუციის მიხედვით სახელმწიფოს მეთაურიც იყო და აღმასრულებელი შტოს მეთაურიც. 2004 წლის თებერვლის საკონსტიტუციო ცვლილებების შემდეგ, შეიქმნა პრემიერ–მინისტრის თანამდებობა და პრეზიდენტმა მხოლოდ სახელმწიფოს მეთაურის ტიტული შეინარჩუნა.[4] თუმცა, როგორც ევროპის საბჭოს ვენეციის კომისიის დასკვნაშია აღნიშნული, მიუხედავად იმისა, რომ 2004 წლის ცვლილებების მიზანს საქართველოს მმართველობის საპრეზიდენტო სისტემის ნახევრად საპრეზიდენტო სისტემით ჩანაცვლება წარმოადგენდა, ეს მიზანი სრულად არ განხორციელებულა და პრეზიდენტმა ძლიერი უფლებამოსილებები შეინარჩუნა.[5] პრეზიდენტი არჩევს პრემიერ–მინისტრის კანდიდატურას, რომელსაც პარლამენტი ამტკიცებს. პრეზიდენტი ასევე პარლამენტს დასამტკიცებლად წარუდგენს მინისტრთა კაბინეტის წევრთა შემადგენლობას (რომელსაც პრემიერ–მინისტრი არჩევს).[6] პრეზიდენტი არსებითად აღმასრულებელი შტოს მეთაურად რჩება: მას შეუძლია, თანამდებობიდან დაითხოვოს პრემიერ–მინისტრი ან მთელი მინისტრთა კაბინეტი, ასევე შეუძლია ზოგი მინისტრის პირდაპირ დათხოვნაც (თავადაცვის, შინაგან საქმეთა და იუსტიციის მინისტრების). პრემიერ–მინისტრს მინისტრთა კაბინეტის წევრების დასანიშნად ასევე პრეზიდენტის თანხმობა სჭირდება.[7] ამავე დროს, პრეზიდენტს შეუძლია, მოიწვიოს და თავმჯდომარეობდეს მინისტრთა კაბინეტის სხდომებს[8] და უფლებამოსილია, შეაჩეროს ან გააუქმოს მინისტრთა კაბინეტის გადაწყვეტილებები.[9]

შეფასება

რესურსები (პრაქტიკა)

ქულა: 75

რამდენად აქვს აღმასრულებელ შტოს მისი მოვალეობების ეფექტიანად შესასრულებლად საჭირო რესურსები?

საქართველოს ხელისუფლების აღმასრულებელი შტოს უწყებებისთვის გამოყოფილი სახსრების ოდენობა ბოლო რამდენიმე წელიწადში მკვეთრად გაიზარდა, რამაც ამ უწყებებს მათი ყველაზე მნიშვნელოვანი ფუნციების ეფექტიანად განხორციელების საშუალება მისცა. ამის მიუხედავად, სამინისტროების თანამშრომელთა ხშირი ცვლის გამო, კვალიფიციური პროფესიონალებისთვის აღმასრულებელი შტოს დაწესებულებებში მუშაობა ნაკლებად მიმზიდველია.

გადასახადების აკრეფის გაუმჯობესებამ, რაც 2004 წელს ამჟამინდელი ხელმძღვანელობის ხელისუფლებაში მოსვლას მოჰყვა, სახელმწიფო შემოსავლების სწრაფი მატება გამოიწვია და ისინი 2004–2008 წლებში 2.5 მილიარდი ლარიდან 7.6 მილიარდ ლარამდე გაიზარდა. ეკონომიკური ზრდის ბოლოდროინდელმა შენელებამ, რაც მსოფლიო ფინანსური კრიზისითა და 2008 წლის რუსეთ–საქართველოს ომით იყო გამოწვეული, სახელმწიფო შემოსავლების კლება განაპირობა, თუმცა, ამის მიუხედავად, 2010 წელს მათი ოდენობა მაინც 6.9 მილიარდ ლარს გაუტოლდა.[10] შესაბამისად, ბოლო წლებში მნიშვნელოვნად გაიზარდა სხვადასხვა სახელმწიფო უწყებებისთვის, მათ შორის აღმასრულებელ შტოში შემავალი უწყებების უმეტესობისთვის, გამოყოფილი სახსრები. მაგალითად:[11]

2004 წლის ბიუჯეტი (ლარებში)

2010 წლის ბიუჯეტი (ლარებში)

პრეზიდენტის ადმინისტრაცია

8 მილიონი

17 მილიონი

მთავრობის კანცელარია

3 მილიონი

9 მილიონი

იუსტიციის სამინისტრო

22 მილიონი

45 მილიონი

ჯანდაცვის სამინისტრო

400 მილიონი

1.3 მილიარდი

განათლების სამინისტრო

60 მილიონი

400 მილიონი

როგორც პრემიერ–მინისტრის ერთ–ერთი მრჩეველი აღნიშნავს, საბიუჯეტო ასიგნებების საერთო ზრდამ, რასაც თან ერთვოდა თანამშრომლების საერთო რიცხვის შემცირება და ოპტიმიზაცია, სამინისტროებს საშუალება მისცა, თანამშრომლებისთვის უფრო მაღალი ხელფასები შეეთავაზებინათ და კვალიფიციური პროფესიონალები მიეზიდათ.[12] მთავრობის კიდევ ერთმა მრჩეველმა „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ განუცხადა, რომ დაფინანსების ამჟამინდელი დონე ხელისუფლების აღმასრულებელ შტოს შრომის ბაზარზე კერძო სექტორისთვის კონკურენციის გაწევის საშუალებას აძლევს.[13] ორივე რესპონდენტმა აღნიშნა, რომ ამჟამად აღმასრულებელ შტოს მისი ფუნქციების ეფექტიანად შესასრულებლად საკმარისი რესურსები გააჩნია.

გია ნოდიამ, რომელიც ერთ–ერთი წამყვანი ქართული ანალიტიკური ორგანიზაციის, „მშვიდობის, დემოკრატიისა და განვითარების კავკასიური ინსტიტუტის,“ ხელმძღვანელია, „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ განუცხადა, რომ მართალია სამინისტროებს რესურსებთან დაკავშირებული პრობლემები კვლავაც აქვთ, მაგრამ დაფინანსების გაზრდამ მათ საშუალება მისცა, რომ მათი ძირითადი ფუნქციები ეფექტიანად შეესრულებინათ. ამის მიუხედავად, ნოდია აღნიშნავს, რომ რადგან სამინისტროების პოლიტიკური ხელმძღვანელობის ცვლა ხშირად მათში დასაქმებული საჯარო მოხელეების სამსახურიდან დათხოვნას იწვევს, საზოგადოება სამინისტროებში არსებულ სამუშაო ადგილებს ზოგადად დასაქმების არასტაბილურ საშუალებად მიიჩნევს, რის გამოც ზოგიერთი მაღალკვალიფიციურმა პოტენციურმა კანდიდატმა, შესაძლოა, ამ უწყებებში არსებულ ვაკანსიებზე განაცხადი არ შეიტანოს.[14]

დამოუკიდებლობა (კანონი)

ქულა: 100

რამდენად დამოუკიდებელია აღმასრულებელი შტო კანონის მიხედვით?

საქართველოს კანონმდებლობა არ შეიცავს არც ერთ ისეთ დებულებას, რომელიც აღმასრულებელი შტოს საქმიანობას არაჯეროვნად შეზღუდავს და ხელისუფლების სხვა შტოებს მის საქმიანობაში გადამეტებული ჩარევის საშუალებას მისცემს. პირიქით, როგორც „ბერტელსმანის ტრანსფორმაციის ინდექსის“ საქართველოს ანგარიშშია აღნიშნული, აღმასრულებელი შტო ქვეყნის ამჟამინდელ საკონსტიტუციო სისტემაში „თითქმის უკონკურენტო ძალაუფლებით“ სარგებლობს.[15]

დამოუკიდებლობა (პრაქტიკა)

ქულა: 100

რამდენად დამოუკიდებელია აღმასრულებელი შტო პრაქტიკაში?

პრაქტიკაში, ისევე როგორც კანონით, აღმასრულებელი შტო საქართველოში ხელისუფლების ყველაზე ძლიერი რგოლია. არ ყოფილა მის საქმიანობაში ხელისუფლების სხვა ინსტიტუტების (მაგ. საკანონმდებლო ორგანოს ან შეიარაღებული ძალების) არაჯეროვანი ჩარევის არც ერთი შემთხვევა.[16]

გამჭვირვალობა (კანონი)

ქულა: 50

რამდენად უზრუნველყოფს კანონმდებლობა აღმასრულებელი შტოს საქმიანობის გამჭვირვალობას?

საქართველოს კანონმდებლობა შეიცავს მნიშვნელოვან სამართლებრივ მექანიზმებს, რომლებიც აღმასრულებელი შტოს მიერ საბიუჯეტო სახსრების ხარჯვისა და თანამდებობის პირთა ქონების გამჭვირვალობას უზრუნველყოფს. ამავე დროს, არასაკმარისად ეფექტიანია გამჭვირვალობასთან დაკავშირებული დებულებები, რომლებიც აღმასრულებელი ხელისუფლების საქმიანობის ზოგიერთ ასპექტს, მაგალითად, მინისტრთა კაბინეტის სხდომებს, ეხება.

მიუხედავად იმისა, რომ კანონი მინისტრთა კაბინეტს უფლებას აძლევს, მედიას მის სხდომაზე დასწრების ნება მისცეს ან „საჯარო სხდომა“ გამართოს, რომელზე დასწრებაც საზოგადოების წევრებსაც შეეძლებათ,[17] არ არსებობს კონკრეტული მექანიზმები, რომლებიც კაბინეტის სხდომებისა და განხილვების შინაარსის საზოგადოებისთვის ხელმისაწვდომობას უზრუნველყოფს.

კანონი მინისტრთა კაბინეტისგან სხდომების სტენოგრაფიული ჩანაწერების წარმოებას არ ითხოვს, თუმცა, მთავრობის რეგლამენტის მიხედვით, პრემიერ–მინისტრს უფლება აქვს, სხდომის აუდიო–ჩანაწერის გაკეთების ან სტენოგრამის წარმოების გადაწყვეტილება მიიღოს.[18] კანონში არ არის დებულება, რომელიც მთავრობას წარმოებული სტენოგრამის გამოქვეყნებას დაავალდებულებს. ასევე არ არსებობს დებულება, რომელიც აღმასრულებელი შტოს საქმიანობის ერთიან საინფორმაციო სისტემაში დაფიქსირებას მოითხოვს, თუმცა მთავრობისა და პრეზიდენტის ყველა გადაწყვეტილება, რომელიც ნორმატიულ აქტად ითვლება, ნორმატიული აქტების სახელმწიფო რეესტრში უნდა იქნეს შეტანილი.[19]

რაც შეეხება დადებით მხარეს, „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ კანონის თანახმად, აღმასრულებელი შტოს მოხელეები ვალდებულნი არიან, რომ თანამდებობის დაკავებიდან ორი თვის ვადაში საჯარო სამსახურის ბიუროში ქონებრივი დეკლარაციები წარადგინონ. მოხელეებმა ასეთი დეკლარაციები ყოველწლიურად და თანამდებობის დატოვებიდან ერთი თვის ვადაში უნდა წარადგინონ. საჯარო სამსახურის ბიუროდან მოხელის ქონებრივი დეკლარაციის ასლის მოთხოვნა და მიღება ყველა დაინტერესებულ პირსა და ორგანიზაციას შეუძლია. მოხელეს, რომელიც ქონებრივ დეკლარაციას არ წარადგენს, ეკისრება ჯარიმა და მის მიმართ სისხლისსამართლებრივი დევნაც კი შეიძლება დაიწყოს.[20] ქონებრივი დეკლარაციების მარეგულირებელი დებულებების ერთი მნიშვნელოვანი ხარვეზი ის არის, რომ ისინი დეკლარაციების გადამოწმების მექანიზმების შექმნას არ ითვალისწინებს.

საბიუჯეტო კოდექსი გამჭვირვალობას საქართველოს საბიუჯეტო სისტემის ერთ–ერთ ძირითად პრინციპად ასახელებს და აცხადებს, რომ საჯარო უნდა გახდეს ყველა სახის ბიუჯეტები, ასევე ანგარიშები მათი შესრულების შესახებ.[21] კოდექსი მოითხოვს, რომ სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტი თანდართულ მასალებთან ერთად საჯარო გახდეს პარლამენტისთვის წარდგენისთანავე.[22] სახელმწიფო ბიუჯეტი კანონს წარმოადგენს და, შესაბამისად, პარლამენტის მიერ მიღებული ნებისმიერი სხვა კანონის მსგავსად, საჯაროდ უნდა გამოქვეყნდეს. ამასთან ერთად, პარლამენტის რეგლამენტი პირდაპირ მოითხოვს, რომ როგორც კი სახელმწიფო ბიუჯეტს საკანონმდებლო ორგანო დაამტკიცებს, ის საზოგადოებისთვის ხელმისაწვდომი უნდა გახდეს.[23]

გამჭვირვალობა (პრაქტიკა)

ქულა: 50

რამდენად გამჭვირვალეა აღმასრულებელი შტოს საქმიანობა პრაქტიკაში?

ხელისუფლების აღმასრულებელი შტო გარკვეული ტიპის ინფორმაციას საზოგადოებას საკუთარი ინიციატივით აცნობს. მაგალითად, მინისტრთა კაბინეტის განკარგულებები და დადგენილებები, ასევე ბიუჯეტი და აღმასრულებელი ხელისუფლების მოხელეთა ქონებრივი დეკლარაციები, ონლაინ რეჟიმშია ხელმისაწვდომი. ამის მიუხედავად, როგორც პრეზიდენტის, ისე სამინისტროების ვებ–გვერდები არასაკმარის ინფორმაციას შეიცავს. ანტიკორუფციული სისტემის კვლევის პრაქტიკული ტესტების განმავლობაში, წინასწარ შერჩეულმა სამინისტროებმა სრულად მათთვის წარდგენილი საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნის განაცხადების მხოლოდ ნახევარს უპასუხეს, ხოლო თორმეტი განაცხადიდან ოთხი უპასუხოდ დატოვეს ან არ დააკმაყოფილეს.

ზოგიერთი ტიპის მნიშვნელოვანი ინფორმაცია აღმასრულებელი შტოს შესახებ საზოგადოებისთვის ონლაინ რეჟიმშია ხელმისაწვდომი. მინისტრთა კაბინეტის ვებ–გვერდზე[24] მოცემულია მთავრობის იმ განკარგულებებისა და დადგენილებების მონაცემთა ბაზა, რომლებიც ბოლო ხუთი წლის განმავლობაში იქნა მიღებული.[25] ვებ–გვერდზე ასევე წარმოდგენილია მინისტრთა კაბინეტის სხდომების დღის წესრიგები და მოკლე ანგარიშები.[26] მინისტრთა კაბინეტის ბიუჯეტის შესახებ დეტალური ინფორმაციის მიღება შესაძლებელია ფინანსთა სამინისტროს ვებ–გვერდიდან.[27] აღმასრულებელი შტოს მოხელეები ქონებრივ დეკლარაციებს საჯარო სამსახურის ბიუროს წარუდგენენ და ეს დეკლარაციები სპეციალურ ვებ–გვერდზე ქვეყნდება.[28] ამის მიუხედავად, გამოითქმის მოსაზრებები, რომ დეკლარაციები ხშირად ქონების წარმომავლობისა და ნამდვილი ოდენობის შესახებ არაზუსტ და შეცდომაში შემყვან ინფორმაციას შეიცავს.[29] ქონებრივი დეკლარაციების სიზუსტის გადამოწმების არავითარი მექანიზმი არ არსებობს და რომელიმე საგანგებო უწყება მათ რეგულარულად არ ამოწმებს.

პრეზიდენტის ვებ–გვერდი[30] მხოლოდ პრეზიდენტის ადმინისტრაციის შესახებ ზოგად ინფორმაციასა და პრეზიდენტის საქმიანობის ამსახველ პრეს–რელიზებს შეიცავს. რაც ყველაზე მნიშვნელოვანია, ვებ–გვერდზე არ ქვეყნდება პრეზიდენტის განკარგულებები და სხვა გადაწყვეტილებები.

2009 წელს თბილისში ბაზირებულმა არასამთავრობო ორგანიზაციამ „ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტი“ მთავრობის ყველა სამინისტროს ვებ–გვერდის შემოწმება ჩაატარა. კვლევის შედეგად, ყველაზე მაღალი ქულა ფინანსთა სამინისტროს ვებ–გვერდს მიენიჭა, მაგრამ მისი გამჭვირვალობის დონე მხოლოდ 41 პროცენტით იყო შეფასებული. ყველა სხვა სამინისტროების ვებ–გვერდების მაჩვენებელი 25 პროცენტზე ნაკლებს შეადგენდა. ანალიზის შედეგად გამოითქვა დასკვნა, რომ სამინისტროები მათ ვებ–გვერდებს ინფორმაციის გავრცელებისა და საზოგადოებასთან ურთიერთობის მნიშვნელოვან ინსტრუმენტად არ მიიჩნევდნენ. შეფასების შედეგად (რომელიც მრავალ კრიტერიუმს, მათ შორის, ინფორმაციის ამომწურავობას, აქტუალურობასა და ხელმისაწვდომობას ეფუძნებოდა) დადგინდა, რომ ვებ–გვერდები არასაკმარის ინფორმაციას შეიცავდა სამინისტროების ზოგად სტრუქტურასა და მათი განყოფილებების ფუნქციებზე, სამინისტროებში არსებულ მონაცემთა ბაზებზე, სამინისტროების საქმიანობაზე, სამინისტროების საქმიანობის მარეგულირებელ კანონებსა და სხვა სამართლებრივ აქტებზე, მოქალაქეებისა და ორგანიზაციების მიერ სამინისტროებში თხოვნებისა და განაცხადების წარდგენის პროცედურებზე, სამინისტროების საქმიანობაზე სახელმწიფო შესყიდვების სფეროში და მათ საკადრო და საფინანსო პოლიტიკაზე.[31]

ანტიკორუფციული სისტემის კვლევის პრაქტიკული ტესტების დროს, „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველომ“ მთავრობის სამ სამინისტროს – ფინანსთა, იუსტიციის და თავდაცვის სამინისტროებს – საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნით განაცხადები გაუგზავნა. თითოეულ ამ სამინისტროს ოთხი განაცხადი (ორი სტანდარტული და ორი რთული) გაეგზავნა. საერთო ჯამში, იმ თორმეტი განაცხადიდან, რომლებიც სამინისტროებს გაეგზავნათ, მათ სრული ინფორმაცია მხოლოდ ექვს შემთხვევაში გასცეს. ერთ შემთხვევაში სამინისტრომ განაცხადზე არასრული პასუხი გასცა, ერთი განაცხადი კი სხვა უწყებაზე არასწორად გადაამისამართა. ორ შემთხვევაში სამინისტროებმა ინფორმაციის გაცემაზე უარი განაცხადეს (ერთ შემთხვევაში, უარი გამართლებული იყო, ერთში კი – გაუმართლებელი), დარჩენილ ორ შემთხვევაში კი განაცხადები უპასუხოდ იქნა დატოვებული. ამგვარად, იმასთან ერთად, რომ სამინისტროები მათ ვებ–გვერდებზე ინფორმაციას საკუთარი ინიციატივით არ აქვეყნებენ, ისინი განსაკუთრებით არც მოქალაქეთა განაცხადებზე რეაგირებით გამოირჩევიან.

უწყება

სტანდარტული განაცხადი 1

სტანდარტული განაცხადი 2

რთული განაცხადი 1

რთული განაცხადი 2

ფინანსთა სამინისტრო

ინფორმაცია გაიცა

უპასუხოდ დარჩა

ინფორმაცია გაიცა

ინფორმაცია გაიცა

იუსტიციის სამინისტრო

ინფორმაცია გაიცა

არასრული პასუხი

წერილობითი უარი

გადამისამართებულ იქნა

თავდაცვის სამინისტრო

ინფორმაცია გაიცა

უპასუხოდ დარჩა

ინფორმაცია გაიცა

უპასუხოდ დარჩა

ინფორმაციის საჯაროობის კანონმდებლობის შესაბამისად წარდგენილი ხუთი სხვადასხვა განაცხადიდან, რომლებიც სამინისტროებს ანტიკორუფციული სისტემის კვლევის პრაქტიკული ტესტების ფარგლებში გაეგზავნათ და რომლებიც ხუთი სხვადასხვა სამინისტროს მინისტრებისა და მინისტრის მოადგილეების მიერ მიღებულ პრემიებს შეეხებოდა, მათ სათანადო პასუხი არც ერთზე არ გაუციათ. ფინანსთა სამინისტრომ ინფორმაციის არგაცემის გამამართლებელ მიზეზად პირადი ცხოვრების ხელშეუხებლობის უფლება დაასახელა, იუსტიციის სამინისტრომ თავის პასუხში მოახდინა კანონის იმ დებულების ციტირება, რომელიც საჯარო მოხელეთა ხელფასებს განსაზღვრავს, მაგრამ პრემიების ოდენობაზე ინფორმაცია არ გასცა, ხოლო თავდაცვის სამინისტრო განაცხადს საერთოდ არ გამოეხმაურა.

ანგარიშვალდებულება (კანონი)

ქულა: 75

რამდენად უზრუნველყოფს კანონმდებლობა, რომ აღმასრულებელი შტოს მოხელეებმა მათი საქმიანობის ამსახველი ანგარიშები წარადგინონ და ანგარიშვალდებულნი იყვნენ საკუთარი ქმედებების გამო?

კონსტიტუცია და მთელი რიგი სხვა კანონები ადექვატურ დებულებებს შეიცავს აღმასრულებელი შტოს ანგარიშვალდებულების შესახებ. ამის მიუხედავად, ის გარემოება, რომ პრეზიდენტს საკანონმდებლო ორგანოს დათხოვნის უფლება აქვს, ამცირებს პარლამენტის შესაძლებლობას, უზრუნველყოს აღმასრულებელი შტოს ანგარიშვალდებულება. ასევე არ არსებობს რაიმე საკანონმდებლო მოთხოვნა, რომ აღმასრულებელმა შტომ მისი საქმიანობის განხორციელებისას საზოგადოების პოზიცია მხედველობაში მიიღოს.

კონსტიტუცია მოითხოვს, რომ მინისტრთა კაბინეტის წევრებმა უპასუხონ პარლამენტარების კითხვებს და, გამოძახების შემთხვევაში, პარლამენტის წინაშე მოხსენებით წარდგნენ.[32] პარლამენტის რეგლამენტი პარლამენტის წევრებსა და მის სხვადასხვა ორგანოებს მნიშვნელოვან უფლებამოსილებებს ანიჭებს აღმასრულებელი შტოს ზედამხედველობის მხრივ. აღმასრულებელი შტოს ზედამხედველობის სფეროში პარლამენტის უფლებამოსილებათა შესახებ უფრო დეტალური ინფორმაცია ამ ანგარიშის შესაბამის თავშია მოცემული.

პარლამენტს კონსტიტუციით მინიჭებული აქვს უფლება, გააკონტროლოს მინისტრთა კაბინეტის მიერ სახელმწიფო ბიუჯეტის სახსრების ხარჯვა, ხოლო, დარღვევების აღმოჩენის შემთხვევაში, პრეზიდენტს საბიუჯეტო სახსრების ხარჯვის შეჩერების მოთხოვნით მიმართოს.[33] მინისტრთა კაბინეტი ვალდებულია, რომ პარლამენტს კვარტალში ერთხელ წარუდგინოს ანგარიში სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების შესახებ და საბიუჯეტო წლის დასრულებიდან სამი თვის ვადაში მის წინაშე საბოლოო ანგარიშით წარდგეს. თუ პარლამენტი ბიუჯეტის შესრულების შესახებ ანგარიშს არ დაამტკიცებს, პრეზიდენტს შეუძლია, მინისტრთა კაბინეტის დათხოვნის საკითხი დააყენოს, მაგრამ მას ამის ვალდებულება არ ეკისრება.[34] ამასთან ერთად, პრემიერ–მინისტრი ვალდებულია, პარლამენტს წელიწადში ერთხელ, ხოლო საკანონმდებლო ორგანოს მხრიდან მოთხოვნის შემთხვევაში 15 დღის ვადაში, წარუდგინოს სპეციალური ანგარიში მთავრობის პროგრამის შესრულების შესახებ.[35] ამავე დროს, კონსტიტუციის მიხედვით, პრეზიდენტი ვალდებულია წელიწადში ერთხელ პარლამენტის წინაშე წარდგეს მოხსენებით ქვეყანაში არსებული მდგომარეობის შესახებ.[36] ამასთანავე, ის გარემოება, რომ ხელისუფლების ამ ორ შტოს შორის კონფლიქტს სახელმწიფო ბიუჯეტის ან მინისტრთა კაბინეტის დამტკიცებასთან დაკავშირებით შეიძლება საკანონმდებლო ორგანოს დათხოვნა მოჰყვეს, გარკვეულწილად ასუსტებს პარლამენტის შესაძლებლობას, უზრუნველყოს აღმასრულებელი შტოს ანგარიშვალდებულება. პარლამენტის დათხოვნის გადაწყვეტილებას იღებს პრეზიდენტი, რომელიც, როგორც ზემოთ აღნიშნა, აღმასრულებელი შტოს ხელმძღვანელად რჩება.

პარლამენტს შეუძლია, პრეზიდენტი, პრემიერ–მინისტრი და მთავრობის სხვა წევრები იმპიჩმენტის წესით თანამდებობიდან გადააყენოს, თუ უზენაესი სასამართლო დაადასტურებს, რომ მათ კონსტიტუცია დაარღვიეს ან დანაშაული ჩაიდინეს.[37]

კონსტიტუციის მიხედვით, კონტროლის პალატა (საქართველოს უმაღლესი აუდიტორული დაწესებულება) ვალდებულია, შეამოწმოს აღმასრულებელი შტოს ფინანსური საქმიანობა და წელიწადში ორჯერ პარლამენტს წარუდგინოს მოხსენება სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულებასთან დაკავშირებით.[38] კონტროლის პალატა ატარებს აღმასრულებელი ხელისუფლების უწყებების აუდიტს და, დანაშაულის ნიშნების აღმოჩენის შემთხვევაში, უფლებამოსილია, რომ აუდიტის შედეგები სამართალდამცავ ორგანოებს გაუგზავნოს.[39]

სამინისტროები ვალდებულნი არიან, შექმნან შიდა აუდიტის სუბიექტები, რომლებიც ამ დაწესებულებების ფინანსური მართვის ეფექტიანობას შეაფასებენ.[40] თუმცა იუსტიციის, თავდაცვისა და შინაგან საქმეთა სამინისტროებს აღნიშნული სუბიექტების შექმნა 2013 წლამდე არ ევალებათ.[41]

საკონსტიტუციო სასამართლო უფლებამოსილია, განიხილოს აღმასრულებელი შტოს მიერ გამოცემული ნორმატიული და კანონქვემდებარე აქტების კონსტიტუციასთან შესაბამისობის საკითხი.[42]

აღმასრულებელი შტო ვალდებულია, მიუთითოს მის მიერ მიღებული გადაწყვეტილებების მიზეზები. მაგალითად, ის გადაწყვეტილებები, რომლებიც ნორმატიულ აქტებად ითვლება (მაგ. პრეზიდენტის განკარგულებები და პრეზიდენტისა და მინისტრთა კაბინეტის მიერ გამოცემული კანონქვემდებარე აქტები) უნდა შეიცავდეს განმარტებით ბარათს, რომელშიც მითითებული იქნება მათი მიღების მიზეზები.[43] მთავრობის რეგლამენტი ასევე მოითხოვს, რომ მთავრობის სხდომაზე განსახილველად წარდგენილ კანონქვემდებარე და სხვა სამართლებრივი აქტების პროექტებს თან ახლდეს განმარტებითი ბარათი, რომელშიც დასაბუთებული იქნება მათი მიღების აუცილებლობა. [44] აღმასრულებელი შტოს ადმინისტრაციულმა ორგანოებმა მათ მიერ მიღებულ ადმინისტრაციულ–სამართლებრივ აქტებს ასევე განმარტებითი ბარათი უნდა დაურთონ.[45]

ამავე დროს, კანონმდებლობაში არ არის ისეთი დებულებები, რომლებიც აღმასრულებელ შტოს გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში საზოგადოების აზრის გათვალისწინებას პირდაპირ ავალდებულებს.

ანგარიშვალდებულება (პრაქტიკა)

ქულა: 25

რამდენად ეფექტიანად ხორციელდება აღმარულებელი შტოს საქმიანობის ზედამხედველობა პრაქტიკაში?

კანონის დებულებები, რომლებიც აღმასრულებელი შტოს ანგარიშვალდებულებას ითვალისწინებს (და რომელთაგან ზოგიერთი ძალზე კარგია) პრაქტიკაში ეფექტიანი არ არის. ამის მთავარი მიზეზი არსებული პოლიტიკური ვითარებაა (სადაც საკანონმდებლო ორგანოს მთლიანად პრეზიდენტის პარტია აკონტროლებს, რომელიც პრეზიდენტისგან საკმარისად დამოუკიდებელი არ არის).

აღმასრულებელი შტო, კანონის მოთხოვნის შესაბამისად, პარლამენტს ყოველწლიურ და კვარტალურ ანგარიშებს წარუდგენს, თუმცა, რადგან საპარლამენტო მანდატების დიდ უმრავლესობას (დაახლოებით 80 პროცენტს) პრეზიდენტის პარტია ფლობს (რომელიც, როგორც პოლიტიკური პარტიების შესახებ თავშია ნაჩვენები, მეტად ცენტრალიზებული ორგანიზაციაა და ძირითადად ლიდერის ნების მიხედვით მოქმედებს), საკანონმდებლო ორგანოს ნაკლები სტიმული აქვს, რომ აღმასრულებელი შტოს ანგარიშვალდებულება უზრუნველყოს.

კანონის თანახმად, კონტროლის პალატა აღმასრულებელი შტოს ორგანოების აუდიტს ატარებს.[46] თუმცა, ამ აუდიტების დეტალურობა და საბოლოო გავლენა შესაძლოა შეზღუდული იყოს პლატაში კვალიფიცირებული პერსონალის სიმცირისა და მისი არასაკმარისი პოლიტიკური დამოუკიდებლობის გამო (დამატებითი ინფორმაციისთვის იხილეთ თავი უმაღლესი აუდიტორული დაწესებულების შესახებ). 2007 წელს ჩატარებული განათლების სამინისტროს საქმიანობის აუდიტი, რასაც შედეგად პალატიდან რამდენიმე აუდიტორის დათხოვნა მოჰყვა, იმის ერთ–ერთი ნიშანია, რომ პალატას აღმასრულებელი შტოს გავლენიან წევრებთან ნებისმიერ პოტენციურ კონფლიქტში წარმატების მცირე შანსი აქვს.[47]

შიდა აუდიტის ერთიანი სისტემა მხოლოდ 2010 მარტში მიღებული საკანონმდებლო ცვლილებების შედეგად იქნა შემოღებული და ეს დებულებები პრაქტიკაში ჯერ სრულად არ ხორციელდება. სამინისტროებში შიდა ზედამხედველობასა და კონტროლს აქამდე გენერალური ინსპექციები ახორციელებდნენ. ერთიანი საკანონმდებლო საფუძვლების არარსებობის პირობებში, თითოეულ სამინისტროს შეეძლო, მისი გენერალური ინსპექტორატის საქმიანობის წესები თავად განესაზღვრა. ამავე დროს, რადგან ინსპექციები შესაბამის სამინისტროებს ექვემდებარებიან, მათ სათანადო შემოწმებების ჩასატარებლად აუცილებელი ფუნქციონალური დამოუკიდებლობა არ გააჩნიათ.[48] შესაბამისად, მათ ეფექტურობას „სერიოზულად ამცირებს“ ის გარემოება, რომ მათ დამოუკიდებლობა, რესურსები და ჰარმონიზებული პროცედურები არ აქვთ.[49]

აღმასრულებელი შტოს მაღალი რანგის მოხელეების სამართლებრივი დევნა ძალზე იშვიათად ხდება. ერთადერთ გამონაკლისს თავდაცვის მინისტრის, ირაკლი ოქრუაშვილის, კორუფციის ბრალდებით დაპატიმრება წარმოადგენს. თუმცა იმის გათვალისწინებით, რომ ოქრუაშვილი მხოლოდ მაშინ დააპატიმრეს, როცა მან ოპოზიციაში გადასვლის გადაწყვეტილება მიიღო, გაურკვეველია, რამდენად გამოდგება ეს შემთხვევა იმის დასადასტურებლად, რომ საქართველოში მაღალი რანგის მოხელეები კორუფციასთან დაკავშირებული დანაშაულის გამო პასუხს აგებენ. როგორც ერთ–ერთი ექსპერტი აცხადებს, აღმასრულებელი შტოს მაღალი რანგის მოხელეებს, რომლებიც კორუფციაში გაერევიან, სავარაუდოდ თანამდებობიდან ათავისუფლებენ, თუმცა პრეზიდენტმა და მმართველი პარტიის ხელმძღვანელობამ შესაძლოა, ასეთი შემთხვევების გახმაურებისგან და ასეთი მოხელეებისთვის ოფიციალურად ბრალის წაყენებისგან თავი შეიკავონ.[50]

„ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის“ (OECD) “ანტიკორუფციული ქსელის” (ACN) დასკვნის მიხედვით, საქართველომ ბიუჯეტის მომზადების, განხილვის, დამტკიცების, შესრულებისა და ანგარიშგების „ჯანსაღი სისტემა“ შექმნა, რადგან ყველა ფინანსური ტრანზაქცია ხაზინის ერთიან ანგარიშზეა გაერთიანებული და მიიჩნევა, რომ ხაზინა მათზე ეფექტურ კონტროლს ახორციელებს.[51] ამავე დროს, „ღია ბიუჯეტის ინდექსის“ 2010 წლის ანგარიშში ამ სფეროს რამდენიმე ხარვეზიც იყო მითითებული. კერძოდ, ბიუჯეტის ანგარიშებს ამომწურავი აუდიტი არ უტარდება და მათ სათანადოდ არც საკანონმდებლო ორგანო სწავლობს.[52]

იმ გარემოებამ, რომ აღმასრულებელი შტოს საქმიანობაში საზოგადოების აზრის გათვალისწინების სამართლებრივი ვალდებულება არ არსებობს, პრაქტიკაშიც შესაბამისი ხარვეზი წარმოშვა. თუმცა, შეიმჩნევა გარკვეული დადებითი გამონაკლისებიც: როგორც პრემიერ–მინისტრის მრჩეველი აცხადებს, საგადასახადო კანონმდებლობაში ბოლო დროს განხორციელებული ცვლილებების განხილვა ბიზნეს–სექტორის წარმომადგენლებთან ერთად მიმდინარეობდა.[53]

კეთილსინდისიერების უზრუნველყოფის მექანიზმები (კანონი)

ქულა: 75

რამდენად არსებობს მექანიზმები, რომლებიც აღმასრულებელი შტოს მოხელეთა კეთილსინდისიერებას უზრუნველყოფს?

საქართველოს კანონმდებლობა აღმასრულებელი შტოს მოხელეთა კეთილსინდისიერების უზრუნველმყოფ სათანადო წესებს შეიცავს, ხოლო ბოლოდროინდელი საკანონმდებლო ცვლილებებით ამ წესების აღსრულების მექანიზმიც ჩამოყალიბდა. ამის მიუხედავად, კანონი სათანადო შეზღუდვებს არ აწესებს აღმასრულებელი შტოს მოხელეების საქმიანობაზე მას შემდეგ, რაც ისინი სახელმწიფო თანამდებობას დატოვებენ.

საჯარო მოხელეთა, მათ შორის აღმასრულებელი შტოს წარმომადგენელთა, მიერ მოვალეობების კეთილსინდისიერ აღსრულებასთან დაკავშირებული წესები ჩამოყალიბებულია კანონებში „საჯარო სამსახურის შესახებ“[54] და „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ.“[55] პირველი კანონი ქცევის ზოგად წესებს ადგენს, მეორე კი უფრო დეტალურ დებულებებს შეიცავს.

საჯარო მოხელეებს (მათ შორის, აღმასრულებელი შტოდან) ეკრძალებათ მათ თანამდებობასთან დაკავშირებული ნებისმიერი პრივილეგიის შეთავაზება და მიღება. ისინი ვალდებული არიან, აღკვეთონ ინტერესთა შეუთავსებლობის ნებისმიერი შემთხვევა და/ან განაცხადონ მის შესახებ, ასევე შესაბამის უწყებებს ყოველწლიურად აცნობონ მათი ოჯახის წევრების ან ახლო ნათესავების შესახებ, რომლებიც იმავე უწყებაში მუშაობენ.[56] საჯარო მოხელეებს ეკრძალებათ, მიიღონ ნებისმიერი საჩუქარი ან მომსახურება, რომელმაც შეიძლება მათ მათი ოფიციალური მოვალეობების შესრულებაში ხელი შეუშალოს. მათ უშუალო ხელმძღვანელს უნდა აცნობონ ნებისმიერი ასეთი შეთავაზების შესახებ. როდესაც საჯარო მოხელეს ხელში ჩაუვარდება მტკიცებულებები და აქვს ეჭვი, რომ მისი კოლეგა უკანონო საქმიანობას ეწევა, ის ვალდებულია, ამის შესახებ მის უშუალო ხელმძღვანელს ან სამართალდამცავ ორგანოებს შეატყობინოს.[57]

კანონი „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ ადგენს, რომ საჯარო მოხელეების მიერ წლის განმავლობაში მიღებული საჩუქრების ღირებულება მათი წლიური ხელფასის 15 პროცენტს არ უნდა აღემატებოდეს. საჯარო მოხელეთა ოჯახის წევრებზეც მსგავსი შეზღუდვა მოქმედებს. საჯარო მოხელეებმა, რომლებიც მთავრობის ორგანოს გადაწყვეტილების მიღების პროცესში მონაწილეობენ, მათ უშუალო ხელმძღვანელს ან იმავე ორგანოს სხვა წევრებს უნდა აცნობონ, თუ მათ მისაღები გადაწყვეტილების მიმართ ქონებრივი ან სხვა ინტერესი აქვთ. საჯარო მოხელეს უფლება არ აქვს, მოითხოვოს ანაზღაურება ან საჩუქარი იმ მომსახურებისთვის, რომლის გაწევა მას კანონით დადგენილი გასამრჯელოს საფასურად ევალება ან დადოს ქონებრივი გარიგება იმ სახაზინო დაწესებულებასთან, რომელშიც მას თანამდებობა უკავია. საჯარო მოხელეს უფლება არ აქვს, ასრულებდეს რაიმე ანაზღაურებად სამუშაოს, გარდა სამეცნიერო ან შემოქმედებითი საქმიანობისა. საჯარო მოხელეს და მისი ოჯახის წევრებს უფლება არ აქვთ, ეკავოთ რაიმე თანამდებობა, მუშაობდნენ ან ფლობდნენ აქციებს საწარმოში, რომლის საქმიანობის კონტროლიც საჯარო მოხელის უფლებამოსილებას განეკუთვნება. საჯარო მოხელეთა მიერ ამ პარაგრაფში ჩამოთვლილი დებულებების დარღვევა იწვევს მათ დისციპლინარულ პასუხისმგებლობას ან თანამდებობიდან გათავისუფლებას.[58]

კანონი „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ შეიცავს მთელ რიგ დებულებებს, რომელთა მიზანს მამხილებლების დაცვა წარმოადგენს. კანონი პირდაპირ კრძალავს მამხილებლის დაშინებას, მის მიმართ ზეწოლას და დისკრიმინაციას. მამხილებელი არ შეიძლება დაექვემდებაროს ადმინისტრაციულ ან სისხლისსამართლებრივ დასჯას ან სადავო საკითხთან დაკავშირებულ გამოძიებას, სანამ სადავო საქმის გამოკვლევა არ დასრულდება.[59] მამხილებლებს უფლება აქვთ, მიმართონ სასამართლოს და მოითხოვონ სახელმწიფოს მიერ მათი დაცვა, თუ მათ ან მათ ოჯახს საფრთხე ემუქრება.[60] კანონი საჯარო მოხელეებს ავალდებულებს, არ გაამჟღავნონ მამხილებლის ვინაობა, არ დაუშვან მათი რეპუტაციის შელახვა და დაიცვან ისინი, რათა არ გაუარესდეს მათი სამსახურეობრივი მდგომარეობა.[61]

კანონი „საჯარო სამსახურის შესახებ“ აწესებს გარკვეულ შეზღუდვებს საჯარო მოხელეთა საქმიანობაზე, მას შემდეგ, რაც ისინი საჯარო თანამდებობას დატოვებენ. კერძოდ, თანამდებობის დატოვებიდან სამი წლის განმავლობაში საჯარო მოხელეებს ეკრძალებათ იმ საწარმოში მუშაობა ან მისგან ხელფასის მიღება, რომელსაც ისინი სამსახურეობრივად ზედამხედველობდნენ.[62] თუმცა ნაკლებად სავარაუდოა, რომ ეს დებულება ქმედითი იქნება აღმასრულებელი შტოს მაღალი თანამდებობის პირების შემთხვევაში, რადგან ისინი საწარმოებზე უშუალო ზედამხედველობას არ ახორციელებენ. ამასთანავე, კანონმდებლობა არ ითვალისწინებს კონკრეტულ შეზღუდვებს მინისტრების შემდგომ დასაქმებაზე და თანამდებობის პირთა მოძრაობაზე მთავრობასა და კერძო სექტორს შორის.

ბოლო დრომდე საქართველოში ზემოხსენებული ანტიკორუფციული წესების აღსრულების სპეციალური სამართლებრივი მექანიზმი არ არსებობდა. თუმცა 2010 წლის მარტში „სახელმწიფო შიდა აუდიტისა და ინსპექტირების“ კანონის მიღების შემდეგ სამთავრობო დაწესებულებები ვალდებული არიან, შექმნან შიდა აუდიტის სუბიექტები, რომელთა მოვალეობებში, სხვა ფუნქციებთან ერთად, შესაბამისი დაწესებულებების თანამშრომლების ინტერესთა შეუთავსებლობის ფაქტების გამოვლენაც შედის. [63]

კეთილსინდისიერების უზრუნველყოფის მექანიზმები (პრაქტიკა)

ქულა: 50

რამდენად უზრუნველყოფილია აღმასრულებელი შტოს მოხელეთა კეთილსინდისიერება პრაქტიკაში?

მართალია არსებული ანტიკორუფციული წესების პრაქტიკაში შესრულების შესახებ ვრცელი ინფორმაცია არ არსებობს, მაგრამ არსებობს საფუძველი ვივარაუდოთ, რომ ეს წესები ამჟამად სათანადოდ არ სრულდება.

ორგანიზაცია Global Integrity 2009 წლის ანგარიშში სწორად აღნიშნავს, რომ საჯარო მოხელეთა მიერ თანამდებობის დატოვების შემდეგ არსებული შეზღუდვების შესრულების მონიტორინგის არანაირი მდგრადი მექანიზმი არ არსებობს.[64]იგივე შეიძლება ითქვას სხვა ანტიკორუფციულ წესებზეც. როგორც ზემოთ აღინიშნა, კანონი, რომელიც ინტერესთა შეუთავსებლობის შემთხვევების გამოსაძიებლად შიდა აუდიტის სუბიექტების შექმნას ითვალისწინებს, 2010 წლის მარტში იქნა მიღებული და აღმასრულებელი შტოს უწყებებში აღნიშნული სუბიექტების შექმნის პროცესის დასრულებამდე ჯერ კიდევ შორია: აღმასრულებელი შტოს ზოგ უწყებას (შინაგან საქმეთა, თავდაცვისა და იუსტიციის სამინისტროებს) მათი შექმნა 2013 წლამდე არ ევალება. მანამდე ეფექტური ზედამხედველობის განხორციელების შესაძლებლობა არ არსებობს, რადგან, როგორც ერთ–ერთი ექსპერტი აღნიშნავს, არც კონტროლის პალატა და არც გენერალური ინსპექციები მთავრობის საქმიანობის შესწავლისას ინტერესთა შეუთავსებლობის დებულებებზე აქცენტს არ აკეთებენ.[65]

აღმასრულებელი შტოს მაღალი თანამდებობის პირთა ინტერესთა შეუთავსებლობის შემთხვევები უკანასკნელ პერიოდში არ გახმაურებულა, თუმცა ძნელი სათქმელია, ეს დარღვევების არარსებობის შედეგია თუ არასათანადო მონიტორინგის. ასევე ძნელი შესაფასებელია მამხილებელთა დაცვის არსებული წესების ეფექტურობა, რადგან ჯერ–ჯერობით კორუფციაში მხილების გახმაურებულ შემთხვევებს ადგილი არ ჰქონია.

საჯარო მოხელეთა კომერციულ სტრუქტურებში გადასვლის საკითხი შეშფოთებას იწვევს იმდენად, რამდენადაც კანონი ასეთ ქმედებას პირდაპირ არ კრძალავს. აღმასრულებელი შტოს რამდენიმე მაღალი რანგის თანამდებობის პირმა (მათ შორის, ორმა პრემიერ–მინისტრმა) თანამდებობის დატოვებიდან მალევე კომერციულ სტრუქტურებში გადაინაცვლა.

როლი: საჯარო სექტორის მართვა (კანონი და პრაქტიკა)

ქულა: 50

რამდენად დაინტერესებულია აღმასრულებელი შტო ეფექტიანი საჯარო სექტორის ჩამოყალიბებით და რამდენად ჩართულია მის შექმნაში?

აღმასრულებელმა შტომ საერთო დაფინანსების გაზრდითა და დაბალ დონეზე კორუფციის შემცირებით საჯარო სექტორის მნიშვნელოვან გაუმჯობესებას მიაღწია. თუმცა დამოუკიდებელი და ეფექტიანი საჯარო სექტორის განვითარებას ხელს მის საქმიანობაში აღმასრულებელი შტოს გადამეტებული ჩარევა და სრულმასშტაბიანი რეფორმის არარსებობა უშლის.

ქართული კანონმდებლობა მთელ რიგ დებულებებს შეიცავს, რომლებიც აღმასრულებელი შტოს მიერ საჯარო სექტორის მართვას ეხება. მართალია, საჯარო სექტორის სფეროში სახელმწიფო პოლიტიკის განსაზღვრა ძირითადად პარლამენტის პრეროგატივაა, მაგრამ კანონი ამ პოლიტიკის ჩამოყალიბებასა და განხორციელებაში აღმასრულებელი შტოს მონაწილეობასაც ითვალისწინებს. ეს მონაწილეობა საჯარო სამსახურის ბიუროს მეშვეობით ხდება, რომელიც პრეზიდენტის წინაშე ანგარიშვალდებული ორგანოა და საჯარო სამსახურში არსებული მდგომარეობის ანალიზი და საჯარო უწყებებში ადამიანური რესურსების მართვის კოორდინირება ევალება.[66]

პრაქტიკაში, ამჟამინდელი მთავრობის მმართველობის პერიოდში საჯარო სამსახურში ზოგიერთი მნიშვნელოვანი დადებითი ცვლილება განხორციელდა. კერძოდ, გაიზარდა სექტორის საერთო დაფინანსება და შემცირდა ადმინისტრაციული კორუფცია.[67] ამის მიუხედავად, სექტორის სრულმასშტაბიანი რეფორმა არ განხორციელებულა. როგორც „ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის“ (OECD) „ანტიკორუფციული ქსელის“ (ACN) დასკვნაშია აღნიშნული, „მიუხედავად იმისა, რომ სახელმწიფო სამსახურის ზოგი ელემენტი თანდათან ტრანსფორმაციას განიცდის, სახელმწიფო სამსახურის რეფორმას მაინც აკლია მკაფიოდ გამოხატული საერთო მიდგომა და თანმიმდევრული სტრატეგია.“[68] ერთ–ერთი ექსპერტი, რომელსაც „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო“ გაესაუბრა და რომელსაც საქართველოს საჯარო სექტორთან მუშაობის დიდი გამოცდილება აქვს, აცხადებს, რომ ამჟამად ასეთი რეფორმის გატარებისა და პროფესიონალური საჯარო სამსახურის შექმნის პოლიტიკური ნება არ არსებობს, რადგან აღმასრულებელი შტოს ხელმძღვანელობას მიაჩნია, რომ მას გარდამავალ პერიოდში სხვადასხვა საჯარო უწყებების მოქნილი მართვა სჭირდება და ეშინია, ხისტი წესებით არ შეიზუდოს.[69] სხვა ექსპერტის მოსაზრებით, მთავრობის ამ მიდგომის მიზეზი აღმასრულებელი შტოს ხელმძღვანელობაში ფართოდ გავრცელებული მოსაზრებაა, რომლის მიხედვით საჯარო სამსახური კერძო სექტორს უნდა ბაძავდეს და საჯარო სამსახურის მენეჯერებისთის არაეფექტურ დაქირავებულ პირთა დათხოვნა ზედმეტად გაძნელებული არ უნდა იყოს.[70]

„ბერტელსმანის ტრანსფორმაციის ინდექსის“ ანგარიშის მიხედვით, ის გარემოება, რომ მთავრობა კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლაში დამსჯელ კომპონენტს ზედმეტად ეყრდნობა, ხშირად საჯარო სამსახურის ყოველდღიურ საქმიანობაში „აღმასრულებელი შტოს გარკვეულწილად თვითნებულ ჩარევას“ განაპირობებს, რაც ხელს უშლის ინსტიტუციური პრაქტიკის ჩამოყალიბებას.[71] ეს მოსაზრება გაიმეორა ერთ–ერთმა ექსპერტმაც, რომელმაც „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ განუცხადა, რომ აღმასრულებელი შტო ზოგჯერ ზედმეტად აქტიურად ერევა სახელმწიფო სამსახურის საქმიანობაში, ხოლო მინისტრები ხშირად მიკრომენეჯმენტს მიმართავენ.[72]

ამავე დროს, თუ გავითვალისწინებთ საჯარო სექტორის სხვადასხვა უწყებებში არსებულ გამჭვირვალობასთან დაკავშირებულ პრობლემებს (რომლებზეც უფრო დეტალური ინფორმაცია ამ ანგარიშის შესაბამის თავებშია მოცემული), იქმნება შთაბეჭდილება, რომ აღმასრულებელი შტო საჯარო სექტორს გამჭვირვალედ მუშაობისთვის სათანადო სტიმულს არ აძლევს.

როლი: სამართლებრივი სისტემა (კანონი და პრაქტიკა)

ქულა: 75

რამდენად პრიორიტეტულია აღმასრულებელი შტოსთვის საჯარო სექტორის ანგარიშვალდებულება და კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლა?

საქართველოს აღმასრულებელი შტოს ამჟამინდელმა ხელმძღვანელობამ 2004 წელს ხელისუფლებაში მოსვლის შემდეგ კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლა ერთ–ერთ უპირველეს პრიორიტეტად აქცია. მთავრობამ მკვეთრად შეამცირა დაბალი დონის კორუფცია და განახორციელა მთელი რიგი სამართლებრივი რეფორმები. თუმცა ის გარემოება, რომ ხელისუფლების მაღალ დონეზე ძალაუფლების ბოროტად გამოყენების შესაძლებლობები კვლავაც არსებობს, ხოლო მთავრობის ანტიკორუფციული პოლიტიკა მეტწილად სამართალდამცავი ორგანოების მიერ გატარებული ღონისძიებებით შემოიფარგლება, ამ სფეროში მეტი წარმატების შესაძლებლობას ამცირებს.

საქართველოს მთავრობა კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლას 2004 წელს ქვეყნის ამჟამინდელი პრეზიდენტისა და მმართველი პარტიის ხელისუფლებაში მოსვლის შემდეგ მნიშვნელოვან ყურადღებას უთმობდა. მან კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლაში თავიდანვე ძალზე „მტკიცე ნება“ გამოავლინა და თანამდებობის პირები მათ გამოსვლებში ამ თემაზე ხშირად საუბრობდნენ.[73] ამის შედეგად, საქართველოში დაბალი დონის კორუფცია მნიშვნელოვნად შემცირდა: 2009 წლის „გლობალური კორუფციის ბარომეტრის“ მიხედვით, საქართველოში ბოლო 12 თვის მანძილზე ქრთამი მხოლოდ გამოკითხულ პირთა 2 პროცენტს ჰქონდა გადახდილი.[74] მთავრობის ამჟამინდელი პროგრამა ამ სფეროში მიღწეული წინსვლის განმტკიცებას ისახავს მიზნად.[75]

აღმასრულებელმა შტომ, საკანონმდებლო ორგანოსთან ერთად, განახორციელა მთელი რიგი სამართლებრივი ცვლილებები, რომლებიც მიზნად კორუფციის რისკების შემცირებასა და საჯარო სექტორის ანგარიშვალდებულების გაზრდას ისახავდა. სამართლებრივი რეფორმები მოიცავს საჯარო მოსამსახურეთა და თანამდებობის პირთა კეთილსინდისიერების მარეგულირებელ წესებს, მამხილებლების დამცავ დებულებებს, სახელმწიფო შესყიდვების სისტემისა და უმაღლესი აუდიტორული დაწესებულების რეფორმას და, ასევე, საჯარო დაწესებულებებში შიდა აუდიტის სუბიექტების შექმნას. რეფორმების დეტალები და პრაქტიკაში მათ მიერ მოხდენილი გავლენა განხილულია ამ ანგარიშის შესაბამის თავებში.

მნიშვნელოვან მიღწევებთან ერთად, მთავრობის ანტიკორუფციულ პოლიტიკას მნიშვნელოვანი ხარვეზებიც ახლავს თან. არაერთი ზემოთ აღწერილი სამართლებრივი ნორმა შესაბამისი აღსრულების მექანიზმების არარსებობის გამო პრაქტიკაში ჯერ სრულად არ ხორციელდება. მიუხედავად იმისა, რომ სახელმწიფო მმართველობის ქვედა დონეებზე კორუფცია შემცირდა და თითქმის აღმოიფხვრა, გამოითქმის მოსაზრება, რომ მაღალი დონის კორუფცია, შესაძლოა, ისევ პრობლემას წარმოადგენდეს.[76] ამ მოსაზრების სისწორის შემოწმება ან დასაბუთება რთულია, რადგან, როგორც „ბერტელსმანის ტრანსფორმაციის ინდექსში“ სწორად არის აღნიშნული, ბოლო დროს მნიშვნელოვნად გაიზარდა ნეპოტიზმისა და შიდა გარიგებების შესაძლებლობები, რადგან ხელისუფლება ერთმანეთთან მჭიდროდ დაკავშირებულ პირთა ვიწრო წრის ხელშია კონცენტრირებული.“[77] აღმასრულებელი შტოს მეტისმეტმა გავლენამ საკანონმდებლო ორგანოსა და სასამართლო ხელისუფლებაზე (რაც განხილულია ამ ანგარიშის შესაბამის თავებში) შეასუსტა ურთიერთდაბალანსებისა და კონტროლის სისტემა და ამრიგად შეამცირა მისი ანგარიშვალდებულების ხარისხი.

ამავე დროს, მთავრობის ანტოკორფციულ ღონისძიებებში ფართო საზოგადოება ნაკლებად არის ჩართული. როგორც „ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის“ (OECD) “ანტიკორუფციული ქსელის” (ACN) დასკვნაშია აღნიშნული, კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლასთან დაკავშირებულ საკითხებზე მთავრობის საზოგადოებასთან ურთიერთობა ძირითადად პროკურორების მიერ პრეს–კონფერენციების ჩატარებით ამოიწურება, ხოლო ამ სფეროში მომუშავე სხვა თანამდებობის პირები (მაგალითად, ანტიკორუფციული პოლიტიკის საკოორდინაციო საბჭოს წევრები) მათი საქმიანობის შესახებ საზოგადოებას არანაირ ინფორმაციას არ აწვდიან.[78]


შენიშვნები

[1] საქართველოს კონსტიტუციაში გამოყენებულია ტერმინი „მთავრობა,“ მაგრამ იმისთვის, რომ განვასხვავოთ ზოგადად მთავრობა და მისი აღმასრულებელი შტო, ამ თავში გამოყენებული იქნება ტერმინი „მინისტრთა კაბინეტი.“

[2] რეგიონალური განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრო; ფინანსთა სამინისტრო; განათლებისა და მეცნიერების სამინისტრო; სპორტისა და ახალგაზრდულ საქმეთა სამინისტრო; გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტრო; ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტრო; ენერგეტიკის სამინისტრო; თავდაცვის სამინისტრო; იუსტიციის სამინისტრო; კულტურისა და ძეგლთა დაცვის სამინისტრო; საქართველოს ოკუპირებული ტერიტორიებიდან იძულებით გადაადგილებულ პირთა, განსახლებისა და ლტოლვილთა სამინისტრო; საგარეო საქმეთა სამინისტრო; სოფლის მეურნეობის სამინისტრო; შინაგან საქმეთა სამინისტრო; შრომის, ჯანდაცვისა და სოციალური დაცვის სამინისტრო; სასჯელაღსრულების, პრობაციისა და იურიდიული დახმარების სამინისტრო.

[3] სახელმწიფო მინისტრი ევროპულ და ევროატლანტიკურ სტრუქტურებში ინტეგრაციის საკითხებში; სახელმწიფო მინისტრი რეინტეგრაციის საკითხებში; სახელმწიფო მინისტრი დიასპორის საკითხებში.

[4] საქართველოს კონსტიტუცია, მიღებულია 1995 წლის 24 აგვისტოს, მუხლი 69.

[5] European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Opinion on the Draft Amendments to the Constitution of Georgia, adopted by the Venice Commission at its 58th Plenary Session, Venice, 12-13 March, 2.

[6] საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 80.

[7] საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 73.

[8] საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 78.

[9] საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 73.

[10] საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს ვებ–გვერდი, „ბიუჯეტის შემოსულობები აბსოლუტურ მაჩვენებლებში 2005–2010 წლებში,“ http://www.mof.ge/budget (ნანახია 2010 წლის 9 აგვისტოს).

[11] 2004 წლის ბიუჯეტის მონაცემები აღებულია ფინანსთა სამინისტროს ვებ–გვერდიდან: http://www.mof.ge/budget/by_year/2004/ (ნანახია 2010 წლის 9 აგვისტოს); 2010 წლის საბიუჯეტო მონაცემები აღებულია კანონიდან „საქართველოს 2010 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ“ (შემოკლებული ვერსია), http://www.mof.ge/4069 (ნანახია 2010 წლის 9 აგვისტოს).

[12] თამარ კოვზირიძე, საქართველოს პრემიერ–მინისტრის მრჩეველი. ინტერვიუ ავტორთან, თბილისი, 2010 წლის 29 ივნისი.

[13] ვახტანგ ლეჟავა, საქართველოს პრემიერ–მინისტრის მრჩეველი. ინტერვიუ ავტორთან, თბილისი, 2010 წლის 12 ივლისი.

[14] გია ნოდია, „მშვიდობის, დემოკრატიისა და განვითარების კავკასიური ინსტიტუტის“ ხელმძღვანელი. ინტერვიუ ავტორთან, თბილისი, 2010 წლის 18 აგვისტო.

[15] Berteslmann Stiftung, BTI 2010 – Georgia Country Report (Gutersloh: Bertelsmann Stiftung, 2009), 8.

[16] გია ნოდიას ინტერვიუ ავტორთან.

[17] მთავრობის რეგლამენტი, მუხლები 20, 23.

[18] იქვე, მუხლი 23.

[19] საქართველოს კანონი „ნორმატიული აქტების შესახებ,“ მუხლი 29.

[20] საქართველოს კანონი „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ,“ მიღებულია 1997 წლის 17 ოქტომბერს, მუხლები 14–20.

[21] საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსი, მიღებულია 2000 წლის 18 დეკემბერს, მუხლი 4.

[22] საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსი, მუხლი 38.

[23] საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტი, მუხლი 182.

[24] http://www.government.gov.ge

[25] http://www.government.gov.ge/old/index.php?lang_id=GEO&sec_id=49 (ნანახია 2010 წლის 5 აგვისტოს).

[26] http://www.government.gov.ge/old/index.php?lang_id=GEO&sec_id=44 (ნანახია 2010 წლის 5 აგვისტოს).

[27] http://www.mof.ge/budget (ნანახია 2010 წლის 5 აგვისტოს).

[28] http://www.declaration.ge/csb/main.seam (ნანახია 2010 წლის 5 აგვისტოს).

[29] Global Integrity, Global Integrity Scorecard: Georgia 2009 (Global Integrity, 2010), 72, 76.

[30] http://www.president.gov.ge

[31] Institute for Development of Freedom of Information, Monthly Bulletin No 1, July-September 2009, 23-37.

[32] საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 59.

[33] იქვე, მუხლი 93.

[34] საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტი, მიღებულია 2004 წლის 17 თებერვალს, მუხლები 223–234.

[35] იქვე, მუხლი 196.

[36] საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 73.

[37] იქვე, მუხლები 63–64.

[38] იქვე, მუხლი 97.

[39] საქართველოს კანონი „საქართველოს კონტროლის პალატის შესახებ,“ მიღებულია 2008 წლის 28 დეკემბერს, მუხლი 24.

[40] საქართველოს კანონი „სახელმწიფო შიდა აუდიტისა და ინსპექტირების შესახებ,“ მიღებულია 2010 წლის 26 მარტს, მუხლები 6–8.

[41] იქვე, მუხლი 32.

[42] საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 89.

[43] საქართველოს კანონი “ნორმატიული აქტების შესახებ,“ მიღებულია 2009 წლის 22 ოქტომბერს, მუხლი 17.

[44] მთავრობის რეგლამენტი, მუხლი 37.

[45] საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი, მიღებულია 1999 წლის 25 ივნისს, მუხლი 53.

[46] პალატის მიერ 2009 წელს ჩატარებული აუდიტორული შემოწმებების ნუსხა გამოქვეყნებულია პალატის ვებ–გვერდზე: http://www.control.ge/files/upload-file/pdf/auditis-chamonatvali.pdf (ნანახია 2010 წლის 6 აგვისტოს).

[47] კონტროლის პალატის შესაძლებლობებთან დაკავშირებულ საკითხებზე უფრო დეტალური ინფორმაციისთვის, იხილეთ ამ ანგარიშის უმაღლესი აუდიტორული დაწესებულების შესახებ თავი.

[48] OECD Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia, Istanbul Anti-Corruption Action Plan, Second Round of Monitoring, Georgia Monitoring Report, (Paris: OECD ACN, 2010), 35.

[49] იქვე, 35.

[50] გია ნოდიას ინტერვიუ ავტორთან.

[51] OECD Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia, Istanbul Anti-Corruption Action Plan, Second Round of Monitoring, Georgia Monitoring Report, 34.

[52] International Budget Partnership, Open Budget Index 2010 Georgia, http://internationalbudget.org/files/OBI2010-Georgia.pdf (ნანახია 2010 წლის 22 მარტს).

[53] თამარ კოვზირიძის (პრემიერ–მინისტრის მრჩეველი) ინტერვიუ ავტორთან, თბილისი, 2010 წლის 29 ივნისი.

[54] მიღებულია 1997 წლის 31 ოქტომბერს.

[55] მიღებულია 1997 წლის 17 ოქტომბერს.

[56] საქართველოს კანონი „საჯარო სამსახურის შესახებ,“ მიღებულია 1997 წლის 31 ოქტომბერს, მუხლი 73 (4).

[57] იქვე, მუხლი 73 (5).

[58] საქართველოს კანონი „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ,“ მუხლი 5, 9–11, 13, 20.

[59] იქვე, მუხლი 20 (4).

[60] იქვე, მუხლი 20 (5).

[61] საქართველოს კანონი „საჯარო სამსახურის შესახებ,“ მუხლი 73 (5).

[62] იქვე, მუხლი 65.

[63] საქართველოს კანონი „სახელმწიფო შიდა აუდიტისა და ინსპექტირების შესახებ,“ მუხლი 6.

[64] Global Integrity, Global Integrity Scorecard: Georgia 2009, 74.

[65] გია ნოდიას ინტერვიუ ავტორთან.

[66] საქართველოს კანონი „საჯარო სამსახურის შესახებ,“ მუხლი 130.

[67] Transparency International, Global Corruption Barometer 2009, (Transparency International, 2009), 29, 32.

[68] OECD Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia, Istanbul Anti-Corruption Action Plan, Second Round of Monitoring, Georgia Monitoring Report, (Paris: OECD ACN, 2010), 4.

[69] ლარი ჰელდი, USAID–ის მიერ დაფინანსებული პროექტის „სახელმწიფო მართვის რეფორმა“ წარმომადგენლობის ყოფილი ხელმძღვანელი „განათლების განვითარების აკადემიაში“ (AED). ინტერვიუ ავტორთან, თბილისი, 2010 წლის 30 ივნისი.

[70] გია ნოდიას ინტერვიუ ავტორთან.

[71] Berteslmann Stiftung, BTI 2010 – Georgia Country Report (Gutersloh: Bertelsmann Stiftung, 2009), 26.

[72] ლარი ჰელდის ინტერვიუ ავტორთან.

[73] OECD Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia, Istanbul Anti-Corruption Action Plan, Second Round of Monitoring, 10.

[74] Transparency International, Global Corruption Barometer 2009, (Transparency International, 2009), 29, 32.

[75] საქართველოს პარლამენტის დადგენილება მთავრობის წევრებისთვის და მთავრობის პროგრამისთვის ნდობის გამოცხადების შესახებ, 2010 წლის 2 ივლისი, http://www.government.gov.ge/old/index.php?lang_id=GEO&sec_id=68 (ნანახია 2010 წლის 4 აგვისტოს).

[76] OECD Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia, Istanbul Anti-Corruption Action Plan, Second Round of Monitoring, Georgia Monitoring Report,10; Freedom House, Nations in Transit 2010, Georgia, (Freedom House, 2010), 228-229.

[77] Berteslmann Stiftung, BTI 2010 – Georgia Country Report, 26.

[78] OECD Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia, Istanbul Anti-Corruption Action Plan, Second Round of Monitoring,11.

საკანონმდებლო ორგანო

საერთო ქულა: 54 / 100

განზომილება

მაჩვენებელი

კანონი

პრაქტიკა

შესაძლებლობები

63/100

რესურსები

100

50

დამოუკიდებლობა

75

25

მართვა

63/100

გამჭვირვალობა

75

75

ანგარიშვალდებულება

50

50

კეთილსინდისიერება

75

50

როლი

38/100

ზედამხედველობა აღმასრულებელ შტოზე

25

საკანონმდებლო რეფორმა

50

რეზიუმე

საკანონმდებლო ორგანო საქართველოს ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის ერთ–ერთი ძირითადი აქტორია აღმასრულებელი შტოს საქმიანობაზე ზედამხედველობაში მისი როლის გამო. თუმცა, კვლევის შედეგების თანახმად, საკანონმდებლო ორგანოს ამჟამად არ შესწევს კანონით განსაზღვრული ზედამხედველობის უფლებამოსილების ეფექტიანად გამოყენების უნარი. ამის უმთავრესი მიზეზია პარლამენტის არსებული შემადგენლობა (რადგანაც საკანონდებლო ორგანოში ოპოზიციის წარმომადგენელთა რიცხვი მცირეა), ასევე ის ფაქტი, რომ საპარლამენტო უმრავლესობა პრეზიდენტისგან დამოუკიდებელი არ არის. რაც შეეხება დადებით მხარეებს, პარლამენტის შესაძლებლობებისა და შიდა მმართველობის მარეგულირებელი საკანონმდებლო ნორმები ზოგადად დამაკმაყოფილებელია, ისევე, როგორც პარლამენტის განკარგულებაში არსებული რესურსები და საკანონმდებლო ხელისუფლების მუშაობის გამჭვირვალობა პრაქტიკაში. ამასთან ერთად, ბოლო წლებში, პარლამენტმა არაერთი მნიშვნელოვანი კანონი მიიღო კორუფციის შემცირებისა და მმართველობის გაუმჯობესების მიზნით.

ქვემოთ მოცემულ ცხრილში წარმოდგენილი ქულებით შეფასებულია ძლიერი საკანონმდებლო ორგანოს არსებობისთვის აუცილებელი სამი ელემენტი: პარლამენტის შესაძლებლობები, მისი შიდა მართვა და როლი, რომელსაც ის საქართველოს ანტიკორუფციულ სისტემაში ასრულებს. ამ თავის დანარჩენ ნაწილში წარმოდგენილია თითოეული მაჩვენებლის თვისებრივი შეფასება.

სტრუქტურა და ორგანიზაცია

საქართველოს პარლამენტი მას შემდეგ არსებობს, რაც ქვეყანამ 1991 წელს დამოუკიდებლობა გამოაცხადა. ამჟამინდელი პარლამენტი 150 დეპუტატისგან შედგება და ერთპალატიან ორგანოს წარმოადგენს, რომელიც ყოველ ოთხ წელიწადში ერთხელ აირჩევა. პარლამენტის წევრთა ნახევარს 75 ერთმანდატიანი საარჩევნო ოლქიდან ირჩევენ, მეორე ნახევარი კი მთელი ქვეყნის მასშტაბით პარტიულ–პროპორციული წესით აირჩევა. პარლამენტის მუშაობის ზოგადი პრინციპები ჩამოყალიბებულია საქართველოს კონსტიტუციაში, უფრო კონკრეტული წესები კი მოცემულია პარლამენტის რეგლამენტში. კონსტიტუცია აცხადებს, რომ პარლამენტი ქვეყნის უმაღლესი წარმომადგენლობითი ორგანოა, რომელსაც საგარეო და საშინაო პოლიტიკის ჩამოყალიბება და აღმასრულებელ შტოზე ზედამხედველობის განხორციელება ევალება.

პარლამენტში არსებობს 15 მუდმივმოქმედი კომიტეტი და აგრეთვე ბიურო, რომელიც საკანონმდებლო ორგანოს საქმიანობის კოორდინირებაზე პასუხისმგებელი ორგანოა. პარლამენტის წევრთა მინიმუმ ექვსკაციან ჯგუფს შეუძლია საპარლამენტო ფრაქცია ჩამოაყალიბოს, რომელიც მთელი რიგი უფლებამოსილებებითა და პრივილეგიებით სარგებლობს. პრაქტიკაში, ფრაქციები ჩვეულებრივ პარტიული ნიშნით იქმნება. ფრაქციას ან ფრაქციებს, რომლებიც პარლამენტის წევრთა ნახევარზე მეტს აერთიანებენ, შეუძლიათ, შექმნან საპარლამენტო უმრავლესობა, ხოლო ფრაქციას ან ფრაქციებს, რომლებიც აერთიანებენ იმ პარლამენტართა ნახევარზე მეტს, რომლებიც საპარლამენტო უმრავლესობაში არ შედიან, შეუძლიათ, შექმნან საპარლამენტო უმცირესობა. საპარლამენტო უმრავლესობა და უმცირესობა ასევე სარგებლობენ გარკვეული პრივილეგიებით. ამჟამად საქართველოს პარლამენტში ოთხი ფრაქცია მოქმედებს.

დღესდღეობით პარლამენტში პრეზიდენტ მიხეილ სააკაშვილის პარტია, „ერთიანი ნაციონალური მოძრაობა,“ დომინირებს, რომელიც საპარლამენტო მანდატების 80 პროცენტზე მეტს ფლობს. პარლამენტში წარმოდგენილი ყველაზე დიდი ოპოზიციური ჯგუფი „ქრისტიან–დემოკრატიული მოძრაობაა“. 2008 წლის საპარლამენტო არჩევნების შემდეგ რამდენიმე გავლენიანმა ოპოზიციურმა პარტიამ, პროტესტის ნიშნად, საკანონმდებლო ორგანოში შესვლაზე უარი განაცხადა, რადგანაც ფიქრობდა, რომ არჩევნები დარღვევებით ჩატარდა.

შეფასება

რესურსები (კანონი)

ქულა: 100

რამდენად უზრუნველყოფს კანონმდებლობა, რომ საკანონმდებლო ორგანოს ჰქონდეს სათანადო ფინანსური, ადამიანური და ინფრასტრუქტურული რესურსები, რომლებიც აუცილებელია მისი მოვალეობების ეფექტიანად შესასრულებლად?

საქართველოს კანონმდებლობა შეიცავს სათანადო დებულებებს, რომელთა მიზანი იმის უზრუნველყოფაა, რომ პარლამენტს ხელი მიუწვდებოდეს საჭირო ფინანსურ, ადამიანურ და მატერიალურ–ტექნიკურ რესურსებზე.

პარლამენტის დაფინანსების მარეგულირებელი საკანონმდებლო დებულებები დამაკმაყოფილებელია. კონსტიტუციის 49–ე მუხლის თანახმად, სახელმწიფო ბიუჯეტში პარლამენტისთვის განკუთვნილი მიმდინარე ხარჯების წინა წლის ოდენობასთან შედარებით შემცირება მხოლოდ პარლამენტის წინასწარი თანხმობით შეიძლება. პარლამენტი თავად იღებს გადაწყვეტილებას სახელმწიფო ბიუჯეტში მისთვის გამოყოფილი სახსრების განაწილების თაობაზე.

საკანონმდებლო ორგანო საკუთარი ბიუჯეტის შედგენას თავად აკონტროლებს. ეს პროცესი დეტალურად არის აღწერილი პარლამენტის რეგლამენტის[1] 237–ე მუხლში. ბიუჯეტის პროექტი მზადდება კომიტეტების, ფრაქციების, პარლამენტის აპარატისა და ხაზინადართა საბჭოს[2] მიერ წარდგენილი წინადადებების საფუძველზე, ხოლო პარლამენტის თავმჯდომარე ამ პროცესს ხელმძღვანელობს და კოორდინირებას უწევს. ბიუჯეტის პროექტში დეტალურად უნდა იყოს გაწერილი თითოეული კომიტეტისა და ფრაქციისთვის, ასევე უმცირესობისა და უმრავლესობისთვის, განკუთვნული ასიგნებები. თუ პარლამენტი მისთვის განკუთვნილ სახსრებს სახელმწიფო ბიუჯეტიდან ვერ მიიღებს, ის უფლებამოსილია, სესხი აიღოს ეროვნული ბანკიდან. საკანონმდებლო ორგანოს ფინანსური ავტონომია განმტკიცებულია საბიუჯეტო კოდექსით,[3] რომელიც ზემოხსენებული წესების იდენტურ მთელ რიგ დებულებებს შეიცავს.[4]

პარლამენტის რეგლამენტი ითვალისწინებს პარლამენტის აპარატის შექმნას, რომელსაც საკანონმდებლო ორგანოს მუშაობაში დახმარების გაწევა ევალება. კერძოდ, აპარატი ვალდებულია, პარლამენტარებსა და პარლამენტის სხვადასხვა სტრუქტურებს ორგანიზაციულ–ტექნიკური, საინფორმაციო, იურიდიული, საფინანსო და სხვა სახის მომსახურება გაუწიოს.[5] რეგლამენტი ასევე უფლებას აძლევს კომიტეტებს, დაიქირავონ ექსპერტ–კონსულტანტები, რომლებიც სპეციფიურ საკითხებზე იმუშავებენ.[6]

რესურსები (პრაქტიკა)

ქულა: 50

რამდენად უზრუნველყოფილია საკანონმდებლო ორგანო პრაქტიკაში მისი მოვალეობების განსახორციელებლად საჭირო რესურსებით?

პრაქტიკაში, საქართველოს პარლამენტი სახელმწიფო ბიუჯეტიდან მისი მოვალეობების განსახორციელებლად საკმარის დაფინანსებას იღებს. რესურსების სფეროში პარლამენტს ყველაზე დიდი პრობლემა აპარატის პროფესიონალიზმის კუთხით აქვს.

ექსპერტები, რომლებსაც „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ გაესაუბრა, თანხმდებიან, რომ პარლამენტს დაფინანსების თვალსაზრისით მნიშვნელოვანი პრობლემები არ აქვს. ხათუნა გოგორიშვილი, რომელიც საპროცედურო საკითხთა და წესების კომიტეტის თავმჯდომარეა და პარლამენტში 1990–იანი წლებიდან მოღვაწეობს, აცხადებს, რომ, მიუხედავად 2010 წლის ბიუჯეტში დაფინანსების შემცირებისა, რომელიც ეკონომიკური ზრდის შენელებით განპირობებული ხარჯების საერთო შემცირების ნაწილი იყო, პარლამენტის განკარგულებაში არსებული ფინანსური რესურსები საკმარისია მისი შეუფერხებელი მუშაობის უზრუნველსაყოფად.[7] საკანონმდებლო ორგანო სახელმწიფო ბიუჯეტიდან უხვ ასიგნებებს იღებს,[8] რამაც მას ბოლო წლებში საჭირო აღჭურვილობის შეძენის საშუალება მისცა.[9]

პარლამენტის აპარატის წევრთა რაოდენობას ექსპერტები საკმარისად მიიჩნევენ, მაგრამ მათი პროფესიონალიზმის დონის შესახებ განსხვავებული მოსაზრებები არსებობს. ხათუნა გოგორიშვილმა „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ განუცხადა, რომ პარლამენტს ჰყავს მაღალკვალიფიციური სპეციალისტების ბირთვი, რომლებიც აპარატში 10–15 წლის განმავლობაში მუშაობენ, და ასეთმა სტაბილურობამ ხელი შეუწყო ინსტიტუციური მეხსიერების ჩამოყალიბებას.[10] თუმცა, ზოგიერთი დამკვირვებელი აღნიშნავს, რომ აპარატის ბევრ თანამშრომელს არ გააჩნია საჭირო უნარ–ჩვევები და პროფესიონალთა ნაკლებობა პარლამენტს აიძულებს, გარკვეულ სფეროებში, მაგალითად, კენჭისყრის შედეგების მონაცემთა ბაზის შექმნაში, მოწვეულ სპეციალისტთა დახმარება გამოიყენოს.[11] როგორც ერთ–ერთმა ექსპერტმა განმარტა, კვალიფიციური თანამშრომლების ნაკლებობა ასევე ამცირებს საკანონმდებლო ორგანოს შესაძლებლობას, შეამოწმოს კანონპროექტების შესაბამისობა საქართველოს მიერ აღებულ საერთაშორისო ვალდებულებებთან.[12]

ასევე გამოითქვა მოსაზრება, რომ პარლამენტის კომიტეტების უხვი დაფინანსების მიუხედავად, ფრაქციებისთვის (პარტიული ნიშნით შექმნილი საპარლამენტო ჯგუფები) გამოყოფილი რესურსები ბევრად უფრო შეზღუდულია. ეს მმართველ პარტიას (რომელიცკომიტეტებსა და მათ რესურსებს აკონტროლებს) მკაფიო უპირატესობას ანიჭებს საპარლამენტო ოპოზიციასთან შედარებით რესურსებზე წვდომის თვალსაზრისით.[13]

დამოუკიდებლობა (კანონი)

ქულა: 75

რამდენად დამოუკიდებელი და თავისუფალია საკანონმდებლო ორგანო კანონით გარე აქტორების დაქვემდებარებისგან?

კანონით, საქართველოს პარლამენტი გარე აქტორებისადმი დაქვემდებარებისგან მეტწილად თავისუფალია. ის გარემოება, რომ კონსტიტუცია პრეზიდენტს პარლამენტის დათხოვნის უფლებას ანიჭებს, თეორიულად მაინც, შესაძლოა, საკანონმდებლო ორგანოს დამოუკიდებლობას ზღუდავდეს.

კონსტიტუცია მთელ რიგ დებულებებს შეიცავს საკანონმდებლო ორგანოს დამოუკიდებლობის უზრუნველსაყოფად. კონსტიტუციის თანახმად, პარლამენტის წევრები სარგებლობენ „თავისუფალი მანდატით“ და ამომრჩევლებს ან პარტიას, რომელმაც ისინი წარადგინა, არჩევის შემდეგ მათი გაწვევა არ შეუძლიათ. პარლამენტის წევრები ასევე სარგებლობენ გარკვეული ხელშეუხებლობით. კერძოდ, პარლამენტის წევრის დაპატიმრება, მისი ბინის გაჩხრეკა და, დანაშაულის ფაქტზე წასწრების შემთხვევაში, მისი პატიმრობაში დატოვება მხოლოდ საკანონმდებლო ორგანოს თანხმობით შეიძლება. პარლამენტის წევრს უფლება აქვს, ჩვენება არ მისცეს იმ ფაქტის გამო, რომელიც მას გაანდეს, როგორც პარლამენტის წევრს, და ის პასუხისგებაში არ მიეცემა თავისი მოვალეობის შესრულებისას გამოთქმული აზრებისა და შეხედულებებისათვის. პარლამენტის წევრის უფლებამოსილებათა განხორციელებისთვის ხელის შეშლა ისჯება კანონით.[14]

კანონის თანახმად, გადაწყვეტილებებს საკანონმდებლო ორგანოს შიდა საქმიანობის შესახებ თავად პარლამენტი იღებს, ხოლო ამ პროცესში არაჯეროვანი გარეშე ჩარევა დაშვებული არ არის. პარლამენტი ირჩევს პარლამენტის თავმჯდომარესა და თავმჯდომარის მოადგილეებს.[15] პარლამენტის თავმჯდომარე ნიშნავს პარლამენტის აპარატის უფროსსა და აპარატის შემადგენლობაში შემავალი დეპარტამენტებისა და სამსახურების ხელმძღვანელებს.[16] პარლამენტის მუშაობის განრიგი ჩამოყალიბებულია პარლამენტის რეგლამენტში, თუმცა დეპუტატებს შეუძლიათ, განრიგი კენჭისყრით შეცვალონ.[17] საკანონმდებლო ორგანო ამტკიცებს საკუთარ დღის წესრიგს, რომელსაც პარლამენტის ბიურო ადგენს. პრეზიდენტს და მინისტრთა კაბინეტს შეუძლიათ, მოითხოვონ ცვლილებების შეტანა პარლამენტის დღის წესრიგში, რასაც საკანონმდებლო ორგანო კენჭისყრით ამტკიცებს.[18] პარლამენტის საგანგებო სხდომის მოწვევის უფლებამოსილება პრეზიდენტს ეკუთვნის. თუმცა დეპუტატთა არანაკლებ ერთი მეოთხედს შეუძლია, პრეზიდენტს საგანგებო სხდომის მოწვევის მოთხოვნით მიმართოს და, მიუხედავად იმისა, მოიწვევს თუ არა პრეზიდენტი ოფიციალურად ასეთ სხდომას, საკანონმდებლო ორგანოს წევრები ასეთი მოთხოვნის წარდგენიდან 48 საათის განმავლობაში უნდა შეიკრიბონ.[19]

პარლამენტს კანონპროექტის განხილვისას შეუძლია, არ გაითვალისწინოს პრეზიდენტის შენიშვნები და კანონპროექტის თავდაპირველი რედაქცია სიითი შემადგენლობის სამი მეხუთედის მხარდაჭერით დაამტკიცოს.[20]

თეორიულად, პარლამენტის დამოუკიდებლობას შეიძლება ის გარემოება ზღუდავდეს, რომ კონსტიტუცია პრეზიდენტს გარკვეულ პირობებში საკანონმდებლო ორგანოს დათხოვნის უფლებას აძლევს. პრეზიდენტს ამ უფლებით სარგებლობა შემდეგ ვითარებაში შეუძლია: თუ პარლამენტი ბიუჯეტის კანონპროექტს მთავრობის მიერ მისი წარდგენიდან სამი თვის ვადაში არ დაამტკიცებს; თუ პარლამენტი მთავრობის შემადგენლობას და მის სამთავრობო პროგრამას სამჯერ ზედიზედ არ დაამტკიცებს; ან თუ მთავრობის შემადგენლობა ვერ მიიღებს პარლამენტის ნდობას.[21] კონსტიტუცია პრეზიდენტის უფლებამოსილებაზე დამატებით შეზღუდვებსაც აწესებს: პრეზიდენტს პარლამენტის დათხოვნის უფლება არ აქვს საპარლამენტო არჩევნების ჩატარებიდან 6 თვის ვადაში და პრეზიდენტის უფლებამოსილების ვადის ბოლო 6 თვის განმავლობაში, ასევე პარლამენტის მიერ პრეზიდენტის იმპიჩმენტის პროცედურის განხორციელებისას და საგანგებო ან საომარი მდგომარეობის დროს.[22]

დამოუკიდებლობა (პრაქტიკა)

ქულა: 25

რამდენად თავისუფალია საკანონმდებლო ორგანო გარე აქტორების დაქვემდებარებისგან პრაქტიკაში?

მიუხედავად იმისა, რომ საკანონმდებლო თვალსაზრისით, საქართველოს პარლამენტის დამოუკიდებლობა ძირითადად უზრუნველყოფილია, ამჟამინდელ პოლიტიკურ ვითარებაში, როდესაც საპარლამენტო მანდატების დიდ უმრავლესობას პრეზიდენტის პარტია აკონტროლებს, მისი ფაქტობრივი დამოუკიდებლობა შეზღუდულია.

საკანონმდებლო ორგანოს შემადგენლობა მას აღმასრულებელი ხელისუფლების ან მინისტრთა კაბინეტისგან რეალური დამოუკიდებლობის მოპოვების საშუალებას არ აძლევს, რადგანაც პრეზიდენტის პარტია საპალამენტო მანდატების დაახლოებით 80 პროცენტს ფლობს. თუ გავითვალისწინებთ, რომ ქართული პოლიტიკური პარტიების მოქმედება თითქმის მთლიანად მათი ლიდერების ნებაზეა დამოკიდებული (რაც უფრო დაწვრილებით იქნება განხილული პოლიტიკური პარტიების შესახებ თავში), პარლამენტის ასეთი შემადგენლობა ძალზე ამცირებს მის შესაძლებლობას, აღმასრულებელი შტოსგან დამოუკიდებლად იმოქმედოს. ამის გამო, ორგანიზაცია Freedom House ასკვნის, რომ „მმართველი პარტიის მიერ პარლამენტის კონტროლი ასუსტებს საკანონმდებლო შტოს უნარს, შეაკავოს აღმასრულებელი შტო.“[23] პარლამენტის თავმჯდომარის ოპოზიციონერი მოადგილისა და ერთ–ერთი წამყვანი ქართული არასამთავრობო ორგანიზაციის წარმომადგენლის მოსაზრებით, მიუხედავად იმისა, რომ აღმასრულებელი შტოს მხრიდან პირდაპირი და ღია ჩარევის შემთხვევებს ადგილი არ ჰქონია, ეს ძირითადად მთავრობის ნებისადმი პარლამენტის ნებაყოფლობითი მორჩილებით არის განპირობებული. ბოლო წლებში პარლამენტს ერთი კანონიც არ მიუღია მთავრობის ნების საწინააღმდეგოდ.[24] თუმცა, როგორც საპარლამენტო უმრავლესობის ერთ–ერთი წევრი აცხადებს, აღმასრულებელი შტოს მიერ წარდგენილი მრავალი კანონპროექტი საკანონმდებლო ორგანოს მიერ დამტკიცებამდე არსებით ცვლილებებს განიცდის. ამის მაგალითად ის ასახელებს 2011 წელს დამტკიცებულ კანონპროექტს, რომელიც გარემოს დაცვის სამინისტროს რეორგანიზაციას ეხებოდა.[25]

კანონპროექტების უმრავლესობის ინიცირება საკანონმდებლო ორგანოში ხდება. მაგალითად, 2010 წელს მიღებული კანონების 57.5 პროცენტი პარლამენტის მიერ (კომიტეტის, ფრაქციის ან ერთი დეპუტატის მიერ) იყო ინიცირებული, მათი 39 პროცენტის ინიცირება მინისტრთა კაბინეტმა მოახდინა, 3.5 პროცენტისა კი – პრეზიდენტმა.[26] ზოგმა ექსპერტმა, რომელსაც „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო“ გაესაუბრა, გამოთქვა მოსაზრება, რომ ეს შემცდომაში შემყვანი სტატისტიკური მონაცემებია, რადგან საპარლამენტო უმრავლესობა ჩვეულებრივ კანონპროექტების ინიცირებას მხოლოდ აღმასრულებელი შტოს ირიბი თანხმობით ახდენს.[27]

პარლამენტს შეუძლია, მთელი რიგი უფლებამოსილებები სხვა სახელმწიფო ან არასახელმწიფო ორგანოების ჩარევის გარეშე განახორციელოს. საკანონმდებლო ორგანო თავად ირჩევს პარლამენტის თავმჯდომარეს და კომიტეტების თავმჯდომარეებს და ნიშნავს ტექნიკურ პერსონალს, ასევე თავად განსაზღვრავს საკუთარ დღის წესრიგსა და განრიგს.[28]

გამჭვირვალობა (კანონი)

ქულა: 75

რამდენად უზრუნველყოფს კანონმდებლობა, რომ საზოგადოებას შეეძლოს შესაბამისი ინფორმაციის დროულად მოპოვება საკანონმდებლო ორგანოს საქმიანობისა და გადაწყვეტილებების მიღების პროცესის შესახებ?

ზოგადად, კონსტიტუცია და პარლამენტის რეგლამენტი სათანადო დებულებებს შეიცავს, რომლებიც საკანონმდებლო ორგანოს საქმიანობასთან დაკავშირებულ ინფორმაციაზე საზოგადოების წვდომას უზრუნველყოფს, თუმცა, კანონმდებლობაში მნიშვნელოვანი ხარვეზებია პარლამენტის სხდომებისა და თავად პარლამენტის შესახებ გარკვეული ინფორმაციის საზოგადოებისთვის ხელმისაწვდომობის მხრივ.

კონსტიტუცია აცხადებს, რომ პარლამენტის სხდომები საჯაროა, გარდა განსაკუთრებული შემთხვევებისა, როდესაც დეპუტატები დახურულ სხდომას მართავენ. სხდომების ოქმები (გარდა იმ ოქმებისა, რომლებიც საიდუმლო საკითხებს ეხება) პარლამენტის ბეჭდვით ორგანოში უნდა გამოქვეყნდეს.[29] პარლამენტის რეგლამენტის მიხედვით, პლენარული სხდომები ტელე–რადიო ტრანსლაციით უნდა გადაიცეს. საინფორმაციო საშუალებების აკრედიტირებულ წარმომადგენლებს უფლება აქვთ, სხდომებს დაესწრონ. ისეთი საკითხების განხილვისას, რომლებიც საიდუმლოების დაცვას საჭიროებს, პრეზიდენტს, პარლამენტის თავმჯდომარეს, პრემიერ–მინისტრს, მინისტრთა კაბინეტის წევრსა და პარლამენტის კომიტეტს ან ფრაქციას შეუძლიათ, დააყენონ პარლამენტის პლენარული სხდომის ან მისი ნაწილის დახურულად გამოცხადების საკითხი. გადაწყვეტილება მიღებულად ჩაითვლება, თუ მას მხარს დაუჭერს სხდომაზე დამსწრეთა დეპუტატთა უმრავლესობა.[30]

პარლამენტის რეგლამენტი მოითხოვს, რომ მას შემდეგ, რაც საკანონმდებლო ორგანო კანონპროექტის განხილვის პროცედურას ოფიციალურად დაიწყებს, კანონპროექტი პარლამენტის ვებ–გვერდზე გამოქვეყნდეს (თუმცა გამოქვეყნების კონკრეტული ვადა მითითებული არ არის). კენჭისყრის შედეგები უნდა გამოქვეყნდეს პარლამენტის ბეჭდვით ორგანოში და განთავსდეს მის ვებ–გვერდზე. პარლამენტის დადგენილება, რეზოლუცია, განცხადება და მიმართვა, ასევე კანონი და რატიფიცირებული საერთაშორისო ხელშეკრულება, უნდა გამოქვეყნდეს პარლამენტის ვებ–გვერდზე. როდესაც პარლამენტის საგამოძიებო კომისია მის დასკვნებს განიხილავს, განხილვა უნდა გადაიცეს ტელე–რადიო ტრანსლაციით.[31] ყველა საჯარო მოხელის (მათ შორის, პარლამენტის წევრების) ქონებრივი დეკლარაცია ხელმისაწვდომი უნდა იყოს ნებისმიერი დაინტერესებული პირისთვის ან ორგანიზაციისთვის.[32]

კანონმდებლობა არაერთ დებულებას შეიცავს, რომლებიც საზოგადოებას მის წარმომადგენლებზე პირდაპირი წვდომის საშუალებას აძლევს. პარლამენტის რეგლამენტის თანახმად, საკანონმდებლო ორგანოს წევრები ვალდებულნი არიან, მიიღონ მოქალაქეები და უპასუხონ მათ კითხვებს. კერძო პირებსა და ორგანიზაციებს უფლება აქვთ, მიმართონ პარლამენტს, მის სხვადასხვა ორგანოებს ან ცალკეულ დეპუტატებს. მოქალაქეთა განცხადებებსა და საჩივრებზე რეაგირებისთვის პარლამენტის მთავარ შენობაში იქმნება სპეციალური სტრუქტურული ქვედანაყოფი – მოქალაქეთა საზოგადოებრივი მისაღები. პარლამენტის ორგანოები და აპარატი ვალდებულნი არიან, მოქალაქეების საჩივრებსა და განცხადებებს ერთი თვის ვადაში გასცენ პასუხი. პარლამენტის წევრები და აპარატის თანამშრომლები ვალდებულნი არიან, რომ ყოველ ორშაბათს ხუთი საათი მოქალაქეებთან შეხვედრებისთვის გამოყონ. პარლამენტის თავმჯდომარე ვალდებულია, მოქალაქეები მიიღოს, თუ მათ მიერ განცხადებებსა და საჩივრებში დასმული საკითხები განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია ან თუ პარლამენტის შესაბამის ორგანოებს ან დეპუტატებს მათ განცხადებესა და საჩივრებზე პასუხი არ გაუციათ.[33]

მიუხედავად იმისა, რომ პარლამენტის გამჭვირვალობას კანონმდებლობის არაერთი დებულება ითვალისწინებს, ბევრი მათგანი საკმარისად მკაფიო და პირდაპირი არ არის. მაგალითად, პარლამენტის რეგლამენტის მიხედვით, პარლამენტის სხდომებს შეიძლება დაეწრონ საზოგადოების და მედიის წარმომადგენლები.[34] ამგვარად, მიუხედავად იმისა, რომ, თეორიულად, კანონის დებულებები საზოგადოებას და მედიას პარლამენტის სხდომებზე დასწრების უფლებას აძლევს, არსებითად, ამ საკითხს თანამდებობის პირები წყვეტენ და არ არსებობს კანონის არც ერთი მკაფიო დებულება, რომელიც საზოგადოების გარანტირებულ წვდომას უზრუნველყოფს. ამასთან ერთად, მართალია, რეგლამენტი მოითხოვს, რომ კომიტეტების სხდომების დრო და დღის წესრიგი პარლამენტის ვებ–გვერდზე სხდომამდე ორი დღით ადრე გამოქვეყნდეს,[35] მაგრამ პლენარულ სხდომებთან დაკავშირებით მსგავსი დებულებები არ არსებობს. ამასთანავე, რეგლამენტში კანონპროექტების ვებ–გვერდზე განთავსების კონკრეტული ვადა მითითებული არ არის.

და ბოლოს, კანონი მთლიანად პარლამენტს მისი საქმიანობის ამსახველი ანგარიშების მომზადების და გამოქვეყნების მოთხოვნას არ უწესებს. ყოველწლიური ანგარიშების წარდგენა ყოველი საშემოდგომო სესიის დაწყებისას მხოლოდ კომიტეტებს ევალებათ.[36]

გამჭვირვალობა (პრაქტიკა)

ქულა: 75

რამდენად შეუძლია პრაქტიკაში საზოგადოებას საკანონმდებლო ორგანოს საქმიანობასა და გადაწყვეტილებების მიღების პროცესზე შესაბამისი ინფორმაციის დროულად მოპოვება?

ზოგადად, საზოგადოება პარლამენტის საქმიანობასთან დაკავშირებულ ინფორმაციაზე თავისუფალი და შეუზღუდავი წვდომით სარგებლობს, თუმცა, ზოგ შემთხვევაში, პარლამენტი საკუთარი ინიციატივით გარკვეული ტიპის ინფორმაციას დროულად არ აქვეყნებს.

ექსპერტები, რომლებსაც „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო“ გაესაუბრა, თანხმდებიან, რომ მედია და სამოქალაქო საზოგადოება პარლამენტზე შეუზღუდავი წვდომით სარგებლობენ და მისი საქმიანობის შესახებ ინფორმაციის მოპოვება თავისუფლად შეუძლიათ. პლენარული და კომიტეტების სხდომები „საზოგადოებრივი მაუწყებლის“ მეორე არხით გადაიცემა. კანონის დებულებათა ბუნდოვანების მიუხედავად, პრაქტიკაში, ჟურნალისტებს, არასამთავრობო ორგანიზაციების წარმომადგენლებსა და მოქალაქეებს პლენარულ და კომიტეტების სხდომებზე დასწრება შეუძლია[37] პარლამენტში არსებობს სპეციალური დეპარტამენტი, რომლის მიზანს მოქალაქეების მიერ წარდგენილ საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნის განაცხადებზე რეაგირება წარმოადგენს, და შექმნილია სისტემა, რომელიც საკანონმდებლო ორგანოს მიერ მიღებული ყველა განაცხადის მოძიების საშუალებას იძლევა.[38] ამის შედეგად, პარლამენტი, როგორც წესი, მოქალაქეთა კითხვებზე დროულად რეაგირებს.[39]

პარლამენტის ვებ–გვერდი (www.parliament.ge) ძირითადად განახლებადია და მოიცავს მიმდინარე ამბების განყოფილებას, ყოველდღიურ და ყოველკვირეულ ცნობებს, სხვადასხვა აქტივობების განრიგებს (მათ შორის, კომიტეტების სხდომების თარიღებსა და დღის წესრიგებს) და მიღებული კანონებისა და კენჭისყრის შედეგების მონაცემთა ბაზებს, ასევე, ამომწურავ ინფორმაციას კომიტეტების, ფრაქციებისა და პარლამენტის აპარატის შესახებ. პარლამენტის წევრების ქონებრივი დეკლარაციები, სხვა საჯარო მოხელეთა ქონებრივ დეკლარაციებთან ერთად, ხელმისაწვდომია საჯარო სამსახურის ბიუროს ვებ–გვერდზე.[40]

ამის მიუხედავად, პარლამენტის მუშაობის გამჭვირვალობასთან დაკავშირებით რამდენიმე პრობლემა არსებობს. მათგან ყველაზე თვალშისაცემი ის არის, რომ კანონპროექტები პარლამენტის ვებ–გვერდზე ყოველთვის დროულად არ ქვეყნდება. „საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის“ საპარლამენტო მდივანმა განმარტა, რომ კანონპროექტები ოფიციალური მოთხოვნის შემთხვევაში დაინტერესებული მხარეებისთვის ყოველთვის ხელმისაწვდომი ხდება, მაგრამ რადგან საჯარო ინფორმაციის მიღების პროცედურა დაახლოებით 10 დღე გრძელდება, ხშირად კანონებს მანამ ამტკიცებენ, სანამ განმცხადებელი კანონპროექტს მიიღებს.[41] ვებ–გვერდზე ასევე არ არის განთავსებული ზოგიერთი სხვა ტიპის ინფორმაცია, როგორიცაა ბიუჯეტები, ხარჯვის შესახებ ანგარიშები, სხდომების სტენოგრამები და კომიტეტების უახლესი წლიური ანგარიშები. როგორც პარლამენტის ერთ–ერთმა თანამდებობის პირმა განმარტა, სხდომების სტენოგრამებისა და კენჭისყრის შედეგების შემთხვევაში, მონაცემების რაოდენობა იმდენად დიდია, რომ მათი ავტომატურად ვებ–გვერდზე განთავსება წმინდა ტექნიკური თვალსაზრისით პრობლემებს უკავშირდება. ამის მიუხედავად, მან აღნიშნა, რომ აღნიშნული ინფორმაცია დაინტერესებული ორგანიზაციებისა და კერძო პირებისთვის მოთხოვნის შემთხვევაში ყოველთვის ხელმისაწვდომია.[42] ეს კვლევის დამოუკიდებელმა რესპონდენტებმაც დაადასტურეს.

პრაქტიკული ტესტების ფარგლებში, „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველომ“ პარლამენტს საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნის 16 განაცხადი გაუგზავნა (ორგანიზაციამ პარლამენტის ოთხი კომიტეტი შეარჩია და თითოეულს ოთხი–ოთხი განაცხადი გაუგზავნა). საერთო ჯამში, პარლამენტის რეაგირება საკმაოდ დამაკმაყოფილებელი იყო: პარლამენტის ორგანოებისთვის გაგზავნილი 16 განაცხადიდან 14 შემთხვევაში სრული ინფორმაცია იქნა მოწოდებული, ერთი განაცხადი სხვა სახელმწიფო ორგანოზე სწორად იქნა გადამისამართებული. პარლამენტმა ინფორმაცია მხოლოდ ერთ შემთხვევაში არ გასცა (განაცხადი უპასუხოდ იქნა დატოვებული). უნდა აღინიშნოს, რომ სხვადასხვა კომიტეტებისთვის გაგზავნილ ბევრ კითხვას პასუხი პარლამენტის საორგანიზაციო დეპარტამენტის უფროსმა გასცა, რაც იმაზე მიუთითებს, რომ საკანონმდებლო ორგანოს საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნის განაცხადებზე რეაგირების კარგად ჩამოყალიბეული სისტემა აქვს შექმნილი.

ანგარიშვალდებულება (კანონი)

ქულა: 50

რამდენად უზრუნველყოფს კანონმდებლობა იმას, რომ საკანონმდებლო ორგანო ანგარიშვალდებული იყოს მის საქმიანობაზე?

კანონმდებლობა მთელ რიგ დებულებებს შეიცავს, რომელთა მიზანი პარლამენტის ანგარიშვალდებულების უზრუნველყოფაა. ამ სფეროში ყველაზე დიდი ხარვეზები იმ დებულებებს უკავშირდება, რომლებიც საკანონმდებლო პროცესში საზოგადოების აზრის გათვალისწინებას საკმარისად კატეგორიულად არ მოითხოვს.

საკონსტიტუციო სასამართლო უფლებამოსილია, განიხილოს კანონებისა და სხვა საკანონმდებლო აქტების კონსტიტუციასთან შესაბამისობის საკითხი.[43] მას ასევე შეუძლია, განიხილოს ახალი კანონებისა და ნორმატიული აქტების მიღების პროცესის კონსტიტუციასთან შესაბამისობა.[44]

პარლამენტის რეგლამენტი შეიცავს მთელ რიგ დებულებებს, რომლებიც პარლამენტის წევრების ამომრჩეველთა წინაშე ანგარიშვალდებულებას ითვალისწინებს. პარლამენტის წევრები ვალდებულნი არიან, შეხვდნენ მოქალაქეებს და უპასუხონ მათ საჩივრებსა და განცხადებებს. მათ ასევე ევალებათ, 6 თვეში ერთხელ მაინც წარდგნენ ამომრჩეველთა წინაშე და მიაწოდონ ინფორმაცია როგორც პირადად მათი, ისე მთლიანად პარლამენტის საქმიანობის შესახებ. ერთმანდატიანი ოლქებიდან არჩეული მაჟორიტარი დეპუტატები ვალდებულნი არიან, მათ ოლქებში შექმნან ბიურო, რომელიც მათ მოქალაქეებთან ურთიერთობას გააადვილებს. ამასთან ერთად, მათ პარლამენტის ყოველი სხდომის პირველი კვირა ამომრჩევლებთან შეხვედრებს უნდა დაუთმონ.[45]

როგორც ზემოთ აღინიშნა, პარლამენტის წევრები კონსტიტუციის მიხედვით გარკვეული იმუნიტეტით სარგებლობენ: პარლამენტის წევრის დაპატიმრება და მისი ბინის ან ოფისის გაჩხრეკა პარლამენტის თანხმობის გარეშე არ შეიძლება. ერთადერთი გამონაკლისია პარლამენტის წევრის დანაშაულის ჩადენის ადგილზე დაპატიმრების შემთხვევა. ასეთ შემთხვევაში, სამართალდამცავებმა ამის შესახებ დაუყოვნებლივ უნდა აცნობონ პარლამენტს და, თუ საკანონმდებლო ორგანო მის პატიმრობაში დატოვებაზე თანხმობას არ განაცხადებს, დაპატიმრებული დეპუტატი უნდა გაათავისუფლონ. მნიშვნელოვანია, რომ პარლამენტის წევრი პასუხისგებაში არ მიეცემა თავისი მოვალეობის შესრულებისას პარლამენტში თუ მის გარეთ გამოთქმული აზრებისა და შეხედულებებისთვის.[46] ამასთან ერთად, პარლამენტის რეგლამენტი აცხადებს, რომ, პარლამენტის წევრის დაპატიმრებაზე პარლამენტის თანხმობის მიცემის შემთხვევაში, დაპატიმრებულ პარლამენტის წევრს უნდა შეუჩერდეს უფლებამოსილება სისხლის სამართლის საქმის შეწყვეტამდე ან სასამართლოს მიერ განაჩენის გამოტანამდე.[47]

პარლამენტის ან მისი ცალკეული წევრების გადაწყვეტილებების და ქმედებების შესახებ წარდგენილ საჩივრებზე რეაგირების სპეციალური მენქანიზმი არ არსებობს, მაგრამ მათი გასაჩივრება შესაძლებელია სასამართლოში.

კანონის დებულებები, რომლებიც საკანონმდებლო საკითხებში საზოგადოების აზრის გათვალისწინებას შეეხება, არადამაკმაყოფილებელია. საკანონმდებლო მუშაობის განმავლობაში საზოგადოების აზრის გათვალისწინება ნებაყოფლობითია და არა სავალდებულო. პარლამენტის რეგლამენტის მიხედვით, კომიტეტებში კანონპროექტების განხილვის დროს სხდომაზე „შეიძლება მოწვეულ იქნენ“ საზოგადოების დაინტერესებული წარმომადგენლები და მიეცეთ სიტყვით გამოსვლის უფლება.[48] პარლამენტის რეგლამენტი ასევე ადგენს, რომ პარლამენტში წარდგენილ კანონპროექტებს თან უნდა ახლდეს სახელმწიფო, არასამთავრობო და საერთაშორისო ორგანიზაციების ან ექსპერტების ნუსხა, რომელთაც კანონპროექტების მომზადების პროცესში კონსულტაციისთვის მიმართეს, მაგრამ მხოლოდ მაშინ, თუ ასეთი კონსულტაცია შედგა, რაც იმაზე მიანიშნებს, რომ კონსულტაცია სავალდებულო არ არის.[49] საკანონმდებლო ორგანოს მხოლოდ მაშინ ეკისრება პირდაპირი ვალდებულება, უზრუნველყოს კანონპროექტის საყოველთაო–სახალხო განხილვა, როდესაც საქმე კონსტიტუციის დამატებებს ეხება, თუმცა, ამ შემთხვევაშიც, კონსტიტუციის მოთხოვნა საკმაოდ ორაზროვანია და პარლამენტს ნამდვილი საზოგადოებრივი განხილვის თავიდან აცილების საშუალებას აძლევს.[50] პარლამენტის ყველა კომიტეტი ვალდებულია, შექმნას სამეცნიერო–საკონსულტაციო საბჭო, რომელიც კომიტეტის თავმჯდომარის მიერ დანიშნული შესაბამისი სფეროს ექსპერტებისგან შედგება.[51] ამის მიუხედავად, ამ საბჭოების ზუსტი ფუნქცია კანონით მკაფიოდ განსაზღვრული არ არის.

ანგარიშვალდებულება (პრაქტიკა)

ქულა: 50

რამდენად ანგარიშვალდებულნი არიან საკანონმდებლო ორგანო და მისი წევრები თავიანთ საქმიანობაზე პრაქტიკაში?

ის გარემოება, რომ კანონი პარლამენტს საზოგადოების აზრის გათვალისწინების მკაფიო და პირდაპირ ვალდებულებას არ უწესებს, პრაქტიკაზეც აისახება. პარლამენტი და მისი კომიტეტები ზოგჯერ ცდილობენ კანონპროექტების განხილვაში საზოგადოების ჩართვას, მაგრამ ეს რეგულარულად არ ხდება. პარლამენტის წევრები ასევე გარკვეულწილად ცდილობენ ანგარიში ჩააბარონ საკუთარ ამომრჩევლებს, თუმცა თანამიმდევრული ხასიათი არც ამ მცდელობებს აქვს.

პარლამენტის ერთ–ერთმა მაღალი თანამდებობის პირმა „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ განუცხადა, რომ პარლამენტის კომიტეტები, ჩვეულებრივ, მათთან არსებულ საბჭოებს (რომლებიც ექსპერტებისა და სამოქალაქო საზოგადოების წარმომადგენლებისგან შედგება) კონსულტაციისთვის მიმართავენ და აღნიშნა, რომ კონსულტაციების ინტენსიურობა, ზოგადად, დამოკიდებულია იმ ინტერესის ხარისხზე, რომელსაც განსახილველი კანონპროექტი საზოგადოებაში იწვევს.[52] კიდევ ერთი ექსპერტის მოსაზრებით, რომელსაც „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო“ გაესაუბრა, მიუხედავად იმისა, რომ პარლამენტი არ ეწინააღმდეგება და ხანდახან თავადაც ცდილობს სამოქალაქო საზოგადოების ჩართვას კანონპროექტების განხილვაში, ამ პრაქტიკას არც რეგულარული ხასიათი აქვს და არც თანმიმდევრული.[53] საზოგადოების აზრის გათვლისწინებას ყველა კომიტეტში თანაბარ მნიშვნელობას არ ანიჭებენ. ის გარემოება, რომ პარლამენტი ხშირად კანონპროექტის მიღებამდე მის განხილვას მცირე დროს უთმობს, ასევე მნიშვნელოვნად ზღუდავს საზოგადოების ჩართვის შესაძლებლობას.[54] ამავე დროს, საზოგადოების ჩართულობის ნაკლებობა, ნაწილობრივ მაინც, შეიძლება ქართული სამოქალაქო საზოგადოების ინერტულობას მივაწეროთ, რადგან იმ სამოქალაქო–საზოგადოებრივ ორგანიზაციათა რაოდენობა, რომლებიც საკანონმდებლო პროცესს თვალს რეგულარურად ადევნებენ და მასში აქტიურად მონაწილეობენ, ძალზე მცირეა.[55]

მთლიანად პარლამენტს კანონით ფართო საზოგადოებისთვის ანგარიშის წარდგენის ვალდებულება არ ეკისრება. თუმცა, როგორც ამ ანგარიშის გამჭვირვალობის (პრაქტიკა) შესახებ ქვეთავში იყო აღნიშნული, საკანონმდებლო ორგანო საზოგადოების ინფორმირებას კარგად ახდენს, მათ შორის, ვებ–გვერდის მეშვეობითაც.

მაჟორიტარი დეპუტატები, რომელთაც ამომრჩევლების წინაშე ანგარიშგება კანონით ევალებათ, ამ მხრივ გარკვეულ ღონისძიებებს მიმართავენ, მაგრამ ანგარიშვალდებულების პროცედურებს თანმიმდევრულად არ ატარებენ. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ მიერ ჩატარებულ მთელ რიგ ინტერვიუებში რესპონდენტები აცხადებდნენ, რომ დეპუტატები საარჩევნო კამპანიების დროს ამომრჩევლებთან აქტიურად ურთიერთობენ, მაგრამ არასაარჩევნო პერიოდში ამ მხრივ მათი აქტიურობა ბევრად ნაკლებია.[56] როგორც პარლამენტის თავმჯდომარის მოადგილე ლევან ვეფხვაძე აცხადებს, ზოგადად, მაჟორიტარი დეპუტატები ამომრჩევლებთან კავშირის შენარჩუნებას კარგად ახერხებენ, რადგან მათ კანონი თავიანთ საარჩევნო ოლქებში ოფისების საბიუჯეტო სახსრებით გახსნის საშუალებას აძლევს. თავმჯდომარის მოადგილემ განაცხადა, რომ კარგი იქნებოდა, მსგავსი დებულება პარლამენტის ფრაქციებისთვისაც მოქმედებდეს, რათა იმავე რესურსებზე ხელი პარტიული სიით არჩეულ დეპუტატებსაც მიუწვდებოდეთ.[57]

კეთილსინდისიერების უზრუნველყოფის მექანიზმები (კანონი)

ქულა: 75

რამდენად არსებობს საკანონმდებლო მექანიზმები, რომლებიც საკანონმდებლო ორგანოს წევრთა კეთილსინდისიერებას უზრუნველყოფს?

რამდენიმე მცირე ხარვეზს თუ არ ჩავთვლით, არსებული კანონმდებლობა პარლამენტის წევრთა კეთილსინდისიერების უზრუნველსაყოფად ადექვატურ დებულებებს შეიცავს. ქვეყანაში არ არსებობს პარლამენტის წევრთა ქცევის კოდექსი ან რაიმე ნორმები, რომლებიც პარლამენტს ან რომელიმე დამოუკიდებელ ორგანოს პარლამენტის წევრთა მიერ ეთიკის დაცვასთან დაკავშირებული საკითხების განხილვის უფლებამოსილებას მიანიჭებს. თუმცა კონსტიტუცია და სხვა კანონები მრავალ დებულებას შეიცავს, რომელთა მიზანი პარლამენტის წევრთა კეთილსინდისიერების უზრუნველყოფაა.

კონსტიტუცია პარლამენტის წევრებს სახელმწიფო სამსახურში სხვა თანამდებობის დაკავებას და სამეწარმეო საქმიანობას უკრძალავს. დეპუტატებს, რომლებიც ამ დებულებას დაარღვევენ, პარლამენტის წევრის უფლებამოსილება უნდა შეუწყდეთ.[58]

კანონი „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ თანამდებობის პირთა, მათ შორის პარლამენტის წევრთა, კეთილსინდისიერების უზრუნველსაყოფად მთელ რიგ წესებს ადგენს. თანამდებობის პირთა მიერ წლის განმავლობაში მიღებული საჩუქრების მთლიანი ღირებულება მათი წლიური ხელფასის 15 პროცენტს არ უნდა აღემატებოდეს, ხოლო თითოეული საჩუქრის ღირებულება წლიური ხელფასის 5 პროცენტზე მეტი არ უნდა იყოს. კანონის მიხედვით, საჩუქარი განმარტებულია, როგორც თანამდებობის პირისთვის ან მისი ოჯახის წევრებისთვის უსასყიდლოდ ან შეღავათიანი პირობებით გადაცემული ქონება ან მომსახურება, ასევე ქონებრივი ვალდებულებისგან სრული ან ნაწილობრივი გათავისუფლება, რაც ზოგადი წესის გამონაკლისს წარმოადგენს. კანონი რამდენიმე გამონაკლისს შეიცავს, რადგან გრანტი, სტიპენდია და სახელმწიფო ჯილდო საჩუქრად არ ითვლება. თანამდებობის პირებს ეკრძალებათ აქციების ან საწესდებო კაპიტალის წილის ფლობა იმ საწარმოებში, რომელთა საქმიანობის კონტროლიც მათ უფლებამოსილებას განეკუთვნება.[59] თანამდებობის პირებს უფლება არ აქვთ, მოითხოვონ ანაზღაურება იმ მომსახურებისთვის, რომლის მოქალაქეებისთვის გაწევა მათ სამსახურეობრივად ევალებათ. თანამდებობის პირთა ოჯახის წევრებზეც მსგავსი შეზღუდვები ვრცელდება. თანამდებობის პირს და მის ახლო ნათესავებს უფლება არ აქვთ, დადონ ქონებრივი გარიგება იმ სახაზინო დაწესებულებასთან, რომელშიც მას თანამდებობა უკავია. თანამდებობის პირის ნათესავი არ შეიძლება დაინიშნოს მისი სამსახურეობრივი ზედამხედველობის ქვეშ მყოფ თანამდებობაზე, კონკურსის წესით დანიშვნის გარდა.[60]

ამავე კანონის მიხედვით, თანამდებობის პირები ვალდებულნი არიან, საჯარო სამსახურის ბიუროში თანამდებობის დაკავებიდან ერთი თვის ვადაში წარადგინონ ქონებრივი დეკლარაცია. პირები, რომლებიც კენჭს იყრიან საპარლამენტო არჩევნებში, ვალდებულნი არიან, ქონებრივი დეკლარაცია კანდიდატად დარეგისტრირებიდან ერთი კვირის ვადაში წარადგინონ. საჯარო სამსახურის ბიუროდან თანამდებობის პირის ქონებრივი დეკლარაციის ასლის მიღება ნებისმიერ ფიზიკურ პირს ან ორგანიზაციას შეუძლია. თანამდებობის პირები, რომლებიც დროულად არ წარადგენენ ქონებრივ დეკლარაციას, ექვემდებარებიან დაჯარიმებას და, ამ მოთხოვნის განმეორებით დარღვევის შემთხვევაში, მათზე ასევე უნდა აღიძრას სისხლის სამართლის საქმე.[61] პარლამენტის რეგლამენტის მიხედვით, პარლამენტის წევრთა ქონებრივი დეკლარაციები პერიოდულად უნდა განიხილოს პარლამენტის პროცედურულ საკითხთა და წესების კომიტეტმა.[62]

რაც შეეხება უარყოფით მხარეს, კანონმდებლობაში არ არსებობს დებულებები, რომლებიც პარლამენტის წევრთა ე.წ. „გაგრილების“ პერიოდს ეხება, როცა ისინი პარლამენტის დატოვების შემდეგ კერძო სექტორში გადასვლას გეგმავენ. კანონი „ლობისტური საქმიანობის შესახებ“ ასევე შეიცავს რიგ ხარვეზებს, რომლებიც ხელს უშლის პარლამენტის წევრთა და საჯარო მოხელეთა ლობისტებთან კავშირების სრულ გამჟღავნებას. მიუხედავად იმისა, რომ პარლამენტის აპარატი ვალდებულია, აწარმოოს ლობისტთა რეესტრი,[63] ცალკეულ დეპუტატებს მათი ლობისტებთან კავშირების დაფიქსირება ან გამჟღავნება არ ევალებათ. საჯარო მოხელეები (მათ შორის, პარლამენტის წევრები) ვალდებულნი არიან, წერილობით განაცხადონ სამეწარმეო საქმიანობაში მათი პირადი ინტერესების შესახებ თანამდებობაზე მათი დანიშვნის ან არჩევისთანავე ან შემდგომ – ასეთი ინტერესების წარმოშობის შემთხვევაში. პარლამენტის წევრებს, რომლებიც წერილობით განაცხადებენ ასეთი ინტერესების შესახებ, უფლება აქვთ (მაგრამ არ ევალებათ), თავი შიკავონ შესაბამისი ნორმატიული აქტის განხილვაში მონაწილეობისგან.[64]

კეთილსინდისიერების უზრუნველყოფის მექანიზმები (პრაქტიკა)

ქულა: 50

რამდენად უზრუნველყოფილია კანონმდებლების კეთილსინდისიერება პრაქტიკაში?

მიუხედავად იმისა, რომ კანონმდებლობა პარლამენტის წევრებს მთელი რიგი ანტიკორუფციული წესების დაცვას ავალდებულებს, ამ წესების დარღვევისთვის კანონმდებელთა დასჯის შემთხვევების რიცხვი ძალზე მცირეა. კამათის საგანია ის, ხსენებული ტენდენცია დარღვევების დაბალი სიხშირის მანიშნებელია თუ სამართალდამრღვევ დეპუტატთა დასჯის პოლიტიკური ნების არარსებობისა.

პარლამენტის წევრის ანტიკორუფციული წესების დარღვევის გამო დასჯის უკანასკნელი შემთხვევა 2006 წლის ოქტომბერში დაფიქსირდა, როდესაც საპარლამენტო უმრავლესობის წევრი გია ნუცუბიძე განათლების მინისტრის მოადგილისთვის ქრთამის შეთავაზების გამო საკანონმდებლო ორგანოდან გარიცხეს (და დააპატიმრეს).[65] იმავე წელს, ოპოზიციური „რესპუბლიკური პარტიის“ წევრ ვალერი გელაშვილს სადეპუტატო უფლებამოსილება მას შემდეგ შეუწყდა, რაც პროცედურულ საკითხთა და წესების კომიტეტმა დაადგინა, რომ ის კომერციულ საწარმოს მართავდა და, შესაბამისად, მის თანამდებობასთან შეუთავსებელ კომერციულ საქმიანობაში იყო ჩაბმული. ოპოზიციურმა ჯგუფებმა მაშინ გამოთქვეს უკმაყოფილება, რომ კომიტეტის მიერ წარმოდგენილი მტკიცებულებები არასრულყოფილი იყო და გელაშვილი სინამდვილეში ოპოზიციური პარტიის წევრობის გამო დაისაჯა.[66]

პარლამენტის თავმჯდომარის მოადგილემ, რომელიც ოპოზიციის წარმომადგენელია, „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ განუცხადა, რომ ამჟამინდელ პარლამენტში არც ერთი დეპუტატი საჩუქრებთან, ინტერესთა შეუთავსებლობასთან და ა.შ. დაკავშირებული ანტიკორუფციული წესების დარღვევისთვის არ დასჯილა. მისი მოსაზრებით, ეს პოლიტიკური ნების არარსებობის შედეგია და არა იმისა, რომ პარლამენტის წევრები ხსენებულ წესებს არ არღვევენ.[67] ინფორმაციის ნაკლებობის გამო, ამ საკითხზე რაიმე საბოლოო დასკვნის გამოტანა ძნელია.

პარლამენტში რამდენიმე ლობისტია რეგისტრირებული,[68] თუმცა, რადგან პარლამენტის წევრებს კანონით ლობისტებთან მათი კავშირების დაფიქსირება ან გამჟღავნება არ ევალებათ, ეს არც პრაქტიკაში ხორციელდება.

დადებით მხარეს რაც შეეხება, პარლამენტის წევრების ქონებრივი დეკლარაციები საჯარო სამსახურის ბიუროს ვებ–გვერდზე ქვეყნდება და საზოგადოებისთვის ხელმისაწვდომია.[69] თუმცა მათი სიზუსტის გადამოწმების სპეციალური მექანიზმი არ არსებობს.

როლი: აღმასრულებელ შტოზე ზედამხედველობა (კანონი და პრაქტიკა)

ქულა: 25

რამდენად ახორციელებს საკანონმდებლო ორგანო ეფექტიან ზედამხედველობას აღმასრულებელ შტოზე?

არსებული კანონმდებლობით, საქართველოს პარლამენტი აღმასრულებელ შტოზე ზედამხედველობის განსახორციელებლად მთელი რიგი მძლავრი ინსტრუმენტებით არის აღჭურვილი. ამის მიუხედავად, ამ ინსტრუმენტების ეფექტიანად გამოყენება პრაქტიკაში, როგორც წესი, არ ხდება, რაც საპარლამენტო უმრავლესობასა და აღმასრულებელ შტოს შორის არსებული მჭიდრო კავშირით არის განპირობებული. პარლამენტის ზოგადი უფლებამოსილებები, რომლებიც აღმასრულებელ შტოზე ზედამხედველობას ეხება, კონსტიტუციაშია ჩამოყალიბებული. პარლამენტის რეგლამენტში იგივე უფლებამოსილებები უფრო დაწვრილებით არის აღწერილი.

კონსტიტუციის მიხედვით, პარლამენტის ერთ–ერთ მთავარ ფუნქციას აღმასრულებელი შტოს საქმიანობის კონტროლი წარმოადგენს. ზედამხედველობის განხორციელების მიზნით პარლამენტში საპარლამენტო კომიტეტები იქმნება. ამავე დროს, პარლამენტს დროებითი საგამოძიებო კომისიების შექმნაც შეუძლია. პარლამენტის წევრები უფლებამოსილნი არიან, კითხვებით მიმართონ აღმასრულებელი შტოს წარმომადგენლებს, რომლებიც ვალდებულნი არიან, დასმულ შეკითხვებს უპასუხონ. მთავრობის წევრებს ასევე ევალებათ, დაესწრონ პლენარულ და კომიტეტების სხდომებს გამოძახების შემთხვევაში, რათა უპასუხონ დეპუტატების კითხვებს და წარადგინონ ანგარიში გაწეული საქმიანობის შესახებ.[70]

პარლამენტის რეგლამენტი ზედამხედველობის ფუნქციას პარლამენტის „კონსტიტუციურ პრეროგატივას“ უწოდებს, რომელიც მას უფლებამოსილებას ანიჭებს, განახორციელოს მთავრობისა და სხვა ორგანოების, ასევე მის წინაშე ანგარიშვალდებულ თანამდებობის პირების, კონტროლი. პარლამენტი ასევე უფლებამოსილია, განახორციელოს ზედამხედველობა აღმასრულებელი შტოს მიერ მიღებული ნორმატიული აქტების კონსტიტუციასთან და სხვა კანონებთან შესაბამისობაზე. [71]

პარლამენტის რეგლამენტის მიხედვით, როგორც ცალკეულ დეპუტატებს, ისე პარლამენტის ორგანოებს გააჩნიათ უფლებები და უფლებამოსილებები, რომლებიც მათ საზედამხედველო საქმიანობის განხორციელებაში ეხმარება. აღმასრულებელი შტოს ორგანოებისთვის კითხვებით მიმართვის ზემოხსენებული უფლების გარდა, პარლამენტის წევრებს უფლება აქვთ, ისარგებლონ ყველა სახის ინფორმაციით, რომელიც აუცილებელია მათი უფლებამოსილების განსახორციელებლად, თუ კანონით სხვა რამ არ არის გათვალისწინებული. პარლამენტის წევრებს უფლება აქვთ, მონაწილეობა მიიღონ აღმასრულებელი შტოს ორგანოების მუშაობაში და მათ წინაშე დასვან საკითხები არსებული კანონდარღვევების შესახებ. მათ ასევე უფლება აქვთ, შეუფერხებლად შევიდნენ ყველა სახელმწიფო ორგანიზაციაში, კანონით დადგენილი გამონაკლისების გარდა. პარლამენტის თავმჯდომარეს უფლება აქვს, ყველა სახის სასჯელაღსრულებით დაწესებულებაში შევიდეს სპეციალური ნებართვის გარეშე და ასევე შეუძლია, რომ ეს უფლება პარლამენტის ნებისმიერ სხვა წევრს გადასცეს. პარლამენტის კომიტეტებს უფლება აქვთ, განახორციელონ კონტროლი მთავრობისა და საკანონმდებლო ორგანოს წინაშე ანგარიშვალდებული სხვა ორგანოების საქმიანობაზე, გაეცნონ ყველა სახის შესაბამის ინფორმაციას და მათი დასკვნები წარუდგინონ პარლამენტს. მთავრობის წევრები და პარლამენტის წინაშე ანგარიშვალდებული თანამდებობის პირები ვალდებულნი არიან, კომიტეტებს დროულად წარუდგინონ მოთხოვნილი დოკუმენტები და, მოთხოვნის შემთხვევაში, დაესწრონ კომიტეტების სხდომებს და უპასუხონ პარლამენტის წევრთა შეკითხვებს.[72]

პრეზიდენტი ვალდებულია, პარლამენტის წინაშე წარდგეს ყოველწლიური მოხსენებით ქვეყანაში არსებული მდგომარეობის შესახებ,[73] ხოლო პრემიერ–მინისტრი ვალდებულია, პარლამენტს ყოველწლიურად წარუდგინოს ანგარიში მთავრობის პროგრამის შესრულების მიმდინარეობის შესახებ. საკანონმდებლო ორგანოს ასევე შეუძლია, პრემიერ–მინისტრს მოსთხოვოს რიგგარეშე ანგარიშის მომზადება, რომელიც მოთხოვნის მიღებიდან 15 დღის ვადაში უნდა იქნეს წარდგენილი.[74]

პარლამენტს უფლება აქვს, შექმნას დროებითი საგამოძიებო კომისიები, რომელთაც, პარლამენტის რეგლამენტის მიხედვით, ფართო უფლებამოსილებები ენიჭებათ. დროებითი საგამოძიებო კომისიები იქმნება თანამდებობის პირების მიერ საქართველოს კანონმდებლობის სავარაუდო დარღვევის ფაქტების გამოკვლევის ან განსაკუთრებით მნიშვნელოვანი სახელმწიფო და საზოგადოებრივი საკითხების შესწავლის მიზნით. პარლამენტს ასევე შეუძლია, შექმნას ანტიკორუფციული დროებითი საგამოძიებო კომისია, რომლის მიზანს კორუფციის სავარაუდო ფაქტების გამოკვლევა წარმოადგენს. საპარლამენტო უმრავლესობის წარმომადგენლობა დროებით საგამოძიებო კომისიაში კომისიის წევრთა რაოდენობის ნახევარს არ უნდა აღემატებოდეს. დროებითი საგამოძიებო კომისიის მოთხოვნის შემთხვევაში, მის სხდომაზე გამოცხადება სავალდებულოა. სახელმწიფო ორგანოები, თანამდებობის პირები, ორგანიზაციები და ფიზიკური პირები ვალდებულნი არიან, მოთხოვნის შემთხვევაში, საგამოძიებო კომისიას წარუდგინონ საკითხის გამოკვლევისთვის საჭირო მასალები. კომისიას ასევე უფლება აქვს, გაეცნოს გამოძიების სტადიაში არსებულ სისხლის სამართლის საქმის მასალებს. თუ საკითხის შესწავლის შედეგად კანონმდებლობის დარღვევები გამოვლინდება, საგამოძიებო კომისიას უფლება აქვს, დარღვევების აღკვეთის და მათზე რეაგირების მოთხოვნით მიმართოს შესაბამის სახელმწიფო ორგანოს, რომელმაც შემდეგ კომისიას უნდა აცნობოს გატარებული ღონისძიებების შესახებ. საგამოძიებო კომისიას უფლება აქვს, დასვას საკითხი მისი ერთ–ერთი წევრისთვის საქართველოს ტერიტორიაზე მოქმედ სასჯელაღსრულებით დაწესებულებებში სპეციალური ნებართვის გარეშე შესვლის უფლების მინიჭების შესახებ. კომისია ასევე უფლებამოსილია, პარლამენტის წინაშე დასვას წინადადება იმპიჩმენტის წესით თანამდებობის პირის გადაყენების პროცედურის დაწყების შესახებ.[75]

პარლამენტი უფლებამოსილია, გავლენა მოახდინოს სახელმწიფო ბიუჯეტის ფორმირებაზე და დაწვრილებით შეისწავლოს ბიუჯეტის პროექტი მისი მომზადების ყველა ეტაპზე. პარლამენტის რეგლამენტის მიხედვით, მინისტრთა კაბინეტის მიერ წარდგენილი სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტი უნდა განიხილონ პარლამენტის კომიტეტებმა და ფრაქციებმა, ასევე საპარლამენტო უმრავლესობამ და უმცირესობამ. მათ უნდა მოამზადონ დასკვნები, რომლებიც საფინანსო–საბიუჯეტო კომიტეტის გავლით უნდა გაეგზავნოს პარლამენტის თავმჯდომარეს, რომელიც მათ მთავრობას გადაუგზავნის. მთავრობამ ბიუჯეტის გადამუშავებული პროექტი პარლამენტს პლენარულ სხდომაზე განსახილველად უნდა წარუდგინოს. პარლამენტის იგივე ჯგუფებმა ბიუჯეტის გადამუშავებულ პროექტზე მათი შენიშვნები საფინანსო–საბიუჯეტო კომიტეტის გავლით პარლამენტის თავმჯდომარეს უნდა წარუდგინონ. თავმჯდომარე მათ ისევ მთავრობას უგზავნის, რომელიც ბიუჯეტის საბოლოო რედაქციას წარადგენს, რომელსაც პლენარულ სხდომაზე კენჭი უნდა ეყაროს.[76]

ბიუჯეტის დამტკიცების შემდეგ, მთავრობამ საკანონმდებლო ორგანოს მისი შესრულების შესახებ ყოველკვარტალური ანგარიშები უნდა წარუდგინოს. პარლამენტის კომიტეტები კვარტალში ერთხელ განიხილავენ ანგარიშების იმ ნაწილს, რომელიც მათ სფეროს ეხება, და უფლება აქვთ, რომ აღმასრულებელი შტოს ორგანოებისგან ბიუჯეტის შესრულებასთან დაკავშირებული ინფორმაციის წარდგენა მოითხოვონ. მთავრობამ პარლამენტს, საბიუჯეტო წლის დამთავრებიდან არა უგვიანეს 3 თვისა, დასამტკიცებლად უნდა წარუდგინოს სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების საბოლოო ანგარიში. თუ პარლამენტი ანგარიშს არ დაამტკიცებს, პრეზიდენტს უფლება აქვს, მინისტრთა კაბინეტი დაითხოვოს. იმ შემთხვევაში, თუ პარლამენტის საგამოძიებო კომისია ან საპარლამენტო მომხსენებელი საბიუჯეტო სახსრების არაკანონიერი ხარჯვის ფაქტებს გამოავლენს, პარლამენტი ასევე უფლებამოსილია, პრეზიდენტს მიმართოს საბიუჯეტო სახსრების ხარჯვის შეჩერების მოთხოვნით.[77] სახელმწიფო ბიუჯეტში ნებისმიერი ცვლილება (უმნიშვნელო გამონაკლისების გარდა) საჭიროებს ბიუჯეტის კანონში ცვლილების ან დამატების შეტანას, რასაც, შესაბამისად, პარლამენტის თანხმობა სჭირდება.[78]

აღმასრულებელ შტოზე საპარლამენტო ზედამხედველობის კიდევ ერთი საშუალება, რომელსაც კონსტიტუცია ითვალისწინებს, პრემიერ–მინისტრისა და მინისტრთა კაბინეტის წევრების დანიშვნას ეხება. პრემიერ–მინისტრის კანდიდატურას (საპარლამენტო ფრაქციებთან კონსულაციების შემდეგ) პრეზიდენტი წარადგენს, ხოლო პრემიერ–მინისტრობის კანდიდატი (პრეზიდენტთან შეთანხმებით) წარადგენს მინისტრთა კაბინეტის წევრების კანდიდატურებს. ამგვარად, პარლამენტი მინისტრთა კაბინეტის თანამდებობებისთვის კანდიდატურების შერჩევაში მნიშვნელოვან როლს არ ასრულებს, თუმცა მას შეუძლია, პრეზიდენტის მიერ წარდგენილი მინისტრთა კაბინეტის შემადგენლობა არ დაამტკიცოს. თუ მინისტრთა კაბინეტის შემადგენლობას პარლამენტი სამჯერ ზედიზედ არ დაამტკიცებს, პრეზიდენტს შეუძლია, საკანონმდებლო ორგანო დაითხოვოს და პრემიერ–მინისტრი ერთპიროვნულად დანიშნოს. ამ შემთხვევაში, პრემიერ–მინისტრი მინისტრებს პარლამენტის თანხმობის გარეშე დანიშნავს.[79]

პარლამენტი უფლებამოსილია, მთავრობას უნდობლობა გამოუცხადოს, თუმცა პრეზიდენტს შუძლია, პარლამენტის გადაწყვეტილებას არ დაეთანხმოს. ამასთან, თუ პარლამენტი მთავრობას უნდობლობას მომდევნო 100 დღის განმავლობაშიც გამოუცხადებს, პრეზიდენტმა არჩევანი მთავრობის გადაყენებასა და პარლამენტის დათხოვნას შორის უნდა გააკეთოს. საკანონმდებლო ორგანოს ასევე შეუძლია, მთავრობას „უპირობო უნდობლობა“ გამოუცხადოს. ასეთი დადგენილების მიღებას პარლამენტის სრული შემადგენლობის სამი მეხუთედის თანხმობა სჭირდება და ის პრეზიდენტს მთავრობის გადაყენების გარდა სხვა არჩევანს არ უტოვებს.[80]

პარლამენტი ასევე უფლებამოსილია, ხმათა უბრალო უმრავლესობით პრემიერ–მინისტრის წინაშე ცალკეული მინისტრების პასუხისმგებლობის საკითხი დასვას. ასეთ შემთხვევაში, პრემიერ–მინისტრმა ან კონკრეტული მინისტრი უნდა გაათავისუფლოს ან პარლამენტს მოტივირებული უარი წარუდგინოს.[81]

პარლამენტი თავმჯდომარის წარდგინებით ირჩევს კონტროლის პალატის (უმაღლესი აუდიტორული დაწესებულება) თავმჯდომარეს.[82] პარლამენტი ასევე ირჩევს სახალხო დამცველს. ამ პოსტზე კანდიდატურების წამოყენების უფლება პრეზიდენტს, პარლამენტის ფრაქციებსა და ექვსი ან მეტი დეპუტატისგან შემდგარ ჯგუფებს აქვთ.[83] ამავე დროს, 2009 წელს საარჩევნო კოდექსში შესული ცვლილებების შედეგად, საკანონმდებლო ორგანო ცენტრალური საარჩევნო კომისიის თავმჯდომარის დანიშვნაში არავითარ როლს აღარ ასრულებს. (საარჩევნო კომისიის თავმჯდომარეს საარჩევნო კომისიის წევრები ირჩევენ, რომელთაც პრეზიდენტის წარდგინებით პოლიტიკური პარტიები ნიშნავენ).[84]

კონსტიტუცია პარლამენტს პრეზიდენტის იმპიჩმენტის წესით გადაყენების უფლებასაც აძლევს. იმპიჩმენტის საკითხის აღძვრისთვის პარლამენტის წევრთა ერთი მეოთხედის თანხმობაა საჭირო, რის შემდეგ საქმე განსახილველად უზენაეს სასამართლოს გადაეცემა (ან თუ საკითხი კონსტიტუციის დარღვევას ეხება – საკონსტიტუციო სასამართლოს). თუ სასამართლო დაადასტურებს, რომ პრეზიდენტმა კანონი დაარღვია, პარლამენტი უბრალო უმრავლესობით იღებს გადაწყვეტილებას, რომ კენჭისყრაზე პრეზიდენტის იმპიჩმენტის წესით გადაყენების საკითხი დაისვას; თავად იმპიჩმენტის გადაწყვეტილების მიღებას კი პარლამენტის სრული შემადგენლობის ორი მესამედის მხარდაჭერა სჭირდება. თუ 30 დღის ვადაში პარლამენტმა იმპიჩმენტის გადაწყვეტილება არ მიიღო, მას ერთი წლის განმავლობაში პრეზიდენტისთვის იმავე ბრალდების წარდგენა ეკრძალება. პრეზიდენტის იმპიჩმენტის წესით გადაყენება დაუშვებელია საგანგებო ან საომარი მდგომარეობის დრო.[85] პარლამენტი უფლებამოსილია, მსგავსი პროცედურებით გადააყენოს უზენაესი სასამართლოს თავმჯდომარე, მთავრობის წევრები, კონტროლის პალატის თავმჯდომარე და ეროვნული ბანკის საბჭოს წევრები.[86]

პარლამენტს სახელმწიფო შესყიდვებზე პირდაპირი კონტროლის ან მათი მონიტორინგის უფლება არ გააჩნია, გარდა ბიუჯეტის დამტკიცების და ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშების განხილვის უფლებამოსილებისა. სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტო (სახელმწიფო შესყიდვების კოორდინირებასა და მონიტორინგზე პასუხისმგებელი ორგანო) აღმასრულებელი შტოს მიერ კომპლექტდება და მის წინაშე ანგარიშვალდებული უწყებაა. სააგენტოს ხელმძღვანელს პრემიერ–მინისტრი ნიშნავს და პარლამენტი ამ პროცესში არანაირ როლს არ ასრულებს.[87] პარლამენტი სახელმწიფო შესყიდვებზე ზედამხედველობას ირიბად, უმაღლესი აუდიტორული დაწესებულების – კონტროლის პალატის – მეშვეობით ახდენს, რომელიც საკანონმდებლო ორგანოს წინაშეა ანგარიშვალდებული. პარლამენტის წევრებს ასევე უფლება აქვთ, აღმასრულებელი შტოსგან ინფორმაციის მიღების უფლების გამოყენებით მოიპოვონ ინფორმაცია სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოდან.

ევროპის საბჭოს ვენეციის კომისიამ ზემოხსენებულ დებულებებში მთელი რიგი მნიშვნელოვანი ხარვეზები აღმოაჩინა. კერძოდ, კომისიამ გააკრიტიკა კონსტიტუციის 93–ე მუხლის ის დებულება, რომლის მიხედვით პრეზიდენტს უფლება აქვს, პარლამენტის მიერ კონსტიტუციით დადგენილ ვადაში სახელმწიფო ბიუჯეტის დაუმტკიცებლობის შემთხვევაში, ბიუჯეტი დეკრეტით დაამტიცოს და აღნიშნა, რომ პრეზიდენტს პარლამენტის თანხმობის გარეშე ბიუჯეტის დამტკიცების უფლება არ უნდა ჰქონდეს. ვენეციის კომისიამ ასევე მართებულად აღნიშნა, რომ ამჟამად მოქმედი კანონმდებლობა პრეზიდენტს უფლებას ანიჭებს, პარლამენტის მიერ მთავრობისადმი უნდობლობის გამოცხადება უგულებელყოს, ხოლო პარლამენტს იმის შესაძლებლობას არ აძლევს, რომ მთავრობის მიერ წარდგენილ ბიუჯეტის პროექტში შესწორებები შეიტანოს. ამგვარად, საკანონმდებლო ორგანოს უფლება, გავლენა მოახდინოს ბიუჯეტის შედგენაზე, გაუმართლებლად იზღუდება და ის მხოლოდ პროექტის მიღების ან მისი უარყოფის უფლებამოსილებამდე მცირდება.[88]

არსებობს საფუძლიანი ეჭვი, რომ პარლამენტსა და მის კომიტეტებს პრაქტიკაში არ შეუძლიათ იმ ფართო უფლებამოსილებების გამოყენება, რომლებიც მათ აღმასრულებელი შტოს ზედამხედველობის სფეროში გააჩნიათ. აქ მთავარ ფაქტორს პარლამენტში შემავალ მმართველი პარტიის წარმომადგენლებსა და მთავრობაში პარლამენტის მიერ დანიშნულ თანამდებობის პირთა შორის მჭიდრო კავშირი წარმოადგენს.[89] ამასთან ერთად, კომიტეტების თავმჯდომარეები (რომელთაგან ყველა მმართველ „ნაციონალურ მოძრაობას“ წარმოადგენს) მათივე პარტიის წარმომადგენელ მინისტრებთან დაპირისპირების სურვილს იშვიათად ამჟღავნებენ.[90] მმართველი პარტიის წარმომადგენელმა მაღალი საპარლამენტო თანამდებობის პირმა ასეთი ქცევის მიზეზად მედიის მიერ ასეთი ფაქტების გახმაურების შიში დაასახელა და აღნიშნა, რომ კომიტეტები აღმასრულებელ შტოზე ზედამხედველობის გაუხმაურებლად (ანუ მინისტრების კომიტეტების სხდომებზე ოფიციალურად გამოძახების გარეშე) განხორციელებას არჩევენ, რათა საზოგადოებას არ შეუქმნან შთაბეჭდილება, რომ მმართველი პარტიის შიგნით კონფლიქტი არსებობს.[91]

ორგანიზაციამ Freedom House 2008 წლის ანგარიშში აღნიშნა, რომ პარლამენტი საკანონმდებლო პროცესში პასიურობას იჩენდა და ხშირად აღმასრულებელი შტოს მიერ ინიცირებულ კანონპროექტებს დეტალურად და არსებითად არ განიხილავდა.[92] მას შემდეგ მდგომარეობა არსებითად არ შეცვლილა. მინისტრებს ზოგჯერ პარლამენტის პლენარულ სხდომებზე ან კომიტეტების სხდომებზე იბარებენ, მაგრამ მთავრობის მიერ წარდგენილი კანონპროექტები საკანონმდებლო ორგანოში ცხარე კამათის საგანი იშვიათად ხდება.[93] პარლამენტის წევრები აქტიურად არ იყენებენ თავიანთ უფლებას, კითხვით მიმართონ აღმასრულებელ შტოს და მიიღონ მისგან ინფორმაცია.[94]

ამის მიუხედავად, მმართველი პარტიის წარმომადგენელი ერთ–ერთი საპარლამენტო თანამდებობის პირი არ დაეთანხმა მოსაზრებას, რომ პარლამენტი მხოლოდ აღმასრულებელი შტოს ინიციატივებზე „ბეჭდის დასმით“ არის დაკავებული და გაიხსენა, რომ 2009 წლის ბოლოს საკანონმდებლო ორგანომ არ დაამტკიცა 2010 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტის პირველი რედაქცია და ის მთავრობას შესწორებების შესატანად უკან დაუბრუნა. მისი აზრით, საზოგადოება საკანონმდებლო ორგანოს მუშაობაზე ინფორმირებული არ არის, რადგან მედია პარლამენტის მუშაობას რუტინულ საქმიანობად მიიჩნევს და მის მიმართ დიდ ინტერესს არ იჩენს.[95] კიდევ ერთმა საპარლამენტო თანამდებობის პირმა აღნიშნა, რომ პრეზიდენტისა და პრემიერ–მინისტრის ბოლოდროინდელ გამოსვლებს პარლამენტში „ინტენსიური“ დებატები მოჰყვა.[96]

პარლამენტის თავმჯდომარის მოადგილის განცხადებით, რომელიც ოპოზიციის წარმომადგენელია, ოპოზიციონერ დეპუტატებს მთავრობის საქმიანობის შესახებ ინფორმაციის მოპოვების თვალსაზრისით პრობლემები ექმნებათ. ვიცე–სპიკერმა გაიხსენა, რომ მან ვერ შეძლო ინფორმაციის მოპოვება ეკონომიკური განვითარებისა და ფინანსთა სამინისტროებიდან, ვიდრე საქმეში ჩარევა კომიტეტის თავმჯდომარეს (რომელიც მმართველი პარტიის წარმომადგენელია) არ სთხოვა.[97]

პარლამენტს არასოდეს გამოუყენებია თავისი უფლებამოსილება, იმპიჩმენტის წესით გადაეყენებინა აღმასრულებელი შტოს თანამდებობის პირები ან გამოეცხადებინა მათთვის უნდობლობა. 2008 წელს პარლამენტმა შექმნა დროებითი კომისია 2008 წლის რუსეთ–საქართველოს ომთან დაკავშირებული საკითხების გამოსაკვლევად. კომისიის მუშაობის განმავლობაში მის წინაშე მთელი რიგი მაღალჩინოსნები, მათ შორის პრეზიდენტიც, წარდგნენ. ამის მიუხედავად, საერთო ჯამში, საგამოძიებო კომისიებთან დაკავშირებით, პარლამენტი თავის უფლებამოსილებებს სრულად არ იყენებს. მაგალითად, პარლამენტმა რამდენიმეჯერ უგულებელყო სახალხო დამცველის რეკომენდაცია აღმასრულებელი შტოს ორგანოებისა და თანამდებობის პირთა მხრიდან ადამიანის უფლებათა დარღვევის სავარაუდო ფაქტების შესასწავლად საგამოძიებო კომისიის შექმნის შესახებ.[98] ამასთან ერთად, პარლამენტი ტრადიციულად დროებითი საგამოძიებო კომისიების ნაცვლად უბრალო დროებითი კომისიების შექმნას არჩევს, რადგან საგამოძიებო კომისიას აღმასრულებელი შტოსგან ინფორმაციის მოთხოვნის, აღმასრულებელი შტოს თანამდებობის პირთა გამოძახების და ა.შ. თვალსაზრისით უფრო ფართო უფლებამოსილებები აქვს. როგორც ჩანს, მმართველ პარტიას არ სურს, ოპოზიციას (რომელსაც ორივე ტიპის კომისიაში წევრთა ნახევრის დანიშვნის უფლება აქვს) ეს მძლავრი იარაღი ხელში ჩაუგდოს.[99]

გარკვეული ხარვეზების მიუხედავად, კანონმდებლობა პარლამენტს აღმასრულებელ შტოზე ზედამხედველობის განსახორციელებლად სხვადასხვა უფლებამოსილებებს ანიჭებს. თუმცა, ეს უფლებამოსილებები პრაქტიკაში ეფექტიანად არ გამოიყენება. პარლამენტში ოპოზიციური ჯგუფების სისუსტემ და იმ გარემოებამ, რომ 2004 წლიდან საპარლამენტო მანდატების სულ მცირე ორ მესამედს პრეზიდენტის პარტია ფლობს, უარყოფითად იმოქმედა საკანონმდებლო ორგანოს მიერ ზედამხედველობის განხორციელების სხვადასხვა ასპექტებზე.[100]

როლი: საკანონმდებლო რეფორმები (კანონი და პრაქტიკა)

ქულა: 50

რამდენად პრიორიტეტულია საკანონმდებლო ორგანოსთვის კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლა და მმართველობის გაუმჯობესება?

ბოლო წლებში საქართველოს პარლამენტმა მთელი რიგი კანონები და საკანონმდებლო ცვლილებები მიიღო, რომელთა მიზანი კორუფციის შემცირება და მმართველობის გაუმჯობესება იყო. ამის მიუხედავად, პარლამენტი ამ ნორმების პრაქტიკაში შესრულებას აქტიურად არ ამოწმებს და პარლამენტის წევრები არც სხვა ტიპის ანტიკორუფციულ აქტივობებში არიან ჩართული.

კანონში „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ 2005–2009 წლებში მრავალი შესწორება იქნა შეტანილი. ამ შესწორებების შედეგად, გაიზარდა იმ ორგანოებისა და თანამდებობის პირთა სია, რომელთაც ეს კანონი ეხება, გაფართოვდა თანამდებობის პირთა ქონებრივი დეკლარაციების მასშტაბი და ქონებრივი დეკლარაციების მიღებისა და გამოქვეყნების ფუნქცია საჯარო სამსახურის ბიუროს გადაეცა. მნიშვნელოვანია, რომ იმ თანამდებობის პირთა მიმართ, რომლებიც ქონებრივ დეკლარაციას რამდენიმეჯერ არ წარადგენენ, შემოღებულ იქნა სისხლის სამართლებრივი პასუხისმგებლობა და კანონს დაემატა ვრცელი დებულებები, რომლებიც მამხილებელთა დაცვას ითვალისწინებს.

2005 წელს პარლამენტმა მიიღო კანონი „სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ,“[101] რომლის საფუძველზე სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტო შეიქმნა. კანონი სახელმწიფო შესყიდვების განხორციელების დეტალურ პროცედურებს ადგენს და არეგულირებს მთელ რიგ მნიშვნელოვან საკითხებს, მათ შორის, ინტერესთა შეუთავსებლობას, მონიტორინგის პროცედურებსა და შესყიდვების გამჭვირვალობას. 2009 წელს კანონს დამატებითი დებულებები დაემატა, რომელთა მიზანი შესყიდვების პროცესის გამჭვირვალობის ზრდაა.

2008 წელს პარლამენტმა მიიღო ახალი კანონი კონტროლის პალატის შესახებ, რომელიც იმ ზოგადი პოლიტიკის მნიშვნელოვანი ნაწილია, რომელიც პალატის თანამედროვე უმაღლეს აუდიტორულ დაწესებულებად გარდაქმნას ისახავს მიზნად.[102] ძველი ნორმებისგან განსხვავებით, ახალი კანონი პალატის მიერ სხვადასხვა ტიპის აუდიტის ჩატარებას ითვალისწინებს, შეიცავს დეტალურ მითითებებს პალატის საქმიანობის შესახებ და ადგენს მთელ რიგ წესებს, რომლებიც ამ უწყების გამჭვირვალობას, ანგარიშვალდებულებასა და შიდა მართვის ანტიკორუფციულ წესებს ეხება.

2010 წელს პარლამენტმა მიიღო კანონი „სახელმწიფო შიდა აუდიტისა და ინსპექტირების შესახებ,“ რომელიც მოითხოვს, რომ მთავრობის ყველა ძირითადმა უწყებამ სპეციალური დეპარტამენტი შექმნას, რომელსაც შიდა აუდიტის ჩატარება და კეთისინდისიერების წესების დაცვაზე მონიტორინგის ჩატარება დაევალება.[103]

რაც შეეხება საერთაშორისო ანტიკორუფციულ ხელშეკრულებებს, 2008 წელს პარლამენტმა მოახდინა გაერო–ს ანტიკორუფციული კონვენციისა და ევროპის საბჭოს სისხლის სამართლის ანტიკორუფციული კონვენციის რატიფიცირება. ამავე დროს, ქვეყანას ხელი არ მოუწერია ევროპის საბჭოს კონვენციებზე „დანაშაულის შედეგად მიღებული ფულის გათეთრების, მოძიების, ჩამორთმევისა და კონფისკაციის შესახებ“ და „ტერორიზმის დაფინანსების შესახებ“ და შესაბამისად არც მათი რატიფიცირება მოუხდენია.[104]

პრაქტიკაში განხორციელების შემთხვევაში, ზემოხსენებული კანონები და საკანონმდებლო ცვლილებები, სავარაუდოდ, განამტკიცებს ქვეყნის მმართველობის სისტემის კეთილსინდისიერებას, გამჭვირვალობასა და ანგარიშვალდებულებას. თუმცა, ასევე არსებობს მოსაზრება, რომ პარლამენტი მის მიერ მიღებული კანონების შესრულებაზე აქტიურ მონიტორინგს არ აწარმოებს.[105] აქ მთავარ ფაქტორს საპარლამენტო ზედამხედველობის ფაქტობრივი სისუსტე წარმოადგენს. კანონების მიღების გარდა, პარლამენტის წევრები ზოგადად ანტიკორუფციულ ღონისძიებებში არ მონაწილეობენ. ბოლო წლებში პარლამენტის წევრების მხრიდან კორუფციასთან დაკავშირებულ საკითხებზე დროებითი კომისიების შექმნის ან აღმასრულებელი შტოსთვის კორუფციასთან დაკავშირებული კითხვებით მიმართვის გახმაურებულ შემთხვევებს ადგილი არ ჰქონია. საპარლამენტო უმრავლესობის ერთ–ერთმა წარმომადგენელმა ეს იმით ახსნა, რომ სამართალდამცავი ორგანოები კორუფციას ძალზე ეფექტიანად ებრძვიან და ასეთ საქმიანობაში პარლამენტის წევრთა მონაწილეობა საჭირო აღარ არის.[106]


შენიშვნები

[1] საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტი, მიღებულია 2004 წლის 17 თებერვალს.

[2] სპეციალური ორგანო, რომელიც პარლამენტის თავმჯდომარეს საკანონმდებლო ორგანოს ფინანსურ საკითხებზე ზედამხედველობის განხორციელებაში ეხმარება.

[3] საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსი, მიღებულია 2009 წლის 18 დეკემბერს.

[4] საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსი, მუხლი 41.

[5] პარლამენტის რეგლამენტი, მუხლი 254.

[6] იქვე, მუხლი 258.

[7] ხათუნა გოგორიშვილი, პარლამენტის საპროცედურო საკითხთა და წესების კომიტეტის თავმჯდომარე. ინტერვიუ ავტორთან, 2010 წლის 10 მარტი.

[8] თამარ ჩუგოშვილი, „საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის“ საპარლამენტო მდივანი, თბილისი, 2010 წლის 16 მარტი.

[9] ხათუნა გოგორიშვილის ინტერვიუ ავტორთან; ორი საპარლამენტო ექსპერტის ინტერვიუ ავტორთან, თბილისი, 2010 წლის 30 მარტი; საპარლამენტო ექსპერტის ინტერვიუ ავტორთან, თბილისი, 2010 წლის 30 მარტი.

[10] ხათუნა გოგორიშვილის ინტერვიუ ავტორთან.

[11] ორი საპარლამენტო ექსპერტის ინტერვიუ ავტორთან.

[12] თამარ ჩუგოშვილის ინტერვიუ ავტორთან.

[13] ლევან ვეფხვაძე, საქართველოს პარლამენტის ვიცე–სპიკერი და „ქრისტიან–დემოკრატიული მოძრაობის“ წევრი. ინტერვიუ ავტორთან, თბილისი, 2010 წლის 7 აპრილი.

[14] საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 52.

[15] იქვე, მუხლი 55.

[16] პარლამენტის რეგლამენტი, მუხლი 256.

[17] იქვე, მუხლი 128.

[18] იქვე, მუხლები 131–132.

[19] საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 61.

[20] იქვე, მუხლი 68.

[21] იქვე, მუხლები 80, 81, 93.

[22] იქვე, მუხლი 51 (1).

[23] Freedom House, Nations in Transit 2010, http://www.freedomhouse.eu/images/Reports/NIT-2010-Georgia-final.pdf, (ნანახია 2010 წლის 2 მაისს).

[24] თამარ ჩუგოშვილის ინტერვიუ ავტორთან; ლევან ვეფხვაძის ინტერვიუ ავტორთან.

[25] „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ მიმოწერა პარლამენტის წევრ ჩიორა თაქთაქიშვილთან, 2011 წლის 9 ივნისი.

[26] იქვე.

[27] თამარ ჩუგოშვილის ინტერვიუ ავტორთან; ლევან ვეფხვაძის ინტერვიუ ავტორთან; ორი საპარლამენტო ექსპერტის ინტერვიუ ავტორთან.

[28] ხათუნა გოგორიშვილის ინტერვიუ ავტორთან.

[29] საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 60.

[30] პარლამენტის რეგლამენტი, მუხლი 136.

[31] იქვე, მუხლი 67, 142, 148, 163.

[32] საქართველოს კანონი „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ,“ მიღებულია 1997 წლის 17 ოქტომბერს, მუხლი 18.

[33] პარლამენტის რეგლამენტი, მუხლები 205–209.

[34] იქვე, მუხლები 48, 136.

[35] იქვე, მუხლი 48.

[36] იქვე, მუხლი 221.

[37] ხათუნა გოგორიშვილის ინტერვიუ ავტორთან; თამარ ჩუგოშვილის ინტერვიუ ავტორთან; ლევან ვეფხვაძის ინტერვიუ ავტორთან.

[38] ხათუნა გოგორიშვილის ინტერვიუ ავტორთან; ლევან ვეფხვაძის ინტერვიუ ავტორთან.

[39] თამარ ჩუგოშვილის ინტერვიუ ავტორთან.

[40] www.declaration.ge

[41] თამარ ჩუგოშვილის ინტერვიუ ავტორთან.

[42] ხათუნა გოგორიშვილის ინტერვიუ ავტორთან.

[43] საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 89.

[44] საქართველოს კანონი „საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ,“ მიღებულია 1996 წლის 31 იანვარს, მუხლი 19.

[45] პარლამენტის რეგლამენტი, მუხლი 13, 18, 128.

[46] იქვე, მუხლი 52.

[47] იქვე, მუხლი 20.

[48] იქვე, მუხლი 153.

[49] იქვე, მუხლი 147.

[50] საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 102.

[51] პარლამენტის რეგლამენტი, მუხლი 153.

[52] ხათუნა გოგორიშვილის ინტერვიუ ავტორთან.

[53] თამარ ჩუგოშვილის ინტერვიუ ავტორთან.

[54] ორი საპარლამენტო ექსპერტის ინტერვიუ ავტორთან.

[55] თამარ ჩუგოშვილის ინტერვიუ ავტორთან.

[56] თამარ ჩუგოშვილის ინტერვიუ ავტორთან; ორი საპარლამენტო ექსპერტის ინტერვიუ ავტორთან.

[57] ლევან ვეფხვაძის ინტერვიუ ავტორთან.

[58] საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 53.

[59] საქართველოს კანონი „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ,“ მუხლი 13.

[60] იქვე, მუხლები 5, 9, 10, 13.

[61] საქართველოს კანონი „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ,“ მუხლები 14, 19, 20.

[62] პარლამენტის რეგლამენტი, მუხლი 12.

[63] საქართველოს კანონი „ლობისტური საქმიანობის შესახებ,“ მიღებულია 1998 წლის 30 სექტემბერს, მუხლი 5.

[64] იქვე, მუხლი 3.

[65] Civil,ge, „პარლამენტმა გია ნუცუბიძეს იმუნიტეტი მოუხსნა,“ 2006 წლის 28 ოქტომბერი, http://civil.ge/geo/article.php?id=14104&search=, (ნანახია 2011 წლის 15 ივნისს).

[66] Civil.ge, “ვალერი გელაშვილს დეპუტატის უფლებამოსილება შეუწყდა,“ 2006 წლის 1 აპრილი, http://www.civil.ge/geo/article.php?id=12223 (ნანახია 2010 წლის 30 აპრილს).

[67] ლევან ვეფხვაძის ინტერვიუ ავტორთან.

[68] ხათუნა გოგორიშვილის ინტერვიუ ავტორთან.

[69] http://www.csb.gov.ge

[70] საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლები 48, 56, 59, 60.

[71] პარლამენტის რეგლამენტი, მუხლი 2–3, 202.

[72] იქვე, მუხლები 15, 17, 42–44.

[73] საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 73.

[74] პარლამენტის რეგლამენტი, მუხლები 194–196.

[75] იქვე, მუხლი 54– 55, 58, 63–64, 67.

[76] იქვე, მუხლები 179–182.

[77] იქვე, მუხლები 233–235. მომხსენებელი პარლამენტის, ბიუროს ან რომელიმე კომიტეტის მიერ დანიშნული დეპუტატია, რომელსაც მნიშვნელოვანი საკითხის შესწავლა და შესაბამისი გადაწყვეტილების პროექტის მომზადება ევალება.

[78] საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსი, მუხლი 40.

[79] საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 80.

[80] იქვე, მუხლი 81.

[81] საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 59.

[82] პარლამენტის რეგლამენტი, მუხლი 187.

[83] იქვე, მუხლი 188.

[84] საქართველოს საარჩევნო კოდექსი, მიღებულია 2001 წლის 2 აგვისტოს, მუხლი 27.

[85] საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 63.

[86] იქვე, მუხლი 64.

[87] საქართველოს კანონი „სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ,“ მიღებულია 2005 წლის 20 აპრილს, მუხლი 4.

[88] European Commission for Democracy Through Law, Opinion on the Draft Amendments to the Constitution of Georgia, adopted by the Venice Commission at its 58th plenary session (Venice, 12-13 March 2004), 3-6.

[89] ლევან ვეფხვაძის ინტერვიუ ავტორთან.

[90] ორი საპარლამენტო ექსპერტის ინტერვიუ ავტორთან.

[91] ხათუნა გოგორიშვილის ინტერვიუ ავტორთან.

[92] Freedom House, Nations in Transit: Georgia (2008), http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=47&nit=452&year=2008 (ნანახია 2010 წლის 28 აპრილს).

[93] ორი საპარლამენტო ექსპერტის ინტერვიუ ავტორთან.

[94] იქვე.

[95] ხათუნა გოგორიშვილის ინტერვიუ ავტორთან.

[96] „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ მიმოწერა ჩიორა თაქთაქიშვილთან.

[97] ლევან ვეფხვაძის ინტერვიუ ავტორთან.

[98] თამარ ჩუგოშვილის ინტერვიუ ავტორთან.

[99] ლევან ვეფხვაძის ინტერვიუ ავტორთან.

[100] Bertelsmann Stiftung, BTI 2010 – Georgia Country Report, (Gutersloh: Bertelsmann Stiftung, 2009), 4, 10.

[101] საქართველოს კანონი „სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ,“ მიღებულია 2005 წლის 20 აპრილს.

[102] Chamber of Control of Georgia, Strategic Development Plan for 2009-2011, (Tbilisi: Policy and Management Consulting Group, 2009), 5.

[103] საქართველოს კანონი „სახელმწიფო შიდა აუდიტისა და ინსპექტირების შესახებ,“ მიღებულია 2010 წლის 26 მარტს.

[104] OECD Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia, Istanbul Anti-Corruption Action Plan, Second Round of Monitoring, Georgia Monitoring Report, (Paris: OECD ACN, 2010), 17.

[105] თამარ ჩუგოშვილის ინტერვიუ ავტორთან.

[106] „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ მიმოწერა პარლამენტის წევრ ჩიორა თაქთაქიშვილთან.

სამართალდამცავი უწყებები

საერთო ქულა: 68/100

განზომილება

მაჩვენებელი

კანონი

პრაქტიკა

შესაძლებლობები

75/100

რესურსები

--

100

დამოუკიდებლობა

75

50

მართვა

54/100

გამჭვირვალობა

50

25

ანგარიშვალდებულება

75

25

კეთილსინდისიერება

100

50

როლი

75/100

სამართლებრივი დევნა კორუფციის წინააღმდეგ

75

რეზიუმე

საქართველოს სამართალდამცავი უწყებები სახელმწიფო ბიუჯეტიდან უხვ დაფინანსებას იღებენ, რის შედეგადაც უკანასკნელ წლებში შესაძლებელი გახდა მათი მდგომარეობის მნიშვნელოვნად გაუმჯობესება მატერიალური და ადამიანური რესურსების მხრივ. შინაგან საქმეთა სამინისტრო და პროკურატურა ქვეყნის ყველაზე მძლავრ და გავლენიან უწყებათა რიგს მიეკუთვნებიან, თუმცა მათ ზოგჯერ პოლიტიკური ხელმძღვანელობის პარტიული ინტერესების გასატარებლად იყენებენ. სამართალდამცავი უწყებების ანტიკორუფციული საქმიანობის შედეგად, საჯარო სამსახურში მექრთამეობა ფაქტობრივად აღმოიფხვრა. თუმცა, კვლავაც არსებობს ამ უწყებების გამჭვირვალობასა და ანგარიშვალდებულებასთან დაკავშირებული პრობლემები.

ქვემოთ მოცემულ ცხრილში წარმოდგენილი სხვადასხვა მაჩვენებლის ქულებით შეფასებულია სამართალდამცავი უწყებების შესაძლებლობები, შიდა მართვა და მათი როლი საქართველოს ანტიკორუფციულ სისტემაში. ამ თავის დანარჩენ ნაწილში წარმოდგენილია თითოეული მაჩვენებლის თვისებრივი შეფასება.

სტრუქტურა და ორგანიზაცია

შინაგან საქმეთა სამინისტრო და პროკურატურა საქართველოს ძირითად სამართალდამცავ უწყებებს წარმოადგენენ. მთავარი საკანონმდებლო დებულებები, რომლებიც მათ
საქმიანობას არეგულირებს, მოცემულია კანონში „პოლიციის შესახებ,“ საქართველოს შინაგან საქმეთა სამინისტროს დებულებასა და „პროკურატურის შესახებ“ კანონში [1]

შინაგან საქმეთა სამინისტრო, მისი ახლანდელი სახით, 2004 წელს უშიშროებისა და შინაგან საქმეთა სამინისტროების შერწყმის შედეგად ჩამოყალიბდა. ის ახორციელებს როგორც უშიშროებასთან და კონტრდაზვერვასთან დაკავშირებულ ფუნქციებს, ისე უფრო ტრადიციული ტიპის სამართალდამცავ საქმიანობას. შინაგან საქმეთა სამინისტრო სათავეში უდგას პოლიციის ძალზე ცენტრალიზებულ სისტემას, რომელშიც შედიან როგორც კონკრეტული ამოცანების შემსრულებელი სტრუქტურული ქვედანაყოფები (მაგალითად, საპატრულო პოლიცია და კრიმინალური პოლიცია), ისე ტერიტორიული ორგანოები, რომელთაც ქვეყნის კონკრეტულ ნაწილში სამართალდაცვითი საქმიანობის განხორციელება ევალებათ (მთავარი სამმართველოები, რომლებიც დედაქალაქსა და ყველა რეგიონში ფუნქციონირებს). სასაზღვრო პოლიცია ასევე შინაგან საქმეთა სამინისტროს სისტემის შემადგენელი ნაწილია.[2] სამინისტროს ევალება სახელმწიფო უსაფრთხოებისა და საზოგადოებრივი წესრიგის უზრუნველყოფა, ასევე ადამიანის უფლებებისა და თავისუფლებების დაცვა.[3]

პროკურატურა იუსტიციის სამინისტროს შემადგენელი ნაწილია. პროკურატურის სისტემაში შედის მთავარი პროკურატურა და საქალაქო, რაიონული და რეგიონული პროკურატურები, ასევე აფხაზეთისა და აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკების პროკურატურები. პროკურატურის ძირითად მოვალეობებს სისხლისსამართლებრივი დევნა და წინასწარი გამოძიება წარმოადგენს.[4] პროკურატურის მთელ სისტემას იუსტიციის მინისტრი ხელმძღვანელობს, რომელსაც ექსკლუზიური უფლებამოსილება აქვს, აწარმოოს სისხლისსამართლებრივი დევნა მთელი რიგი მაღალი რანგის მოხელეების, მათ შორის, პრეზიდენტის, უზენაესი და საკონსტიტუციო სასამართლოების თავმჯდომარეების, პარლამენტის წევრების, სახალხო დამცველისა და კონტროლის პალატის (უმაღლესი აუდიტორული დაწესებულება) თავმჯდომარის წინააღმდეგ.[5] იუსტიციის მინისტრი წარადგენს მთავარი პროკურორობის კანდიდატს, რომელსაც პრეზიდენტი ნიშნავს. მთავარ პროკურორს უფლება აქვს, დანიშნოს და თანამდებობიდან გაათავისუფლოს ქვემდგომი პროკურორები და გამომძიებლები. მას ასევე გააჩნია
ექსკლუზიური უფლებამოსილება, აწარმოოს სისხლისსამართლებრივი დევნა იუსტიციის მინისტრისა და სხვა პროკურორების წინააღმდეგ. [6]

შეფასება

რესურსები (პრაქტიკა)

ქულა: 100

რამდენად აქვთ სამართალდამცავ უწყებებს პრაქტიკაში ეფექტიანი ფუნქციონირებისთვის საჭირო ფინანასური და ადამიანური რესურსები და ინფრასტრუქტურა?

სახელმწიფო ბიუჯეტში ბოლო წლებში სამართალდამცავი უწყებებისთვის გათვალისწინებულმა უხვმა დაფინანსებამ ამ უწყებებს საშუალება მისცა, საგრძნობლად გაეზარდათ მათი თანამშრომლების ხელფასები და მნიშვნელოვნად გაეუმჯობესებინათ აღჭურვილობა და ინფრასტრუქტურა.

შინაგან საქმეთა სამინისტრო სახელმწიფო დაფინანსების ერთ–ერთ ყველაზე მსხვილი მიმღებია უკანასკნელ წლებში. 2010 წელს შსს–ზე დიდი დაფინანსება მხოლოდ ორმა სამინისტრომ (შრომის, ჯანდაცვისა და საციალური დაცვის სამინისტრომ და თავდაცვის სამინისტრომ) მიიღო. სამინისტროს ამჟამინდელი ბიუჯეტი 566 მილიონ ლარს
აღწევს, მაშინ როდესაც 2004 წელს ის მხოლოდ 156 მილიონ ლარს შეადგენდა. პროკურატურის ბიუჯეტი 2004–2011 წლებში 12–დან 18 მილიონ ლარამდე გაიზარდა. [7]

როგორც შინაგან საქმეთა სამინისტროს ერთ–ერთ დოკუმენტშია აღნიშნული, უშიშროების სამინისტროსთან შერწყმას თანამშრომელთა საერთო რიცხვის 70,000–დან 27,000–მდე
შემცირება მოჰყვა. ამან სამინისტროს საშუალება მისცა, გაეზარდა ხელფასები და მეტი რესურსები მოეხმარებინა ინფრასტურქტურის გაუმჯობესებისთვის.[8] 2003 წლის შემდეგ სამინისტროში ხელფასები საშუალოდ 12–ჯერ გაიზარდა. [9] პოლიციის განყოფილებების შენობები შეკეთდა ან თავიდან აშენდა, ხოლო პოლიციელები ახალი სატრანსპორტო საშუალებებით იქნენ აღჭურვილნი.[10] როგორც შინაგან საქმეთა სამინისტროს ინფორმაციისა და ანალიტიკური
დეპარტამენტის უფროსი, შოთა უტიაშვილი, ამბობს, ბოლო ექვსი წლის განმავლობაში სამინისტროში კომპიუტერების რაოდენობა 150–დან 7,000–მდე გაიზარდა. [11]

2004 წელს შინაგან საქმეთა სამინისტროში საკონსტიტუციო უსაფრთხოების დეპარტამენტი შეიქმნა, რომელსაც კორუფციასთან დაკავშირებული დანაშაულების გამოძიება ევალება.[12]

როგორც მთავარი პროკურორის მოადგილე, დავით საყვარელიძე, აცხადებს, პროკურატურას მისი მოვალეობების შესასრულებლად საკმარისი ფინანსური, მატერიალური და ადამიანური რესურსები გააჩნია. ხელფასების დონე ადეკვატურია და თანამშრომლები ასევე იღებენ პრემიებს და სარგებლობენ სხვადასხვა დახმარებებითა და
შეღავათებით. უწყება კარგი კომპიუტერული ბაზით არის აღჭურვილი და 2011 წლიდან საქმეების მართვის ელექტრონულ სისტემაზე სრულად გადასვლას გეგმავს. [13]

დამოუკიდებლობა (კანონი)

ქულა: 75

რამდენად დამოუკიდებელნი არიან სამართალდამცავი უწყებები კანონით?

კანონმდებლობა შეიცავს რამდენიმე მძლავრ დებულებას, რომელთა მიზანი სამართალდამცავი უწყებების დამოუკიდებლობის უზრუნველყოფაა. ამასთან ერთად, შეშფოთებას იწვევსზოგიერთი დებულება, რომელიც პროკურატურის დამოუკიდებლობას ეხება.

კანონით „პოლიციის შესახებ“ აკრძალულია პოლიციაში პოლიტიკური ორგანიზაციების შექმნა.[14] კანონი ადგენს პოლიციაში სამუშაოდ მიღების ზოგად წესებს და აცხადებს, რომ ახალწვეულებმა პოლიციაში მიღებამდე ან მიღების შემდეგ სპეციალური მომზადების პროგრამა უნდა გაიარონ. პოლიციელებს უფლება არ აქვთ, პოლიციაში მუშაობის პარალელურად, ეკავოთ რაიმე თანამდებობა სახაზინო დაწესებულებაში ან კომერციულ საწარმოში. კანონით გათვალისწინებული შემთხვევების გარდა, პოლიციელისთვის სამსახურეობრივი მოვალეობის შესრულებისას ხელის შეშლა აკრძალულია და პოლიციელებს უფლება აქვთ, მათი
უფლებებისა და თავისუფლებების დასაცავად მიმართონ სასამართლოს. კანონში ასევე ჩამოთვლილია პოლიციელის სამსახურიდან დათხოვნის საფუძვლები. [15] მიუხედავად იმისა, რომ ამ საფუძვლების უმეტესობა გონივრულია (მაგალითად, სამსახურეობრივი დისციპლინის უხეში დარღვევა და კორუფციული სამართალდარღვევის ჩადენა), იმ გარემოებამ, რომ კანონი რეორგანიზაციის ან შტატების შემცირების დროს პოლიციელის სამსახურიდან დათხოვნის უფლებას იძლევა, შესაძლოა, პოლიციის დამოუკიდებლობა საფრთხის ქვეშ დააყენოს.

კანონი „პროკურატურის შესახებ“ შეიცავს მთელ რიგ დებულებებს, რომელთა მიზანს ამ უწყების დამოუკიდებლობის განმტკიცება წარმოადგენს. კანონი პირდაპირ კრძალავს პროკურატურისთვის ისეთი მოვალეობის დაკისრებას, რომელიც შესაბამისი დებულებებით გათვალისწინებული არ არის და პროკურატურის საქმიანობის ერთ–ერთ ძირითად პრინციპად „პოლიტიკურ ნეიტრალიტეტს“ აცხადებს.[16] პროკურატურის მუშაკებს ეკრძალებათ პოლიტიკური პარტიის წევრობა და უფლება არ აქვთ, ეწეოდნენ პოლიტიკურ ან სამეწარმეო საქმიანობას. პროკურატურის მუშაკის მიერ სამსახურეობრივი მოვალეობის შესრულებისას მისთვის ხელის შეშლა ან მის მიმართ ნებისმიერი ძალადობა, ასევე პროკურატურის მუშაკის ან მისი ოჯახის წევრების მიმართ მუქარა ან ზეწოლა, კანონით დასჯადი ქმედებებია და სახელმწიფო ორგანოები ვალდებულნი არიან, ასეთ ფაქტებზე სათანადო რეაგირება მოახდინონ. კანონი ასევე აცხადებს, რომ პროკურატურის მუშაკები მათ საქმიანობაში
დამოუკიდებელი უნდა იყვნენ და, კანონით გათვალისწინებული შემთხვევების გარდა, მათი სამსახურიდან დათხოვნა დაუშვებელია. [17] პროკურატურის მუშაკების სამსახურიდან დათხოვნის კანონით გათვალისწინებული საფუძვლები ძირითადად გონივრულია, თუმცა, ისევე როგორც პოლიციელების შემთხვევაში, ის დებულება, რომელიც მათი კადრების შემცირების საფუძველზე გათავისუფლების უფლებას იძლევა, პრაქტიკაში შესაძლოა, ბოროტად იქნეს გამოყენებული.

კანონი თანამდებობის პირებს, ასევე პოლიტიკურ და საზოგადოებრივ გაერთიანებებს, პროკურატურის მუშაკების საქმიანობაში ჩარევას პირდაპირ უკრძალავს. [18] კანონით აგრეთვე აკრძალულია სხვა სახელმწიფო ორგანოების მიერ პროკურატურის მუშაკებისთვის მითითებების მიცემა კონკრეტულ საქმეზე სისხლისსამართლებრივი დევნის შეწყვეტის შესახებ.[19]

კანონი „პროკურატურის შესახებ“ მოითხოვს, რომ პროკურორები და პროკურატურის გამომძიებლები თანამდებობაზე პროფესიული კრიტერიუმების საფუძველზე დაინიშნონ. კერძოდ, კანონი აცხადებს, რომ პირებმა, რომელთაც ამ თანამდებობებზე დანიშვნა სურთ, უნდა გაიარონ სულ ცოტა 6–თვიანი სტაჟირება და ჩააბარონ საკვალიფიკაციო
გამოცდები რამდენიმე დისციპლინაში. პროკურატურის მუშაკებმა ყოველ 3 წელიწადში ერთხელ უნდა გაიარონ ატესტაცია. [20] რაც შეეხება უარყოფით მხარეს, პროკურატურის მუშაკების დაწინაურების კრიტერიუმები კანონში ჩამოყალიბებული არ არის.

როგორც ვენეციის კომისიის დასკვნაშია აღნიშნული, კანონში სამართალდამცავების დამოუკიდებლობის კუთხით ყველაზე დიდ შეშფოთებას ის გარემოება იწვევს, რომ იუსტიციის მინისტრს, რომელიც პოლიტიკური თანამდებობის პირია, სისხლისსამართლებრივი დევნის წარმოების პირდაპირი უფლებამოსილებები გააჩნია და კანონის ზოგიერთი
დებულება ისეთი ინტერპრეტირების საშუალებას იძლევა, რომ მინისტრს უფლება აქვს, ცალკეულ საქმეებზე პროკურორების მიერ მიღებული გადაწყვეტილებები გააუქმოს. [21] „ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის“ (OECD) “ანტიკორუფციული ქსელის” (ACN) დასკვნაში ასევე აღნიშნულია, რომ ამან შესაძლოა, კორუფციული დარღვევების გამოძიების კუთხით პროკურატურის დამოუკიდებლობა შეამციროს, განსაკუთრებით მაშინ, როდესაც საქმე მაღალი თანამდებობის პირებს ეხება.[22]

დამოუკიდებლობა (პრაქტიკა)

ქულა: 50

რამდენად დამოუკიდებელი არიან სამართალდამცავი უწყებები პრაქტიკაში?

ამჟამად საქართველოში სამართალდამცავი უწყებები ყველაზე ძლიერ სახელმწიფო დაწესებულებებად მიიჩნევიან და თითქმის არ არსებობს იმის ნიშნები, რომ სხვა უწყებები მათზე არაჯეროვან გავლენას ახდენენ. პირიქით, პროკურატურის მიმართ, მაგალითად, ხშირად გამოითქმის ბრალდება, რომ ის სასამართლო ხელისუფლების საქმიანობაში ერევა.[23] ამავე დროს, როდესაც საქმე ქვეყნის პოლიტიკური ხელმძღვანელობის ინტერესებს ეხება, სამართალდამცავები ყოველთვის დამოუკიდებლად და კანონის შესაბამისად არ მოქმედებენ.

შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიერ მოწოდებული ერთ–ერთი დოკუმენტის მიხედვით, სამინისტროში პერსონალის მართვის თანამედროვე სისტემა მოქმედებს, რომელიც უზრუნველყოფს, რომ თანამშრომლების სამსახურში აყვანა მხოლოდ პროფესიული კრიტერიუმების საფუძველზე მოხდეს. ეს სისტემა თანამდებობაზე დანიშვნის, დაწინაურების, შეფასებისა და თანამდებობიდან დათხოვნის დეტალურ პროცედურებს მოიცავს. პოლიციაში არსებული ყველა თანამდებობისთვის შედგენილია სამუშაოს აღწერა. თანამშრომლებს
სამსახურში ღია კონკურსის საფუძველზე იღებენ და ისინი მუშაობის დაწყებამდე სპეციალური მომზადების პროგრამას გადიან. [24] მსგავსი სისტემა მოქმედებს პროკურატურაშიც.[25]

ამის მიუხედავად, როგორც ჩანს, ზოგ შემთხვევაში, სამართალდამცავ უწყებებს ქვეყნის პოლიტიკური ხელმძღვანელობის ინტერესების გასატარებლად იყენებენ. მაგალითად,
„ბერტელსმანის ტრანსფორმაციის ინდექსის“ კვლევაში აღნიშნულია, რომ მმართველი ელიტა კორუფციული დანაშაულების გამოძიებებს პოლიტიკურ იარაღად იყენებს. [26] არსებობს ინფორმაცია, რომ სამართალდამცველები (განსაკუთრებით პოლიცია) მმართველ პარტიას 2008 წლის საპარლამენტო არჩევნების პერიოდში ოპოზიციის აქტივისტებზე ზეწოლის განხორციელებაში ეხმარებოდნენ.[27] 2010
წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნების წინ ასევე ვრცელდებოდა სანდო ინფორმაცია, რომ პოლიცია ოპოზიციური კანდიდატების დაშინებაში იყო ჩართული. [28]

გამჭვირვალობა (კანონი)

ქულა: 50

რამდენად უზრუნველყოფს კანონმდებლობა, რომ საზოგადოებას ხელი მიუწვდებოდეს ინფორმაციაზე სამართალდამცავი უწყებების საქმიანობის შესახებ?

საქართველოს კანონმდებლობის ის დებულებები, რომლებიც სამართალდამცავი ორგანოების გამჭვირვალობას ეხება, არასაკმარისია.

კანონი „პოლიციის შესახებ“ პოლიციის საქმიანობის გამჭვირვალობის თაობაზე მხოლოდ გაკვრით ეხება. კანონი მოითხოვს, რომ პოლიციამ მისი საქმიანობის შესახებ
ინფორმაცია მიაწოდოს სახელმწიფო ორგანოებს, საზოგადოებრივ გაერთიანებებს, მასობრივი ინფორმაციის საშუალებებსა და მოქალაქეეებს. [29] ამის მიუხედავად, კანონი ინფორმაციის გამჟღავნების შესახებ კონკრეტულ და დეტალურ დებულებებს არ შეიცავს და ამ საკითხს, არსებითად, გადასაწყვეტად სამართალდამცავი უწყებების თანამდებობის პირებს უტოვებს. კანონები, რომლებიც შინაგან საქმეთა სამინისტროს/პოლიციის და პროკურატურის საქმიანობას არეგულირებს, ამ უწყებებისგან მათი მუშაობის კონკრეტული ასპექტების შესახებ ინფორმაციის საზოგადოებისთვის გამჟღავნებას პირდაპირ არ მოითხოვს. ამავე დროს, ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მიხედვით,[30] ყველა სახის საჯარო ინფორმაცია მოთხოვნისთანავე მოქალაქეებისთვის ხელმისაწვდომი უნდა გახდეს, თუ კანონი სხვა რამეს არ ითვალისწინებს. კანონმდებლობა მოითხოვს, რომ
სამართალდამცავმა უწყებებმა უზრუნველყონ გარკვეული ტიპის ინფორმაციის საიდუმლოება. კერძოდ, კანონი „ოპერატიულ–სამძებრო საქმიანობის შესახებ“ [31] აცხადებს, რომ ამ ტიპის საქმიანობა „მკაცრად გასაიდუმლოებული“ უნდა დარჩეს და მის შესახებ ინფორმაციის გამჟღავნებისთვის სისხლისსამართლებრივ პასუხისმგებლობას აწესებს.[32] ამასთან ერთად, სისხლის სამართლის
საპროცესო კოდექსი პროკურატურის მუშაკებს პირდაპირ ავალდებულებს, რომ მიმდინარე გამოძიების შესახებ ინფორმაციის გამჟღავნება არ დაუშვან. [33] კანონი „პოლიციის შესახებ“ პოლიციელებს უკრძალავს წინასწარი გამოძიების მასალებისა და სხვა პროფესიული საიდუმლოების შემცველი ინფორმაციის გამჟღავნებას.[34] ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის ზემოხსენებული დებულების გათვალისწინებით, შეგვიძლია, ვივარაუდოთ, რომ სამართალდამცავი უწყებების საქმიანობის სხვა ასპექტებთან დაკავშირებული ინფორმაციის გამჟღავნება დასაშვებია, თუმცა გამჭვირვალობასთან დაკავშირებული მკაფიო საკანონმდებლო დებულებების არარსებობა ამ დებულების სხვადასხვაგვარი ინტერპრეტაციის საშუალებას იძლევა.

სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსის[35] ადრე მოქმედი რედაქციის მიხედვით, დაზარალებულებს უფლება ჰქონდათ, მათი საქმის მასალების ასლებსა და ნივთიერ მტკიცებულებებს მაშინვე გასცნობოდნენ, როგორც კი საქმე სასამართლოში გადაიგზავნებოდა (მუხლი 69), თუმცა კოდექსის ახალი რედაქციიდან, რომელიც ძალაში 2010 წლის 1 ოქტომბერს შევიდა, ეს დებულება ამოღებულ იქნა.

რაც შეეხება დადებით მხარეს, შინაგან საქმეთა სამინისტროსა და პროკურატურის თანამდებობის პირები, „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის
შესახებ“ კანონის მიხედვით, ვალდებულნი არიან, ქონებრივი დეკლარაციები რეგულარულად წარადგინონ შესაბამის უწყებაში. [36]

გამჭვირვალობა (პრაქტიკა)

ქულა: 25

რამდენად გამჭვირვალეა სამართალდამცავი უწყებების საქმიანობა და გადაწყვეტილებათა მიღების პროცესი პრაქტიკაში?

მიუხედავად იმისა, რომ შინაგან საქმეთა სამინისტროსა და პროკურატურას ვებ–გვერდები აქვთ და მათი თანამდებობის პირების ქონებრივი დეკლარაციები საზოგადოებისთვის ხელმისაწვდომია, ეს უწყებები საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნის განცხადებებზე სათანადოდ არ რეაგირებენ.

ის გარემოება, რომ სამართალდამცავი უწყებების საქმიანობის გამჭვირვალობასთან დაკავშირებული კანონის დებულებები საკმაოდ ბუნდოვანია, ამ უწყებების მოქმედებაზეც აისახება. რადგან კანონი სამართალდამცავებს სხვადასხვა ტიპის ინფორმაციის საკუთარი ინიციატივით გამოქვეყნებას არ ავალდებულებს, დაინტერესებული პირებისა და ორგანიზაციებისთვის ასეთი ინფორმაციის მოპოვების ძირითადი საშუალება საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნის განაცხადის წარდგენაა. ამის მიუხედავად, ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის კვლევის პრაქტიკულმა ტესტებმა აჩვენა, რომ სამართალდამცავი უწყებები ამ განცხადებებზე სათანადო რეაგირებით არ გამოირჩევიან.

პრაქტიკული ტესტების ფარგლებში, „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველომ“ სამართალდამცავ უწყებებს რვა განაცხადი გაუგზავნა. ამ განაცხადებიდან ოთხი მთავარ პროკურატურას გაეგზავნა, დანარჩენი ოთხი კი – შინაგან საქმეთა სამინისტროს. თითოეულმა ამ უწყებამ ორი სტანდარტული და ორი რთული შეკითხვა მიიღო. პროკურატურამ მოთხოვნილი ინფორმაცია ოთხიდან მხოლოდ ერთ შემთხვევაში გასცა, დანარჩენი სამი კი უპასუხოდ დატოვა. შინაგან საქმეთა სამინისტრომ მოთხოვნილი ინფორმაცია ოთხიდან ორ შემთხვევაში გასცა. დანარჩენი ორი განაცხადიდან ერთზე მოთხოვნილი ინფორმაციის გაცემაზე სამინისტრომ სიტყვიერი უარი განაცხადა, მეორე კი უპასუხოდ დატოვა. იმ განაცხადებიდან, რომლებზეც ინფორმაცია არ გაიცა, ერთი მაღალი თანამდებობის პირებისთვის გადახდილ პრემიებთან იყო დაკავშირებული, მეორე კი წინა წელს შინაგან საქმეთა სამინისტროს კონსტიტუციური უსაფრთხოების დეპარტამენტის მიერ ჩატარებულ გამოძიებებს ეხებოდა.

რაც შეეხება დადებით მხარეს, ინფორმაცია სამართალდამცავი უწყებების თანამდებობის პირების ქონებრივი მდგომარეობის შესახებ, კანონმდებლობის მოთხოვნის
შესაბამისად, საზოგადოებისთვის ხელმისაწვდომია და მათი ქონებრივი დეკლარაციები საჯარო სამსახურის ბიუროს სპეციალურ ვებ–გვერდზე ქვეყნდება. [37] ამავე დროს, შინაგან საქმეთა სამინისტროსა და პროკურატურას აქვთ ვებ–გვერდები, რომლებზეც ამ უწყებებისა და მათი საქმიანობის შესახებ გარკვეული სასარგებლო ინფორმაცია ქვეყნდება.[38]

ანგარშვალდებულება (კანონი)

ქულა: 75

რამდენად უზრუნველყოფს კანონმდებლობა, რომ სამართალდამცავი უწყებები ანგარიშვალდებულნი იყვნენ მათ ქმედებებზე?

კანონმდებლობა მრავალ დებულებას შეიცავს სამართალდამცავი უწყებების ანგარიშვალდებულების შესახებ.

როგორც შინაგან საქმეთა სამინისტრო, ისე პროკურატურა საპარლამენტო, საპრეზიდენტო და სასამართლო კონტროლს ექვემდებარებიან. ორივე უწყების ისეთი ქმედებები, რომლითაც საქართველოს კონსტიტუციით განსაზღვრული ადამიანის უფლებები და თავისუფლებები იზღუდება, დაიშვება მხოლოდ სასამართლოს გადაწყვეტილებით. სამართალდამცავი უწყებების ფინანსურ საქმიანობაზე ზედამხედველობას კონტროლის პალატა ახორციელებს.[39]

კანონი „პოლიციის შესახებ“ მთელ რიგ მექანიზმებს ითვალისწინებს პოლიციელებისა და შინაგან საქმეთა სამინისტროს თანამდებობის პირთა ანგარიშვალდებულების
უზრუნველსაყოფად. ოპერატიულ და სამძებრო საქმიანობაზე ზედამხედველობას იუსტიციის მინისტრი და პროკურატურა ახორციელებენ. [40] მოქალაქეებს უფლება აქვთ, პოლიციელის ქმედება ზემდგომ თანამდებობის პირთან, პროკურორთან ან სასამართლოში გაასაჩივრონ. პოლიციაში შესული განცხადება და საჩივარი განხილულ უნდა იქნეს არაუგვიანეს ერთი თვის ვადაში. დანაშაულის ან ადმინისტრაციული სამართალდარღვევის შესახებ პოლიციაში შესული საჩივარი დაუყოვნებლივ უნდა იქნეს განხილული. პოლიციელებს სხვადასხვაგვარი დისციპლინარული სახდელები შეიძლება შეეფარდოთ, დაწყებული შენიშვნითა და საყვედურით და დამთავრებული თანამდებობიდან ჩამოქვეითებითა და სამსახურიდან დათხოვნით. პოლიციელები, რომლებიც ჩაიდენენ
დანაშაულს ან ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევას, ხელშეუხებლობით არ სარგებლობენ და პასუხს აგებენ საერთო წესით. [41] შინაგან საქმეთა სამინისტროში არსებობს სპეციალური სტრუქტურა, გენერალური ინსპექცია, რომელსაც
ევალება, გამოიძიოს სამინისტროს თანამდებობის პირთა და თანამშრომელთა მიერ ჩადენილი სამართალდარღვევები და შეამოწმოს სამინისტროს ფინანსური საკითხები. [42]

პოლიციელთა მსგავსად, „პროკურატურის შესახებ“ კანონის მიხედვით, ხელშეუხებლობით არც პროკურატურის მუშაკები სარგებლობენ და დანაშაულის ან ადმინისტრაციული სამართალდარღვევის ჩადენის შემთხვევაში პასუხს საერთო წესით აგებენ. ერთადერთი განსხვავება ის არის, რომ პროკურატურის მუშაკების წინააღმდეგ სისხლისსამართლებრივი დევნის დაწყების უფლება მხოლოდ მთავარ პროკურორს აქვს. პროკურატურის მუშაკებს არამართლზომიერი ქმედებისთვის შეიძლება შეეფარდოთ სხვადასხვა დისციპლინარული სახდელები.[43] პროკურატურის საქმიანობაზე ზედამხედველობას იუსტიციის სამინისტროს გენერალური ინსპექცია აწარმოებს, რომელსაც პროკურატურის მუშაკების მიერ თანამდებობის ბოროტად გამოყენებისა და კორუფციასთან დაკავშირებული სამართალდარღვევების ჩადენის შემთხვევაში წინასწარი გამოძიების წარმოება ევალება.[44]

პირებს, რომლებიც მიიჩნევენ, რომ პოლიციის ან პროკურატურის მიერ განხორციელებულ ოპერატიულ–სამძებრო მოქმედებებს მათი უფ­ლე­ბე­ბისა და თა­ვი­სუფ­ლე­ბე­ბის უკა­ნო­ნო შეზ­ღუდ­ვა მოჰ­ყვა, შეუძლიათ ასე­თი მოქ­მე­დე­ბების კა­ნო­ნი­ე­რე­ბა შე­სა­ბა­მის ზემ­დგომ სა­ხელ­მწი­ფო ორ­გა­ნო­ში, პრო­კუ­რორ­თან ან სა­სა­მარ­თლო­ში გაასაჩივრონ („ოპერატიულ–სამძებრო საქმიანობის შესახებ“ კანონის მე–6 მუხლი).

პროკურორები, სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსის მიხედვით, ვალდებულნი არიან, დაინტერესებულ მხარეებს (მაგალითად, დაზარალებულებს) შეატყობინონ მათი
გადაწყვეტილება სისხლისსამართლებრივი დევნის შეწყვეტის შესახებ, თუმცა კანონი მათგან ამ გადაწყვეტილების მიზეზების დასახელებას პირდაპირ არ მოითხოვს. [45]

კანონმდებლობაში, რომელიც სამართალდამცავი უწყებების ფინანსურ ანგარიშვალდებულებას ეხება, გარკვეული ხარვეზები არსებობს. მაგალითად, სხვა სახელმწიფო
ორგანოებისგან განსხვავებით, სამართალდამცავ უწყებებს 2013 წლამდე შიდა აუდიტის სუბიექტების შექმნა არ ევალებათ. [46] ამავე დროს, ყველა იმ უწყებას, რომელიც შინაგან საქმეთა სამინისტროს სისტემას ეკუთვნის, შეუძლია
სახელმწიფო შესყიდვები სხვა სახელმწიფო ორგანოებთან შედარებით უფრო გამარტივებული პროცედურებით განახორციელოს. [47]

ანგარიშვალდებულება (პრაქტიკა)

ქულა: 25

რამდენად უზრუნველყოფილია პრაქტიკაში სამართალდამცავი უწყებების ანგარიშვალდებულება მათ ქმედებებზე?

სამართალდამცავი უწყებების თანამშრომლების ანგარიშვალდებულება პრაქტიკაში სათანადოდ უზრუნველყოფილი არ არის, განსაკუთრებით მაშინ, როდესაც საქმე მაღალი თანამდებობის პირებს ან პოლიტიკურ ინტერესებს ეხება. ანგარიშვალდებულებას კიდევ უფრო ასუსტებს ის გარემოება, რომ ქვეყანაში არ არსებობს ძლიერი და დამოუკიდებელი სასამართლო. რაც შეეხება დადებით მხარეს, ბოლო წლებში განხორციელდა მთელი რიგი ღონისძიებები (მათ შორის, დაპატიმრებები და დისციპლინარული სანქციები), რომელთა მიზანს სამართალდამცავთა ანგარიშვალდებულების ამაღლება წარმოადგენდა. ამის შედეგად, სამართალდამცავთა მიერ ადამიანის უფლებების დარღვევების შემთხვევათა სიხშირე შემცირდა.

არსებობს მოსაზრება, რომ შინაგან საქმეთა სამინისტრო მეტად ძლიერ ორგანოდ რჩება, რომელზეც გარე კონტროლი არ ხორციელდება, და რომ არც სამინისტრო და არც პოლიციის ცალკეული თანამშრომლები საკუთარი ქმედებების გამო საკმარისად ანგარიშვალდებულნი არ არიან. სათანადო ზედამხედველობის არარსებობის პირობებში, კვლავაც ხდება თანამდებობის ბოროტად გამოყენების შემთხვევები.[48] ეს მოსაზრება გაამყარა ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს 2010 წლის გადაწყვეტილებამ, რომელიც 2006 წელს თბილისში მომხდარ ბანკის თანამშრომლის მკვლელობას შეეხებოდა. სასამართლომ დაასკვნა, რომ მტკიცებულებები, რომლებიც შინაგან საქმეთა სამინისტროს მაღალჩინოსნების წინააღმდეგ იყო მიმართული, სათანადოდ განხილული არ ყოფილა, ხოლო დაბალი რანგის პოლიციელები, რომლებსაც საბოლოოდ ამ დანაშაულის გამო ბრალი წარედგინათ, სათანადოდ არ დაისაჯნენ. ევროპის სასამართლომ ხაზგასმით აღნიშნა, რომ ხელისუფლების
სხვადასხვა შტოები – შინაგან საქმეთა სამინისტრო, პროკურატურა, სასამართლო და პრეზიდენტი – ერთობლივად მოქმედებდნენ, რათა სამართლის აღსრულება არ დაეშვათ. [49]

კიდევ ერთ პრობლემატურ საკითხს წარმოადგენს პოლიციის ანგარიშვალდებულების ნაკლებობა ოპოზიციონერი პოლიტიკოსებისა და ოპოზიციის აქტივისტების წინააღმდეგ განხორციელებულ ქმედებებთან დაკავშირებით.[50] მაგალითად, როგორც ორგანიზაციის Human Rights Watch
დასკვნაშია აღნიშნული, ხელისუფლებას სათანადოდ არ გამოუძიებია პოლიციის ქმედებები 2009 წლის 15 ივნისს თბილისში ოპოზიციის საპროტესტო აქციის დაშლისას. [51] ამასთანავე, არავითარი ღონისძიებები არ განხორციელებულა პოლიციის იმ თანამშრომლების წინააღმდეგ, რომლებიც 2010 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნების წინა პერიოდში დაბა მესტიაში ოპოზიციის კანდიდატებზე განხორციელებული ზეწოლის ფაქტებში მონაწილეობდნენ.[52] სახალხო დამცველის განცხადებით, სათანადო რეაგირება არ მოჰყოლია იმ დარღვევებს, რომლებიც პოლიციელებმა თბილისში 2011 წლის 26 მაისს ანტისამთავრობო დემონსტრაციის დაშლისას ჩაიდინეს.[53]

სამართალდამცავი უწყებების ანგარიშვალდებულებას ის გარემოებაც ამცირებს, რომ სასამართლო ხელისუფლება კვლავ პროკურატურის ძლიერი ზეგავლენის პირობებში ფუნქციონირებს.[54]

რაც შეხება დადებით მხარეს, სამართალდამცველთა ანგარიშვალდებულება ჩადენილი დარღვევებისთვის, როგორც ჩანს, უზრუნველყოფილია მაშინ, როდესაც სასწორზე პოლიტიკური ინტერესები არ დევს. შინაგან საქმეთა სამინისტროს ინფორმაციით, გენერალური ინსპექცია შიდა გამოძიებებს ატარებს, აგრეთვე განიხილავს მოქალაქეთა საჩივრებს და იმ ინფორმაციას, რომელსაც სახალხო დამცველისა და საინფორმაციო საშუალებებისგან იღებს.[55] გენერალურ ინსპექციაში მოქმედებს 24–საათიანი ცხელი ხაზი, რომლის მეშვეობითაც მოქალაქეებს შეუძლიათ, რომ ამ ორგანოს საჩივრებით მიმართონ. გენერალური ინსპექციის ვებ–გვერდზე განთავსებული ინფორმაციის თანახმად, 2009 წელს სხვადასხვა დანაშაულისათვის სამინისტროს 29 თანამშრომელი იქნა დაპატიმრებული (2008 წელს – 25, 2007 წელს – 37, 2006 წელს – 43 და 2005 წელს – 44).[56] ამასთანავე, 2009 წელს იუსტიციის
სამინისტროს გენერალურმა ინსპექციამ დისციპლინარული სამართალწარმოება დაიწყო 55 პროკურორის წინააღმდეგ და 42 მათგანს დისციპლინარული სახდელი შეეფარდა. [57] პოლიციელთა მიერ სამსახურეობრივი უფლებამოსილების ბოროტად გამოყენების სავარაუდო ფაქტების გამოძიებას პროკურატურაც აწარმოებს. მაგალითად, 2008 წელს შინაგან საქმეთა სამინისტროს თანამშრომელთა მიერ განხორციელებულ წამების ან დამამცირებელ მოპყრობასთან დაკავშირებულ ბრალდებებზე 39 გამოძიება ჩატარდა და 5 თანამშრომელს პატიმრობა შეეფარდა.[58]

ამ ღონისძიებათა შედეგად, პოლიციის განყოფილებებში დაკავებულ პირთა მიმართ არასათანადო მოპყრობის ფაქტების რიცხვი შემცირდა და წინასწარი დაკავების იზოლატორებში კანონის დარღვევები პრაქტიკულად აღმოიფხვრა.[59] ამის მიუხედავად, სახალხო დამცველის ანგარიშის მიხედვით, პოლიციელთა მიერ სამსახურეობრივი უფლებამოსილების ბოროტად გამოყენების, გადამეტებული ძალის გამოყენებისა და ადამიანის უფლებათა დარღვევის ფაქტები კვლავ ხდება, განსაკუთრებით დასავლეთ საქართველოში.[60] სახალხო დამცველის ანგარიშში
ასევე აღნიშნულია, რომ მაშინაც კი, როდესაც პროკურორებს შესაბამისი ინფორმაცია დროულად მიეწოდებათ, ასეთ ქმედებებს პროკურატურა სათანადოდ არ იძიებს. [61] გამოძიება ჭიანურდება და საბოლოოდ წყდება, ან პროკურორების მიერ პოლიციელებისთვის წარდგენილი ბრალდებები მათ მიერ ჩადენილ ბრალდებებზე ნაკლებად მძიმეა (მაგალითად, პოლიციელებს ბრალი წარედგინებათ სამსახურეობრივი უფლებამოსილების ბოროტად გამოყენებაში და არა წამებაში).[62]

კეთილსინდისიერების უზრუნველყოფის მექანიზმები (კანონი)

ქულა: 100

რამდენად უზრუნველყოფილია სამართალდამცავი უწყებების კეთილსინდისიერება კანონით?

საქართველოს ძლიერი კანონმდებლობა აქვს სამართალდამცავი უწყებების კეთილსინდისიერების უზრუნველყოფის მექანიზმების მხრივ. კანონები „პოლიციის შესახებ“ და „პროკურატურის შესახებ“ რამდენიმე ზოგად წესს ადგენს, უფრო დეტალური დებულებები კი მოცემულია კანონში „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ.“

„პოლიციის შესახებ“ კანონი აცხადებს, რომ პოლიცია ვალდებულია, „მოქალაქესთან ურთიერთობისას მკაცრად დაიცვას სამსახურებრივი ეთიკის ნორმები.“ [63]პოლიციელებს ეკრძალებათ ნებისმიერი ანაზღაურებადი სამუშაოს შესრულება სხვა სახელმწიფო უწყებაში ან კომერციულ საწარმოში.[64] პოლიციელის სამსახურიდან დათხოვნის საფუძვლებს შორის, რომლებიც კანონშია ჩამოთვლილი, „კორუფციული სამართალდარღვევის ჩადენაც“ არის მოხსენიებული.[65] გარდა ამ კანონისა, პოლიციის ეთიკის კოდექსი მოიცავს მთელ რიგ ისეთ მნიშვნელოვან საკითხებს, როგორიცაა მოქალაქეთა უფლებების, თავისუფლებების, ღირსებისა და პირადი ცხოვრების პატივისცემა; დაკავებულ პირებთან მოპყრობა; მოვალეობების მიუკერძოებლად და დისკრიმინაციის გარეშე შესრულება; პოლიციელთა პოლიტიკური საქმიანობის აკრძალვა; და მედიასთან ურთიერთობა.[66]

საქართველოს პროკურატურის ეთიკის კოდექსი მოითხოვს, რომ პროკურატურის მუშაკებმა დამოუკიდებლად, მიუკერძოებლად და სამართლიანად იმოქმედონ. კოდექსი მათ უკრძალავს თანამდებობის პირადი სარგებლობისთვის ან ნებისმიერ პირზე უკანონო ზეწოლისთვის გამოყენებას, აგრეთვე ნებისმიერი ისეთი ქმედების განხორციელებას, რამაც შეიძლება მათი დამოუკიდებლობა ეჭვქვეშ დააყენოს. კოდექსი აცხადებს, რომ პროკურატურის მუშაკებმა უნდა დაიცვან „საჯარო სამსახურში ინტერესთა
შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ კანონის მოთხოვნები და თავი შეიკავონ უკანონო საჩუქრების მიღებისაგან. [67]

კანონი „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ ადგენს, რომ იმ საჩუქრების მაქსიმალური ღირებულება, რომლებიც საჯარო მოხელეებმა (მათ შორის, პროკურატურის მუშაკებმა, შინაგან საქმეთა სამინისტროს თანამშრომლებმა და პოლიციელებმა) შეიძლება წლის განმავლობაში მიიღონ, მათი წლიური ხელფასის 15 პროცენტს არ უნდა აღემატებოდეს. მსგავსი შეზღუდვა მოქმედებს საჯარო მოხელეთა ოჯახის წევრებზეც. საჯარო მოხელეებს (მათ შორის, სამართალდამცავი უწყებების თანამშრომლებს) უფლება არ აქვთ, მოითხოვონ ანაზღაურება ან საჩუქარი იმ მომსახურებისთვის, რომლის გაწევა მათ კანონით დადგენილი გასამრჯელოს საფასურად ევალებათ ან დადონ ქონებრივი გარიგება იმ სახაზინო დაწესებულებასთან, რომელშიც მათ თანამდებობა უკავიათ. საჯარო მოხელეს და მისი ოჯახის წევრებს უფლება არ აქვთ, ეკავოთ რაიმე თანამდებობა, მუშაობდნენ ან ფლობდნენ აქციებს საწარმოში, რომლის საქმიანობის კონტროლიც საჯარო მოხელის უფლებამოსილებას განეკუთვნება. ამავე კანონის მიხედვით, საჯარო მოხელეები (მათ შორის, სამართალდამცავი უწყებების თანამშრომლები) ექვემდებარებიან დაჯარიმებას, თუ ისინი ქონებრივ დეკლარაციას კანონით დადგენილ ვადაში არ წარადგენენ. თუ მოხელე დაჯარიმებიდან 2 კვირის ვადაში ქონებრივ დეკლარაციას კვლავ არ წარადგენს, მას სისხლისსამართლებრივი პასუხისმგებლობა დაეკისრება.[68]

კეთილსინდისიერების უზრუნველყოფის მექანიზმები (პრაქტიკა)

ქულა: 50

რამდენად უზრუნველყოფილია სამართალდამცავი უწყებების კეთილსინდისიერება პრაქტიკაში?

ბოლო წლებში ხელისუფლებამ სამართალდამცავების კეთილსინდისიერების უზრუნველყოფის კუთხით მნიშვნელოვან წარმატებებს მიაღწია, თუმცა ამ წარმატებებს გარკვეულწილად ჩრდილს აყენებს ის გარემოება, რომ სამართალდამცავებს კვლავაც იყენებენპოლიტიკური ხელმძღვანელობის პარტიული მიზნების მისაღწევად.

პრაქტიკაში სამართალდამცავი უწყებები მათი თანამშრომლების კეთილსინდისიერების უზრუნველყოფას ცდილობენ. შინაგან საქმეთა სამინისტროს გენერალური ინსპექცია აღჭურვილია მანდატით, რომ რეაგირება მოახდინოს ეთიკისა და დისციპლინარული ნორმების დარღვევის, სამსახურეობრივი მოვალეობის არასათანადო შესრულებისა და
კონკრეტული უკანონო ქმედებების ჩადენის ფაქტებზე.[69] მსგავს ღონისძიებებს პროკურატურაც ახორციელებს. [70] ბოლო თვეებში დაფიქსირდა სულ ცოტა ორი შემთხვევა, როდესაც პოლიციელები ეთიკის კოდექსის დარღვევისათვის დააჯარიმეს.[71]

ამ ღონისძიებებმა ბოლო წლებში შედეგად მდგომარეობის თვალსაჩინო გაუმჯობესება მოიტანა და გამოითქვა მოსაზრება, რომ გატარებული რეფორმები სამართალდამცავებში დაბალი დონის კორუფციის შემცირების კუთხით „ძალზე ეფექტური“ იყო.[72] მაშინ, როდესაც 2003 წელს ჩატარებული
ერთ–ერთი გამოკითხვის მიხედვით, რესპონდენტთა 70 პროცენტი თვლიდა, რომ ყველა ან თითქმის ყველა პოლიციელი კორუმპირებული იყო, [73] 2009 წელს ჩატარებულმა გამოკითხვამ აჩვენა, რომ რესპონდენტთა 82 პროცენტი პოლიციის მუშაობას დადებითად აფასებდა.[74] 2010 წლის „გლობალური კორუფციის ბარომეტრის“ მიხედვით, საქართველოში პოლიცია ერთ–ერთი იყო იმ სამი საჯარო ინსტიტუტიდან, რომელსაც საზოგადოება ყველაზე ნაკლებად კორუმპირებულად მიიჩნევდა. [75]

თუმცა, ამავე დროს, 2009 წელს ჩატარებული გამოკითხვის მიხედვით, პროკურატურაზე დადებითი მოსაზრება რესპონდენტთა მხოლოდ 46 პროცენტს ჰქონდა. [76] ამასთან ერთად, სამართალდამცავთა შორის კეთილსინდისიერების უზრუნველყოფის მცდელობების ეფექტიანობას ის გარემოება ამცირებს, რომ, როგორც ანგარიშვალდებულების ქვეთავშიც იყო აღნიშნული, მათ დროდადრო ქვეყნის პოლიტიკური ხელმძღვანელობის პარტიული ინტერესების გასატარებლად იყენებენ.[77]

როლი: სამართლებრივი დევნა კორუფციის წინააღმდეგ (კანონი და პრაქტიკა)

ქულა: 75

რამდენად აფიქსირებენ და იძიებენ სამართალდამცავი უწყებები კორუფციის ფაქტებს?

2004 წლიდან საქართველოში სამართალდამცავი უწყებები კორუფციის წინააღმდეგ მებრძოლ წამყვან ძალას წარმოადგენენ და მათ სახელმწიფო ხელისუფლების ქვედა დონეზე მექრთამეობის აღმოფხვრა წარმატებით მოახერხეს. ამის მიუხედავად, არსებობს საფუძვლიანი ეჭვები იმის თაობაზე, თუ რამდენად შეუძლიათ მათ ხელისუფლების ზედა რგოლებში კორუფციასთან ბრძოლა.

არსებული კანონმდებლობის მიხედვით, სამართალდამცავ უწყებებს სხვადასხვა ტიპის დანაშაულის, მათ შორის კორუფციის სავარაუდო ფაქტების, გამოსაძიებლად სათანადო უფლებამოსილებები გააჩნიათ. სამართალდამცავები იყენებენ გამოძიების ისეთ მეთოდებს, როგორიცაა ჩხრეკა და მტკიცებულებების ამოღება, და ატარებენ ისეთ საიდუმლო საგამომძიებლო ღონისძიებებს, როგორიც არის აუდიო და ვიდეო კონტროლი.[78] ზოგი ტიპის მოქმედების ჩასატარებლად, როგორიცაა საიდუმლო ვიდეო და აუდიო კონტროლი, სამართალდამცავებს მოსამართლის ბრძანება სჭირდებათ, მაგრამ როდესაც ამ მოქმედებათა ჩატარებას
გამოძიების საჭიროება მოითხოვს, მათ შეუძლიათ, ისინი მოსამართლის ბრძანების გარეშე განახორციელონ და ნებართვა მოგვიანებით მიიღონ. [79] იგივე წესები ვრცელდება მოსამართლის ისეთ ბრძანებაზე, რომელიც ჩხრეკასა და მტკიცებულებების ამოღებას ეხება. პროკურორს უფლება აქვს, მოითხოვოს იმ პირის (მათ შორის, საჯარო მოხელის) ქონების დაყადაღება, რომელიც კორუფციაშია ეჭვმიტანილი, ასევე დანაშაულში ბრალდებული თანამდებობის პირის თანამდებობიდან ჩამოცილება (თუ არსებობს შესაძლებლობა, რომ თანამდებობის პირი გამოძიებას ხელს შეუშლის ან დანაშაულებრივ საქმიანობას გააგრძელებს). პროკურორს შეუძლია, მოსამართლისგან დაპატიმრების სანქციის გაცემა მოითხოვოს, ხოლო, რიგ შემთხვევებში, სამართალდამცავებს უფლება აქვთ ეჭვმიტანილი მოსამართლის ბრძანების გარეშე დააკავონ.[80] პროკურორს უფლება აქვს, მოითხოვოს
ორგანიზაციის ან დაწესებულების ფინანსური საქმიანობის რევიზიის ჩატარება და მოთხოვნის წარდგენიდან 10 დღის ვადაში მიიღოს მისგან შესაბამისი ინფორმაცია. [81] კანონი ითვალისწინებს სხვადასხვა მექანიზმებს, რომელთა მეშვეობით იმ პირთა დაცვა ხდება, რომლებიც სამართალდამცავებს დანაშაულის გამოძიებაში ეხმარებიან. [82]

პრაქტიკაში, სამართლადამცავი უწყებები 2003 წლიდან კორუფციის წინააღმდეგ მთავრობის მიერ წარმოებულ ბრძოლაში წამყვან როლს ასრულებენ და მათ ამ ამხრივ მნიშვნელოვან წარმატებებს მიაღწიეს, რაც იმაშიც ვლინდება, რომ სახელმწიფო მმართველობის ქვედა დონეებზე მექრთამეობა პრაქტიკულად აღმოიფხვრა. „გლობალური კორუფციის ბარომეტრის“ 2010 წლის გამოკითხვის შედეგების მიხედვით, საქართველოში რესპონდენტთა მხოლოდ 3 პროცენტი ამბობდა, რომ ბოლო 12 თვის განმავლობაში ქრთამი გადაიხადა.[83] მთავარი პროკურატურის მიერ მომზადებული ერთ–ერთი ანგარიშის მიხედვით, 2009 წელს სამოხელეო დანაშაულის 565 ფაქტი დაფიქსირდა[84] და მათ შორის იყო მექრთამეობის 136 და ზეგავლენით ვაჭრობის 4 შემთხვევა.[85]

ამის მიუხედავად, გამოითქმის შეშფოთება, რომ საქართველოში სამართალდამცავ უწყებებს ხელისუფლების მაღალ ეშელონებში არსებულ კორუფციის შესაძლო შემთხვევებზე სისხლისსამართლებრივი დევნის განხორციელება არ შეუძლიათ. სამართალდამცავმა უწყებებმა 2010 წელს ამ მხრივ გარკვეულ წინსვლას მიაღწიეს, რადგან, მაგალითად, ჯანდაცვისა და განათლების ყოფილი მინისტრის მოადგილეები (იმავე სამინისტროების რამდენიმე სხვა მოხელესთან ერთად) დაპატიმრებულ იქნენ და სახელმწიფო შესყიდვების სფეროში ჩადენილი დარღვევების გამო ბრალი წარედგინათ.[86] ამის მიუხედავად, პოლიტიკურ
სისტემაში პლურალიზმის ნაკლებობა, ხელისუფლების ყველა შტოზე კონტროლის კონცენტრირება პოლიტიკოსთა შედარებით მცირე წრის ხელში [87] და დამოუკიდებლობის შედარებით დაბალი ხარისხი სამართალდამცველებს ხელისუფლების მაღალ რგოლებში არსებული კორუფციის შესაძლო ფაქტებზე რეაგირებას ურთულებს.




შენიშვნები

[1] საქართველოს კანონი „პოლიციის შესახებ,“ მიღებულია 1993 წლის 26 ივლისს; საქართველოს პრეზიდენტის ბრძანებულება N 614 საქართველოს შინაგან საქმეთა სამინისტროს დებულების დამტკიცების შესახებ, 2004 წლის 27 დეკემბერი; საქართველოს კანონი „პროკურატურის შესახებ,“ მიღებულია 2008 წლის 21 ოქტომბერს.

[2] შინაგან საქმეთა სამინისტროს დებულება, მუხლები 17–19.

[3] იქვე, მუხლი 1.

[4] საქართველოს კანონი „პროკურატურის შესახებ,“ მუხლები 14–15.

[5] იქვე, მუხლი 8.

[6] იქვე, მუხლი 9.

[7]
მონაცემები სხვადასხვა წლებში ბიუჯეტში გათვალისწინებული დაფინანსების ოდენობის შესახებ აღებულია ფინანსთა სამინისტროს ვებ–გვერდიდან: http://www.mof.gov.ge/budget/by_year (ნანახია 2011 წლის 24 მარტს).

[8] The Ministry of Internal Affairs of Georgia, “Short Overview of the Reforms in the Ministry of Internal Affairs of Georgia”, 1. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ დოკუმენტი შინაგან საქმეთა სამინისტრომ მიაწოდა.

[9] The Ministry of Internal Affairs of Georgia, “Progress Report of the Implementation of the Ministry of Internal Affairs Component of 2005 Criminal Justice Reform Strategy”, 15. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ დოკუმენტი შინაგან საქმეთა სამინისტრომ მიაწოდა.

[10] The Ministry of Internal Affairs of Georgia, “Short Overview of the Reforms in the Ministry of Internal Affairs of Georgia”, 2.

[11] ინტერვიუ ავტორთან, 2010 წლის 21 ივლისი.

[12] საქართველოს შინაგან საქმეთა სამინისტროს დებულება, დამტკიცებულია საქართველოს პრეზიდენტის მიერ 2004 წლის 27 დეკემბერს, მუხლი 21.

[13] მთავარი პროკურორის მოადგილის, დავით საყვარელიძის ინტერვიუ ავტორთან, თბილისი, 2010 წლის 18 ნოემბერი.

[14] საქართველოს კანონი „პოლიციის შესახებ,“ მუხლი 4.

[15] იქვე, მუხლი19-25.

[16] საქართველოს კანონი “პროკურატურის შესახებ,“ მუხლები 3–4.

[17] იქვე, მუხლი 31, 35.

[18] იქვე, მუხლი 36.

[19] იქვე, მუხლები 8–9.

[20] იქვე, მუხლი 31.

[21] European Commission for Democracy through Law, Opinion on Four Constitutional Laws Amending the Constitution o f Georgia, adopted by the Venice Commission at its 78th Plenary Session (Venice, 13-14 March 2009), 8-9.

[22] OECD Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia, Second Round of Monitoring: Georgia Monitoring Report, adopted at the 8th Monitoring Meeting of the Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia Istanbul Anti-Corruption Action Plan on 31 March 2010 at the OECD Headquarters in Paris, 14-15.

[23] იხილეთ თავი სასამართლო ხელისუფლების შესახებ.

[24] The Ministry of Internal Affairs of Georgia, “Progress Report of the Implementation of the Ministry of Internal Affairs Component of 2005 Criminal Justice Reform Strategy”, 11.

[25] დავით საყვარელიძის ინტერვიუ ავტორთან.

[26] Berteslmann Stiftung, BTI 2010 – Georgia Country Report (Gutersloh: Bertelsmann Stiftung, 2009), 9.

[27] OSCE/ODIHR Georgia: Parliamentary Elections 21 May 2008, OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report, (Warsaw: OSCE/ODIHR, 2008), 12.

[28] ნინა ხატისკაცი და კეიტლინ რაიანი, “მესტია: ოპოზიციის აქტივისტებთან დაკავშირებულ ინციდენტებთან კითხვები კვლავ რჩება,“ 2010 წლის 15 ოქტომბერი, http://www.transparency.ge/blog/pmestia-opozitsiis-aktivistebtan-dakavsh... (ნანახია 2010 წლის 24 მარტს).

[29] საქართველოს კანონი „პოლიციის შესახებ,“ მუხლი 5.

[30] საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი, მიღებულია 1999 წლის 25 ივნისს.

[31] საქართველოს კანონი „ოპერატიულ–სამძებრო საქმიანობის შესახებ,“ მიღებულია 1999 წლის 30 აპრილს.

[32] იქვე, მუხლი 5.

[33] საქართველოს სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსი, მუხლი 104.

[34] საქართველოს კანონი „პოლიციის შესახებ,“ მუხლი 5.

[35] საქართველოს სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსი, მიღებულია 1998 წლის 20 თებერვალს.

[36] საქართველოს კანონი „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ,“ მუხლები 2, 14.

[37]
საჯარო სამსახურის ბიუროს ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარირების ერთიანი ელექტრონული სისტემა, www.declaration.ge (ნანახია 2010 წლის 25 ნოემბერს).

[38]
შინაგან საქმეთა სამინისტრო, www.police.ge; მთავარი პროკურატურა, http://www.justice.gov.ge/index.php?lang_id=&sec_id=106 (ნანახია 2010 წლის 25 ნოემბერს).

[39] საქართველოს კანონი „პროკურატურის შესახებ,“ მუხლები 49–52; კანონი „პოლიციის შესახებ,“ მუხლები 36–39.

[40] საქართველოს კანონი „პოლიციის შესახებ,“ მუხლი 40.

[41] იქვე, მუხლი 30–34.

[42] საქართველოს შინაგან საქმეთა სამინისტროს დებულება, დამტკიცებულია საქართველოს პრეზიდენტის მიერ 2004 წლის 27 დეკემბერს, მუხლი 21.

[43] საქართველოს კანონი „პროკურატურის შესახებ,“ მუხლი 38.

[45] საქართველოს სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსი, მუხლი 106.

[46] საქართველოს კანონი “სახელმწიფო შიდა აუდიტისა და ინსპექტირების შესახებ,“ მიღებულია 2010 წლის 26 მარტს, მუხლი 32.

[47] „სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ“ საქართველოს კანონის დამატებები, მიღებულია 2011 წლის 25 თებერვალს, მუხლი 1.

[48] Lilli di Puppo, Police Reform in Georgia: Cracks in an Anti-Corruption Success Story, (Chr. Michelsen Institute, 2010), 4.

[49] European Court of Human Rights, “Georgian Authorities Did Not Investigate Effectively the Kidnapping and Killing of 28-Year-Old Man”, Press Release, 26 April 2011, http://portal.coe.ge/downloads/Chamber_judgment_Enukidze_and_Girgvliani_... (ნანახია 2011 წლის 10 მაისს).

[50]
US Department of State, 2009 Human Rights Report: Georgia, 11 March 2010, http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2009/eur/136032.htm (ნანახია 2010 წლის 26 ნოემბერს).

[51] Human Right Watch, Georgia: Events of 2009, http://www.hrw.org/en/node/87536 (ნანახია 2010 წლის 2 ნოემბერს).

[52]
Civil.ge, „ეუთომ მეორე წინასაარჩევნო შუალედური ანგარიში გამოაქვეყნა,“ 2010 წლის 24 მაისი, http://www.civil.ge/geo/article.php?id=22752&search= (ნანახია 2010 წლის 25 ნოემბერს).

[53]
სახალხო დამცველის აპარატი, „სახალხო დამცველი შინაგან საქმეთა სამინისტროს განცხადებას ეხმაურება“, 2011 წლის 15 ივლისი, http://ombudsman.ge/index.php?page=1001&lang=0&id=1397 (ნანახია 2011 წლის 30 აგვისტოს).

[54] ამ პრობლემასთან დაკავშირებთ უფრო დაწვრილებითი ინფორმაციისთვის, იხილეთ ამ ანგარიშის თავი სასამართლო ხელისუფლების შესახებ.

[55] The Ministry of Internal Affairs of Georgia, “Progress Report of the Implementation of the Ministry of Internal Affairs Component of 2005 Criminal Justice Reform Strategy”, 8.

[56] გენერალური ინსპექციის ვებ–გვერდი, http://geninspeqcia.security.gov.ge/index.php?option=com_content&task=vi... (ნანახია 2010 წლის 26 ოქტომბერს).

[57]
US Department of State, 2009 Human Rights Report: Georgia, 11 March 2010, http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2009/eur/136032.htm (ნანახია 2010 წლის 26 ნოემბერს).

[58] იქვე.

[59] იქვე.

[60] სახალხო დამცველი, „საქართველოს სახალხო დამცველის ანგარიში საქართველოში ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა მდგომარეობის შესახებ,“ 2009 წლის მეორე ნახევარი, გვ. 202–203.

[61] იქვე, გვ. 210–211.

[62] იქვე, გვ. 49.

[63] საქართველოს კანონი „პოლიციის შესახებ,“ მუხლი 8.

[64] იქვე, მუხლი 21.

[65] საქართველოს კანონი „პოლიციის შესახებ,“ მუხლი 22.

[66] პოლიციის ეთიკის კოდექსი, დამტკიცებულია შინაგან საქმეთა მინისტრის მიერ 2007 წლის 26 იანვარს.

[67]
საქართველოს მთავარი პროკურატურა, საქართველოს პროკურატურის ეთიკის კოდექსი, http://www.justice.gov.ge/index.php?sec_id=261&lang_id=GEO (ნანახია 2010 წლის 26 ნოემბერს).

[68] საქართველოს კანონი „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ,“ მუხლი 5, 9, 10, 13, 20.

[69] The Ministry of Internal Affairs of Georgia, “Short Overview of the Reforms in the Ministry of Internal Affairs of Georgia”.

[70] დავით საყვარელიძის ინტერვიუ ავტორთან.

[71]
შინაგან საქმეთა სამინისტროს განცხადება, 2011 წლის 5 იანვარი,http://police.ge/index.php?m=8&newsid=1945 (ნანახია 2011 წლის 24 მარტს); ჟურნალი „ლიბერალი,“ „ძმები ლუტიძეები სასამართლომ სასჯელისგან გაათავისუფლა,“ 2011 წლის 17 თებერვალი, http://www.liberali.ge/dzmebi-lutidzeebi-sasamartlom-sasjelisgan-gaatavi... (ნანახია 2011 წლის 24 მარტს).

[72] Lilli di Puppo, Police Reform in Georgia: Cracks in an Anti-Corruption Success Story, 2.

[73] იქვე, 1

[74]
International Republican Institute, Baltic Surveys Ltd/The Gallup Organization, The Institute of Polling and Marketing, Georgian National Study: September 29 – October 5 2009, 47.

[75] Transparency International, Global Corruption Barometer2010 Report, http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/gcb/2010/res... (ნანახია 2010 წლის 24 მარტს).

[76]
International Republican Institute, Baltic Surveys Ltd/The Gallup Organization, The Institute of Polling and Marketing, Georgian National Study: September 29 – October 5 2009, 47.

[77] Lilli di Puppo, Police Reform in Georgia: Cracks in an Anti-Corruption Success Story, 3.

[78] საქართველოს კანონი „ოპერატიულ–სამძებრო საქმიანობის შესახებ,“ მუხლი 7; საქართველოს სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსი, მუხლები 111, 136.

[79] იქვე, მუხლები 136–137.

[80] საქართველოს სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსი, მუხლი 119–120, 151, 159–160, 171.

[81] საქართველოს კანონი „პროკურატურის შესახებ,“ მუხლი 22.

[82] საქართველოს კანონი “ოპერატიულ–სამძებრო საქმიანობის შესახებ,“ მუხლი 17.

[83] Transparency International, Global Corruption Barometer 2010, (Transparency International, 2010), 46.

[84] ეს კატეგორია, რომელსაც პროკურატურა მის სტატისტიკურ ანგარიშებში იყენებს, მოიცავს კორუფციასთან დაკავშირებულ სხვადასხვა სამართალდარღვევებს, მათ შორის მექრთამეობასა და ზეგავლენით ვაჭრობას.

[85] The Chief Prosecutor’s Office of Georgia, Report on Crime Situation in 2009, (The Chief Prosecutor’s Office: Tbilisi, 2010), 48.

[86]
Financial.ge, “Former Deputy Minister of Education Aleksandre Chikvaidze Arrested”, 12 October 2010, www.financial.ge (ნანახია 2010 წლის 26 ნოემბერს); Medianews, “Prosecutor’s Office Has Arrested Former Deputy Minister of Healthcare Nikoloz Pruidze”, 16 September 2010 (ნანახია 2010 წლის 26 ნოემბერს).

[87] ამ საკითხზე უფრო დეტალური ინფორმაციისთვის, იხილეთ თავები აღმასრულებელ შტოსა და სასამართლო ხელისუფლებაზე.

საარჩევნო ადმინისტრაცია

საერთო ქულა: 47/100

განზომილება

მაჩვენებელი

კანონი

პრაქტიკა

შესაძლებლობები

50/100

რესურსები

--

50

დამოუკიდებლობა

75

25

მართვა

54/100

გამჭვირვალობა

75

75

ანგარიშვალდებულება

50

25

კეთილსინდისიერება

50

50

როლი

38/100

საარჩევნო კამპანიების რეგულირება

25

არჩევნების ადმინისტრირება

50

რეზიუმე

საარჩევნო ადმინისტრაცია საქართველოს მმართველობის სისტემის მნიშნველოვანი აქტორია არჩევნებისა და საარჩევნო კამპანიის ზედამხედველობის სფეროში მისი როლიდან გამომდინარე. წინaმდებარე კვლევის თანახმად, ადმინისტრაციის ფუნქციონირება გარკვეულწილად არადამაკმაყოფილებელია, რისი ძირითადი მიზეზიც საარჩევნო დარღვევების გამოძიების პოლიტიკური ნების არარსებობაა. ეს ნაკლოვანება, როგორც ჩანს, დაკავშირებულია იმ გარემოებასთან, რომ ადმინისტრაცია არასაკმარისად დამოუკიდებელია მმართველი პარტიისა და მთავრობისგან, აგრეთვე სასამართლო სისტემის უმოქმედობასთან კანონდარღვევებისთვის საარჩევნო ადმინისტრაციის წარმომადგენელთა დასჯის მხრივ. დადებითი კუთხით, საარჩევნო ადმინისტრაცია გამჭვირვალედ ფუნქციონირებს და საკმარის რესურსებს ფლობს. ამასთან ერთად, დამკვირვებლებმა საარჩევნო ადმინისტრაციის მუშაობა 2010 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნების დროს უფრო დადებითად შეაფასეს, ვიდრე 2008 წლის საპარლამენტო არჩევნების პერიოდში.

ქვემოთ მოცემულ ცხრილში წარმოდგენილი სხვადასხვა მაჩვენებლის ქულებით შეფასებულია საარჩევნო ადმინისტრაციის შესაძლებლობები, შიდა მართვა და მისი როლი საქართველოს ანტიკორუფციულ სისტემაში. ამ თავის დანარჩენ ნაწილში წარმოდგენილია თითოეული მაჩვენებლის თვისებრივი შეფასება.

სტრუქტურა და ორგანიზაცია

საქართველოს საარჩევნო ადმინისტრაციას სამსაფეხურიანი სისტემა აქვს და ცენტრალური საარჩევნო კომისიის (ცესკო), საოლქო საარჩევნო კომისიებისა და საუბნო საარჩევნო კომისიებისგან შედგება. ადმინისტრაციის ფორმირების წესი, უფლებები და მოვალეობები დეტალურად აღწერილია საარჩევნო კოდექსში. ცესკო–ს ხუთ წევრს
პრეზიდენტის წარდგინებით პარლამენტი ნიშნავს. პრეზიდენტმა კანდიდატები ღია კონკურსის წესით უნდა შეარჩიოს, რომელსაც სპეციალური კომისია ატარებს. [1] ცესკო შემდეგ მსგავსი შერჩევის წესით ნიშნავს თითოეული საოლქო საარჩევნო კომისიის 5 წევრს, ხოლო საოლქო საარჩევნო კომისიები შესაბამისი ოლქის თითოეული საუბნო კომისიის 6 წევრს ნიშნავენ.[2] ამასთან ერთად, ქვეყნის
წამყვან პოლიტიკურ პარტიებს უფლება აქვთ, დანიშნონ ცესკო–ს და, ასევე, საოლქო და საუბნო კომისიების თითო წევრი. [3]

შეფასება

რესურსები (პრაქტიკა)

ქულა: 50

რამდენად აქვს საარჩევნო ადმინისტრაციას მისი ფუნქციების პრაქტიკაში განსახორციელებლად საჭირო რესურსები?

საქართველოს საარჩევნო ადმინისტრაციისთვის განკუთვნილი დაფინანსების ოდენობა ბოლო წლებში მკვეთრად გაიზარდა და განხორციელდა ძალისხმევა საარჩევნო ადმინისტრაციის მოხელეთა კვალიფიკაციის ასამაღლებლად. ამის მიუხედავად, უკანასკნელ პერიოდში გამართულმა არჩევნებმა აჩვენა, რომ საარჩევნო ადმინისტრაციის წევრები შემდგომ მომზადებას საჭიროებენ.

როგორც ცესკო–ს ყოფილი თავმჯდომარე აცხადებს, სახელმწიფო ბიუჯეტში საარჩევნო ადმინისტრაციისთვის გამოყოფილი თანხების ოდენობა, ზოგადად, ადეკვატურია და ეს თანხები ყოველთვის დროულად გამოიყოფა. ბოლო წლებში დაფინანსება მუდმივად იზრდებოდა. ყოფილმა თავმჯდომარემ შეშფოთება მხოლოდ იმის გამო გამოთქვა, რომ საოლქო საარჩევნო კომისიების თავმჯდომარეებს მაღალი ხელფასები არ აქვთ (განსაკუთრებით თბილისსა და სხვა შედარებით დიდ ქალაქებში), რაც ამ თანამდებობაზე ყველაზე უფრო კვალიფიციური და გამოცდილი კადრების მოზიდვას ართულებს. თამჯდომარემ ხაზგასმით აღნიშნა, რომ 2009 წელს ცესკო–ს ყველა დეპარტამენტის თანამშრომლებს თითო ტრენინგი მაინც ჩაუტარდათ.[4]

ერთ–ერთმა დამოუკიდებელმა ექსპერტმა, რომელიც საქართველოს საარჩევნო ადმინისტრაციის მუშაობას თვალს მრავალი წლის განმავლობაში ადევნებს, ცესკო–ს ყოფილი თავმჯდომარის მიერ მოწოდებული ინფორმაციის უდიდესი ნაწილი დაადასტურა. მან აღნიშნა, რომ საარჩევნო ადმინისტრაციისთვის გამოყოფილი დაფინანსება არჩევნების სათანადოდ ჩასატარებლად საკმარისია და რომ ადმინისტრაცია სათანადო აღჭურვილობას ფლობს, თუმცა კი ადმინისტრაციის პერსონალს მის გამოსაყენებლად სათანადო კვალიფიკაცია ყოველთვის არ გააჩნია. ამის მიუხედავად, იმავე ექსპერტის თქმით, ბოლო წლებში ადმინისტრაცია მისი წევრებისა და თანამშრომლების კვალიფიკაციის ამაღლებას (სხვადასხვა სასწავლო პროგრამების სახით) უფრო მეტ ყურადღებას უთმობს, ვიდრე ეს ადრე ხდებოდა.[5]

მიუხედავად იმისა, რომ ცენტრალური საარჩევნო კომისიის ძალისხმევა, რომელიც კომისიის წევრებისა და თანამშრომლების კვალიფიკაციის ამაღლებისკენ არის მიმართული, დადებითი ნიშანია, არჩევნების საერთაშორისო სადამკვირვებლო მისიის დასკვნაში, რომელიც 2008 წლის საპარლამენტო არჩევნებს უწევდა მონიტორინგს, აღნიშნულია, რომ საარჩევნო ადმინისტრაციის მრავალი წევრი და თანამშრომელი მნიშვნელოვან საარჩევნო პროცედურებში ვერ ერკვეოდა. საერთაშორისო დამკვირვებლები აღნიშნავდნენ, რომ საუბნო საარჩევნო კომისიებს კენჭისყრის შედეგების შემაჯამებელი ოქმების დათვლა უჭირდათ,[6] ხოლო საოლქო კომისიები შედეგების შეჯამებას ვერ ახერხებდნენ.[7] ეუთო–ს „დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის
უფლებათა დაცვის ოფისი“ აღნიშნავდა, რომ დასკვნაში მოხსენიებული პრობლემების მოსაგვარებლად ამ სფეროებში დამატებითი ტრენინგების ჩატარება იყო საჭირო. [8] ორგანიზაციამ 2010 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნებთან დაკავშირებითაც მსგავსი შენიშვნები გამოთქვა და აღნიშნა, რომ, ცესკო–ს მიერ ჩატარებული ტრენინგების მიუხედავად, არჩევნების დღემ აჩვენა, რომ საარჩევნო ადმინისტრაციის წევრებმა ხმის დათვლისა და ოქმების შედგენის პროცედურები საკმარისად კარგად მაინც არ იცოდნენ. აღნიშნულ პრობლემას შესაძლოა ის გარემოებაც ამძიმებდა, რომ საუბნო კომისიის არაერთი წევრი, ტრენინგების ჩატარების შემდეგ, ახალი კადრებით შეცვალეს.[9]

დამოუკიდებლობა (კანონი)

ქულა: 75

რამდენად დამოუკიდებელია საარჩევნო ადმინისტრაცია კანონით?

საქართველოში მთელი რიგი მნიშვნელოვანი საკანონმდებლო დებულებები მოქმედებს, რომელთა მიზანი საარჩევნო ადმინისტრაციის დამოუკიდებლობის უზრუნველყოფაა, თუმცა ამ კანონმდებლობის ზოგიერთი ნაწილი პოტენციურად პრობლემურია.

საარჩევნო კოდექსი მთელ რიგ ისეთ დებულებებს შეიცავს, რომელთა მიზანს საარჩევნო კომისიების დამოუკიდებლობის განმტკიცება წარმოადგენს. კოდექსი აცხადებს, რომ
საარჩევნო ადმინისტრაცია „თავისი უფლებამოსილების ფარგლებში დამოუკიდებელია სხვა სახელმწიფო ორგანოებისაგან.“ [10] საარჩევნო ადმინისტრაციის წევრებსა და თანამშრომლებს მინიჭებული აქვთ „საარჩევნო ადმინისტრაციის მოხელის“ სტატუსი და ეკრძალებათ, იყვნენ პარტიის წევრები, თუმცა ეს აკრძალვა პარტიების მიერ დანიშნულ კომისიის წევრებზე არ ვრცელდება. კანონი ხაზგასმით აღნიშნავს, რომ საარჩევნო კომისიების წევრები არ წარმოადგენენ იმ ორგანოებს/ორგანიზაციებს, რომლებმაც ისინი დანიშნეს, არამედ დამოუკიდებელნი არიან მათ საქმიანობაში და მხოლოდ კონსტიტუციასა და კოდექსს უნდა დაემორჩილონ. აკრძალულია და კანონით ისჯება კომისიის წევრებზე ნებისმიერი ზეწოლა და მათ საქმიანობაში ჩარევა მათ გადაწყვეტილებებზე ზეგავლენის მიზნით.[11]

იმისთვის, რათა გარანტირებული იყოს ცესკო–ს თავმჯდომარის დამოუკიდებლობა ხელისუფლებისა და მმართველი პარტიისაგან, კოდექსი ადგენს, რომ პრეზიდენტის მიერ ამ პოსტზე წარდგენილი კანდიდატურა ცესკო–ს ოპოზიციური პოლიტიკური პარტიების მიერ დანიშნულმა წევრებმაც უნდა დაამტკიცონ. ამასთან ერთად, საუბნო საარჩევნო
კომისიის მდივნად მხოლოდ ასეთი კომისიის ოპოზიციური პარტიის მიერ დანიშნული წევრი შეიძლება იქნეს არჩეული. [12]

საარჩევნო ადმინისტრაციის მოხელეების თანამდებობიდან თვითნებური გათავისუფლებისაგან დასაცავად, კოდექსის 21–ე მუხლი ადგენს კომისიის თავმჯდომარისა ან წევრის თანამდებობიდან გათავისუფლების პროცედურებსა და კანონიერ საფუძვლებს (ეს საფუძვლები, ზოგადად, კანონის სხვადასხვა დებულებების დარღვევებით შემოიფარგლება). ცესკო–ს თავმჯდომარის თანამდებობიდან ვადაზე ადრე გათავისუფლება პარლამენტის დადგენილებით შეიძლება მოხდეს. საარჩევნო ადმინისტრაციის იმ წევრებს, რომლებიც პოლიტიკური პარტიების მიერ არიან დანიშნული, უფლებამოსილება ვადაზე ადრე მაშინ უწყდებათ, თუ მათ საკუთარი პარტიები გაიწვევენ ან თუ მათ მიმართ ძალაში შევა სასამართლოს გამამტყუნებელი გადაწყვეტილება.

ამავე დროს, კოდექსი გარკვეულ ნაკლოვანებებს შეიცავს. როგორც ევროპის საბჭოს ვენეციის კომისიისა და ეუთო–ს „დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებათა დაცვის ოფისის“ ერთობლივ დასკვნაშია აღნიშნული, საარჩევნო ადმინისტრაციის დამოუკიდებლობას, შესაძლოა, საფრთხე შეუქმნას იმან, რომ პარლამენტს უფლება
აქვს, ცესკო–ს წევრები საკუთარი ნება–სურვილით გაათავისუფლოს, ხოლო პოლიტიკურ პარტიებს მათ მიერ დანიშნული კომისიის წევრების გაწვევა შეუძლიათ,. [13]

ამასთანავე, საარჩევნო სისტემის ერთ–ერთმა ექსპერტმა, რომელსაც „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო“ გაესაუბრა, აღნიშნა, რომ საარჩევნო კოდექსის ამჟამად მოქმედი დებულებები საარჩევნო ადმინისტრაციის დამოუკიდებლობას საკმარისად ვერ უზრუნველყოფს, რადგან საარჩევნო ადმინისტრაციის მოხელეები, სამსახურის
დაკარგვის შიშით, ზოგადად, სამთავრობო ორგანოებისა და მათი დამნიშნავი პოლიტიკური პარტიების განაწყენებას ერიდებიან. [14]

დამოუკიდებლობა (პრაქტიკა)

ქულა: 25

რამდენად დამოუკიდებელია საარჩევნო ადმინისტრაცია პრაქტიკაში?

საქართველოს საარჩევნო ადმინისტრაციის დამოუკიდებლობა ეჭვქვეშ დადგა უკანასკნელი საპარლამენტო არჩევნების დროს, თუმცა დამკვირვებელთა დასკვნები ნაკლებად კრიტიკული იყო ადგილობრივი თვითმმართველობის ბოლო არჩევნების შემდეგ.

საარჩევნო ადმინისტრაციის დამოუკიდებლობა და მიუკერძოებლობა საქართველოში ერთ–ერთ მთავარ საზრუნავად რჩება. საარჩევნო ადმინისტრაციის საქმიანობაში ხელისუფლების საჯარო და პირდაპირი ჩარევის შემთხვევები არ დაფიქსირებულა (ყოველ შემთხვევაში, ცენტრალურ დონეზე), მაგრამ ბოლო წლებში ჩატარებულ არჩევნებში (2008 წლის საპრეზიდენტო და საპარლამენტო არჩევნები და 2010 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნები) მმართველი „ნაციონალური მოძრაობა“ ყველა დონის საარჩევნო კომისიებში დე–ფაქტო უმრავლესობით იყო წარმოდგენილი. ამის გამო, ეუთო–ს „დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებათა დაცვის ოფისის“ საარჩევნო დამკვირვებელთა მისია 2008 წლის საპარლამენტო არჩევნებთან დაკავშირებულ დასვნაში აღნიშნავს, რომ ცესკო–ს წევრები სადავო საკითხებზე
გადაწყვეტილებების განხილვისას „დამოუკიდებლად მოქმედებას ვერ ახერხებდნენ“ და „კენჭისყრაზე დაყენებული გადაწყვეტილებები პოლიტიკური ნიშნით მიიღებოდა,“ [15] ხოლო საარჩევნო ადმინისტრაცია ზოგადად არჩევნებთან დაკავშირებული საჩივრებისა და განცხადებების განხილვისას „აშკარა მიკერძოებას“ ავლენდა მმართველი პარტიისა და საჯარო მოხელეების სასარგებლოდ.[16] მისია ხაზგასმით აღნიშნავს, რომ საოლქო საარჩევნო კომისიებში ოპოზიციის მიერ დანიშნულ წევრებს ზოგჯერ კომისიების მუშაობაში მონაწილეობის საშუალება არ ეძლეოდათ და სულ მცირე 25 შემთხვევაში „ადგილი ჰქონდა მათ დაშინებასა და ზეწოლას, რათა თანამდებობა დაეტოვებინათ.“[17]

ერთ–ერთმა წამყვანმა ადგილობრივმა სადამკვირვებლო ორგანიზაციამ, „სამართლიანი არჩევნებისა და დემოკრატიის საერთაშორისო საზოგადოებამ,“ ასევე აღნიშნა, რომ საარჩევნო ადმინისტრაციის ყველა დონეზე იგრძნობოდა მიუკერძოებლობისა და მიუმხრობლობის ნაკლებობა, ხოლო კომისიებს მათი წევრები ხშირად პოლიტიკური განცხადებების ტრიბუნად იყენებდნენ.[18]

მდგომარეობა, როგორც ჩანს, ნაწილობრივ გამოსწორდა 2010 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნების დროს, რადგან სადამკვირვებლო ორგანიზაციებს 2008 წლის მსგავსად საარჩევნო ადმინისტრაციის დამოუკიდებლობა ეჭქვეშ არ დაუყენებიათ. ეუთო–ს „დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებათა დაცვის ოფისის“ საარჩევნო დამკვირვებელთა მისიამ აღნიშნა, რომ საარჩევნო ადმინისტრაცია პროცესს „ინკლუზიურად“ მართავდა, ხოლო ცესკო–ს თავმჯდომარე კომისიის წევრებთან (მათ შორის ოპოზიციის წარმომადგენლებთან) „კონსენსუსის“ მიღწევას ცდილობდა. თუმცა, მისია ასევე აღნიშნავს, რომ პრობლემად დარჩა საარჩევნო ადმინისტრაციისადმი საზოგადოების ნდობის დაბალი დონე, რაც წინა არჩევნებს ახასიათებდა.[19] 2010 წელს ჩატარებული „კავკასიის ბარომეტრის“ გამოკითხვის შედეგების მიხედვით, რესპონდენტთა 39 პროცენტი „სრულად“ ან „ნაწილობრივ“ ეთანხმება მოსაზრებას, რომ საარჩევნო ადმინისტრაცია პოლიტიკურად მიკერძოებულია (ხოლო 24 პროცენტი „სრულად“ ან ნაწილობრივ“ არ ეთანხმება).[20]

გამჭვირვალობა (კანონი)

ქულა: 75

რამდენად უზრუნველყოფს კანონმდებლობა, რომ საზოგადოებამ შესაბამისი ინფორმაციის მიღება შეძლოს საარჩევნო ადმინისტრაციის საქმიანობისა და გადაწყვეტილებების მიღების პროცესის შესახებ?

საქართველოს საარჩევნო კოდექსი საარჩევნო ადმინისტრაციის საქმიანობის გამჭვირვალობასთან დაკავშირებულ არაერთ დებულებას შეიცავს, თუმცა ამ დებულებათაგან ზოგიერთი დაკონკრეტებას საჭიროებს.

საარჩევნო კოდექსში გამჭვირვალობასთან დაკავშირებულ საკითხებს ცალკე თავი ეთმობა, რომელშიც ხაზგასმით არის აღნიშნული, რომ „საქართველოში არჩევნების მომზადებისა და ჩატარების პროცესი საჯაროა.“[21] საარჩევნო კომისიები ვალდებულნი არიან, საარჩევნო დოკუმენტაცია და არჩევნების შესახებ ინფორმაცია ყველა დაინტერესებულ პირს მოთხოვნის მიღებიდან 2 დღის ვადაში გააცნონ. საარჩევნო კომისიების სხდომები ღიაა და მედიის, საარჩევნო სუბიექტებისა და ადგილობრივი და საერთაშორისო ორგანიზაციების წარმომადგენლებს მათზე დასწრების უფლება აქვთ. მათ ასევე უფლება აქვთ, არჩევნების დღეს საარჩევნო უბნებზე იმ შენობაში იმყოფებოდენ, სადაც კენჭისყრა მიმდინარეობს.[22] ცესკო–ს საზოგადოებასთან ურთიერთობისა და საერთაშორისო ურთიერთობის დეპარტამენტი ვალდებულია, ცესკო–ს გადაწყვეტილებების ასლები მედიასა და დაინტერესებულ ორგანიზაციებს/პირებს გადასცეს. კოდექსი ასევე მოითხოვს, რომ ცესკო–მ გამოაქვეყნოს ინფორმაცია, რომელიც პოლიტიკური პარტიების მიერ მიღებულ შემოწირულობებს ეხება.[23] საარჩევნო კომისიებს ევალებათ, საარჩევნო სიები და კენჭისყრის შედეგების შემაჯამებელი ოქმები საზოგადოებისთვის ხელმისაწვდომ ადგილას გამოაკრან.[24]

კოდექსში დეტალურად არის აღწერილი არჩევნების დაკვირვებელთა და საარჩევნო სუბიექტების წარმომადგენელთა უფლებები და მოვალეობები, ასევე მათი რეგისტრაციის წესები. საარჩევნო კომისიებს მათთვის რეგისტრაციაზე უარის თქმა ეკრძალებათ, თუ ისინი ყველა საჭირო დოკუმენტს წარადგენენ. დამკვირვებლებსა და წარმომადგენლებს უფლება აქვთ, საარჩევნო პროცესის ყველა ეტაპს დააკვირდნენ, მათ შორის ამომრჩეველთა რეგისტრაციას, ხმის მიცემასა და ხმების დათვლას. მსგავსი დებულებები მოქმედებს საინფორმაციო საშუალებების წარმომადგენლებისთვისაც.[25]

ვენეციის კომისიამ და ეუთო–ს „დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებათა დაცვის ოფისმა“ ხაზგასმით აღნიშნეს, რომ გამჭვირვალობასთან დაკავშირებული საარჩევნო კოდექსის რამდენიმე დებულება უფრო მკაფიოდ უნდა ჩამოყალიბდეს. კერძოდ, მათ დასკვნაში აღნიშნულია, რომ 69–ე მუხლის დებულება, რომელიც ადგილობრივ დამკვირვებლებს ავალდებულებს, რომ საარჩევნო კომისიას წინასწარ აცნობონ, თუ რომელ ოლქში/უბანზე განახორციელებენ დაკვირვებას, „შესაძლოა დამკვირვებელთა შეზღუდვის მიზნით იქნეს გამოყენებული და არჩევნებზე ეფექტიან დაკვირვებას ხელი შეუშალოს.“[26] ამ ორგანიზაციებმა ასევე მოითხოვეს უფრო მკაფიო დებულებების ჩამოყალიბება, რომლებიც დაადასტურებს დამკვირვებლების უფლებას, დააკვირდნენ ხმების დათვლას საუბნო საარჩევნო კომისიებში და ხმების შეჯამებას საოლქო საარჩევნო კომისიებში.[27]

გამჭვირვალობა (პრაქტიკა)

ქულა: 75

რამდენად საჯაროა საარჩევნო ადმინისტრაციის ანგარიშები და გადაწყვეტილებები პრაქტიკაში?

საქართველოში ბოლო წლებში ჩატარებული არჩევნები ძირითადად გამჭვირვალე იყო, თუმცა პროცესის ზოგიერთი ასპექტი გაუმჯობესებას საჭიროებს.

დამკვირვებლებმა 2008 წლის საპარლამენტო და 2010 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნების პერიოდში საარჩევნო ადმინისტრაციის მუშაობა ძირითადად დადებითად შეაფასეს გამჭვირვალობის თვალსაზრისით. ეუთო–ს „დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებათა დაცვის ოფისის“ დამკვირვებელთა მისიამ აღნიშნა,
რომ ცესკო გამჭვირვალედ მუშაობდა და მისი სხდომები როგორც დამკვირვებლების, ისე პარტიებისა და მედიის წარმომადგენლებისათვის ღია იყო. [28] მისიის დასკვნის მიხედვით, კანდიდატების რეგისტრაციის პროცესი „საერთო ჯამში, ინკლუზიურად და გამჭვირვალედ მიმდინარეობდა.“[29] ამომრჩეველთა სიები საუბნო საარჩევნო კომისიებში საზოგადოებისთვის
ხელმისაწვდომი იყო და მოქალაქებს შეეძლოთ, სიაში საკუთარი თავი ინტერნეტით, ცესკო–ს ცხელი ხაზის მეშვეობით ან მოკლე ტექსტური შეტყობინებით გადაემოწმებინათ. [30] არჩევნების დამკვირვებლები და საარჩევნო სუბიექტების წარმომადგენლები ხმის დათვლის პროცესს საარჩევნო უბნების უმეტესობაში ესწრებოდნენ.[31]ცესკო–ს ვებ–გვერდის განახლება რეგულარულად ხდებოდა და, დამკვირვებელთა აზრით, „საკმაოდ ინფორმატიული“ იყო.[32] ცესკო კენჭისყრის შედეგებსა და და ოქმებს თავის ვებ–გვერდზე ოპერატიულად აქვეყნებდა.[33] ამ ვებ–გვერდზე ამჟამად არჩევნებთან დაკავშირებული სხვადასხვა სახის ინფორმაციაა განთავსებული, მათ შორის, პოლიტიკური პარტიებისა და საარჩევნო ბლოკების საარჩევნო ფონდებთან დაკავშირებული ანგარიშები. 2010 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნების დროს, ცესკო–მ საჩივრებისა და განცხადებების ონლაინ მონაცემთა ბაზა შექმნა, რომლის მეშვეობით აღნიშნული დოკუმენტები ფართო საზოგადოებისთვის ხელმისაწვდომი გახდა.[34]

ამავე დროს, გამოიკვეთა მთელი რიგი პრობლემებიც. ეუთო–ს „დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებათა დაცვის ოფისის“ საარჩევნო დამკვირვებელთა მისიის ინფორმაციით, ზოგ საოლქო საარჩევნო კომისიაში ხმების შეჯამების პროცესი გამჭვირვალე არ იყო და დაფიქსირდა შემთხვევები, როდესაც ადგილობრივ დამკვირვებლებს
საარჩევნო უბნები დაატოვებინეს. საუბნო საარჩევნო კომისიები ხშირად კენჭისყრის შედეგების შემაჯამებელ ოქმებს საარჩევნო უბნებზე არ აკრავდნენ. [35] ცესკო–ს სხდომების დღის წესრიგები საბოლოო სახეს მხოლოდ სხდომების დაწყებამდე მცირე ხნით ადრე იღებდა და გადაწყვეტილებების პროექტები ყველა დამკვირვებლისთვის ხელმისაწვდომი არ იყო.[36]

ანგარიშვალდებულება (კანონი)

ქულა: 50

რამდენად უზრუნველყოფს კანონმდებლობა, რომ საარჩევნო ადმინისტრაცია ანგარიშვალდებული იყოს მის ქმედებებზე?

კანონმდებლობა სათანადო დებულებებს შეიცავს საარჩევნო ადმინისტრაციის პოლიტიკური და ფინანსური ანგარიშვალდებულების შესახებ. ამის მიუხედავად, საარჩევნო კომისიების გადაწყვეტილებების გასაჩივრების პროცედურები პრობლემურია.

საქართველოს საარჩევნო კოდექსი აცხადებს, რომ ცესკო ანგარიშვალდებულია პარლამენტის წინაშე და ვალდებულია, ყოველი არჩევნების დასრულებიდან 60 დღის ვადაში საკანონმდებლო ორგანოს ანგარიში წარუდგინოს. ანგარიში უნდა შეიცავდეს ინფორმაციას არჩევნების მიმდინარეობისას დაფიქსირებული კანონმდებლობის დარღვევების, კანონდამრღვევ საჯარო მოსამსახურეთა, ცესკო–სა და საოლქო საარჩევნო კომისიების მიერ პროკურატურისთვის გადაცემულ საქმეთა, ამ კომისიების მიერ სასამართლოში შეტანილ სარჩელთა და სასამართლოს შესაბამის გადაწყვეტილებათა შესახებ.[37] ცესკო ასევე ვალდებულია, არჩევნებთან დაკავშირებული ხარჯების საფინანსო ანგარიში წარუდგინოს ფინანსთა სამინისტროს, ხოლო კონტროლის პალატა (საქართველოს უმაღლესი აუდიტორული
დაწესებულება) ვალდებულია, შეამოწმოს არჩევნებისთვის გამოყოფილი ფულადი სახსრების ხარჯვის მართლზომიერება. [38]

კოდექსი ასევე ადგენს საარჩევნო კომისების გადაწყვეტილებების გასაჩივრების წესებსა და ვადებს. საარჩევნო კომისიის გადაწყვეტილება ჯერ შესაბამის საოლქო კომისიაში უნდა გასაჩივრდეს, შემდეგ კი სასამართლოში.[39] ამის მიუხედავად, ვენეციის კომისიამ მართებულად აღნიშნა, რომ გასაჩივრების წესები ზედმეტად გართულებულია, ხოლო გასაჩივრების ვადები – ძალზე მცირე.[40] ვენეციის კომისიამ ასევე ხაზი გაუსვა იმ გარემოებას, რომ მოქალაქეთა უფლება, გაასაჩივრონ საარჩევნო კომისიების გადაწყვეტილებები მხოლოდ იმ საქმეებზე ვრცელდება, რომლებიც ამომრჩეველთა სიებს ეხება.[41]

ანგარიშვალდებულება (პრაქტიკა)

ქულა: 25

რამდენად ანგარიშვალდებულია საარჩევნო ადმინისტრაცია მის ქმედებებზე პრაქტიკაში?

მიუხედავად იმისა, რომ საარჩევნო ადმინისტრაცია კანონის შესაბამისად ანგარიშებს წარუდგენს პარლამენტს, პრაქტიკაში სათანადოდ უზრუნველყოფილი არ არის მისი ცალკეული წევრების ანგარშვალდებულება ჩადენილი დარღვევების გამო.

საქართველოში ჩატარებულ ბოლოდროინდელ არჩევნებში პრობლემას წარმოადგენდა საარჩევნო დარღვევების გამოსწორება და დარღვევათა გამო საარჩევნო ადმინისტრაციის მოხელეების დასჯა. ზედა დონის კომისიები ქვედა დონის კომისიების ანგარიშვალდებულების უზრუნველყოფას ვერ ახერხებდნენ. ამავე დროს, არც სასამართლო აღმოჩნდა საარჩევნო ადმინისტრაციის ანგარიშვალდებულების უზრუნველყოფის ქმედითი მექანიზმი, რადგან, როგორც „დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებათა დაცვის ოფისის“ დამკვირვებელთა მისიის დასკვნაშია აღნიშნული, 2008 წლის საპარლამენტო არჩევნების დროს „საარჩევნო ადმინისტრაციისა და სასამართლოების მხრიდან საჩივრებსა და განცხადებებზე სერიოზულად და მიუკერძოებლად რეაგირების ნება ზოგადად“[42] არ არსებობდა და საუბნო და საოლქო საარჩევნო კომისიები საჩივრებს „ხშირი და მნიშვნელოვანი დარღვევებით განიხილავდნენ.“[43] კერძოდ, მისია აღნიშნავს, რომ სასამართლოები „უარს აცხადებდნენ, მოესმინათ მოწმეთა ჩვენებები და ენახათ დოკუმენტური მტკიცებულებები, არ რეაგირებდნენ ყველა შესაბამის ფაქტზე, კანონს არასწორად განმარტავდნენ, უგულებელყოფდნენ კანონის სულისკვეთებას ან არ მოჰყავდათ სრული და მკაფიო ფაქტობრივი და სამართლებრივი არგუმენტები.“[44]

ამასთან ერთად, მისია აღნიშნავს, რომ „ხშირად ვრცელდებოდა სანდო ინფორმაცია, რომ საარჩევნო კომისიების წევრები საჩივრების წარდგენაში ხელს უშლიდნენ ადგილობრივ დამკვირვებლებსა და პოლიტიკური სუბიექტების წარმომადგენლებს საუბნო.“[45] მისიის დასკვნის მიხედვით, ადგილობრივი დამკვირვებლებისა და პოლიტიკური სუბიექტების წარმომადგენლების მიერ საარჩევნო კომისიების გადაწყვეტილებებთან და საქმიანობასთან დაკავშირებული თითქმის არც ერთი საჩივარი, რომელიც არჩევნებამდე იქნა წარდგენილი, არ განხილულა. ცესკო–ს ასევე არ განუხილავს არჩევნების შემდეგ წარდგენილი
საჩივრების დიდი უმრავლესობა. ამავე დროს, ის ხშირად მოკვლევას არასათანადოდ ატარებდა და შესაბამისი ფაქტობრივი და სამართლებრივი არგუმენტები არ მოჰყავდა. [46] „სამართლიანი არჩევნებისა და დემოკრატიის საერთაშორისო საზოგადოება“ აღნიშნავს, რომ თუმცა საოლქო საარჩევნო კომისიებმა რიგ შემთხვევებში საუბნო კომისიების წევრებს ჯარიმის გადახდა დააკისრეს, გაურკვეველია, მოხდა თუ არა ამ სანქციების აღსრულება პრაქტიკაში.[47]

ეს პრობლემა 2010 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნების პერიოდშიც არსებობდა, რადგანაც, როგორც ეუთო–ს „დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებათა დაცვის ოფისმა“ აღნიშნა, საოლქო საარჩევნო კომისიები საუბნო კომისიების წევრებისთვის სანქციების დაწესებისგან მაშინაც კი იკავებდნენ თავს, როდესაც დარღვევები დამტკიცებული იყო, ხოლო საჩივრები – დაკმაყოფილებული. [48] ცესკო „ცდილობდა საჩივრები დროულად განეხილა,“ მაგრამ ყველა მიღებული საჩივრის არჩევნების დღემდე განხილვა ვერ შესძლო.[49]

რაც შეეხება დადებით მხარეს, ცესკო–მ, კანონის შესაბამისად, 2008 წლის საპარლამენტო არჩევნების შემდეგ ანგარიში წარუდგინა პარლამენტს და ეს დოკუმენტი კომისიის ვებ–გვერდზე გამოქვეყნდა. ანგარიშში ვრცლად არის განხილული საარჩევნო ადმინისტრაციის საქმიანობა საარჩევნო პერიოდში. მსგავსი ანგარიში 2010 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნების შემდეგაც გამოქვეყნდა.

ამავე დროს, არ გამოქვეყნებულა არჩევნების შემდგომი ანგარიშები და კონტროლის პალატის შემოწმების შედეგები (კანონი ამ დოკუმენტების გამოქვეყნებას პირდაპირ არ მოითხოვს).

კეთილსინდისიერების უზრუნველყოფის მექანიზმები (კანონი)

ქულა: 50

რამდენად არსებობს მექანიზმები, რომლებიც საარჩევნო ადმინისტრაციის კეთილსინდისიერებას უზრუნველყოფს?

საქართველოში საარჩევნო ადმინისტრაციის მოხელეებისთვის ოფიციალური ქცევის კოდექსი არ არსებობს, თუმცა „საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონი მთელ რიგ მექანიზმებს შეიცავს, რომლებიც საარჩევნო ადმინისტრაციის მრავალ წევრს ეხება.

საარჩევნო კოდექსის მე–18 მუხლი აცხადებს, რომ ცესკო–ს წევრები და მისი თანამშრომლების უმეტესობა, ასევე საოლქო საარჩევნო კომისიების წევრები, „საჯარო
მოსამსახურეები“ არიან და, შესაბამისად, ევალებათ, დაიცვან „საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონის დებულებები. [50] აღნიშნული კანონი ადგენს „ქცევის ზოგად წესებს“ და მოითხოვს, რომ საჯარო მოსამსახურეებმა საკუთარი სამსახურეობრივი მოვალეობები „მიუკერძოებლად და კეთილსინდისიერად“ შეასრულონ, ბოროტად არ ისარგებლონ სამსახურეობრივი სახსრებით და გადაწყვეტილების მიღებისას „გამჭვირვალობისა და კანონიერების პრინციპით“ იხელმძღვანელონ. [51] კანონი ადგენს ზოგად წესებს ინტერესთა შეუთავსებლობის შესახებ და აცხადებს, რომ საჯარო მოსამსახურეებს არ აქვთ ისეთი სარგებლის მიღების ან შეთავაზების უფლება, რომელიც დაკავშირებულია მათ მიერ დაკავებულ თანამდებობასთან. საჯარო მოსამსახურეები ვალდებულნი არიან, განაცხადონ ინტერესთა შეუთავსებლობის შესახებ, როგორც კი ასეთი ფაქტი მათთვის ცნობილი გახდება და ყოველწლიურად განაცხადონ მათი ოჯახის წევრების ან ახლო ნათესავების შესახებ, რომლებიც მუშაობენ იმავე დაწესებულებაში, სადაც თავად არიან დასაქმებული.[52] კანონი ასევე ადგენს ქცევის ზოგად წესებს, რომლებიც კორუფციული სამართალდარღვევების თავიდან აცილებას ეხება და საჯარო მოსამსახურებს უკრძალავს ნებისმიერი საჩუქრის ან მომსახურების მიღებას, რომელმაც შეიძლება გავლენა მოახდინოს მათი სამსახურეობრივი მოვალეობის შესრულებაზე. თუ საჯარო მოსამსახურეს საჩუქრის ან მომსახურების მიღებას შესთავაზებენ, ის ვალდებულია, ასეთი შეთავაზების შესახებ განაცხადოს. თუ ასეთ საჩუქარზე უარის თქმა ან მისი დაბრუნება შეუძლებელია, საჯარო მოსამსახურემ მისი მიღების შესახებ 3 დღის ვადაში უნდა აცნობოს მის უშუალო ხელმძღვანელს.[53]

მიუხედავად იმისა, რომ „საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონი კეთილსინდისიერების შესახებ მნიშვნელოვან დებულებებს შეიცავს, საქართველოსთვის სასარგებლო იქნებოდა საარჩევნო ადმინისტრაციის მოხელეთათვის განკუთვნილი სპეციალური ქცევის კოდექსის არსებობა. ეს განსაკუთრებით იმიტომ არის მნიშვნელოვანი, რომ „საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონი საუბნო საარჩევნო კომისიის წევრებზე არ ვრცელდება (რადგანაც ისინი საჯარო მოსამსახურეები არ არიან).

კეთილსინდისიერების უზრუნველყოფის მექანიზმები (პრაქტიკა)

ქულა: 50

რამდენად უზრუნველყოფილია საარჩევნო ადმინისტრაციის კეთილსინდისიერება პრაქტიკაში?

საარჩევნო ადმინისტრაციის წევრთა და თანამშრომელთა კეთილსინდისიერება ცესკო–ს დონეზე სათანადოდ არის უზრუნველყოფილი, თუმცა ადმინისტრაციის ქვედა საფეხურებზე არსებული მდგომარეობის შეფასება ძნელია, შესაბამისი ინფორმაციის ნაკლებობის გამო.

როგორც ცესკო–ს ყოფილი თავმჯდომარე აცხადებს, იმის მიუხედავად, რომ ადმინისტრაციის თანამშრომელთა ეთიკის კოდექსი არ არსებობს, ცესკო–ს დეპარტამენტებისა და სამმართველოების ხელმძღვანელები მათდამი დაქვემდებარებულ თანამშრომელთა მუშაობას ყოველ სამ თვეში ერთხელ შეფასების სტანდარტული ფორმის მიხედვით აფასებენ და შემდეგ თანამშრომელთა დაწინაურება/დაჯილდოება ან დასჯა ამ შეფასების შედეგების საფუძველზე ხდება. ყოფილმა თავმჯდომარემ აღნიშნა, რომ ცესკო ასევე ატარებს მისი თანამშრომლების მიერ ჩადენილი კანონდარღვევების მოკვლევას. როდესაც არსებობს ეჭვი, რომ ადგილი ჰქონდა კანონის დარღვევას, იწერება ოფიციალური ანგარიში და ცესკო–ს იურიდიული დეპარტამენტი გამოძიებას იწყებს (გარდა იმ შემთხვევებისა, როდესაც საქმე იურიდიული დეპარტამენტის მიერ ჩადენილ დარღვევას ეხება).
ყოფილი თავმჯდომარის თქმით, დარღვევები ხშირად არ ხდება, რადგან მან მხოლოდ რამდენიმე ასეთი შემთხვევის გახსენება შესძლო. [54]

ზემოხსენებული განცხადებები ერთ–ერთმა დამოუკიდებელმა ექსპერტმაც დაადასტურა, რომელმაც ბრძანა, რომ ცესკო ასეთ მოკვლევებს ნამდვილად ატარებს და ხაზგასმით აღნიშნა, რომ კომისიის იურიდიული დეპარტამენტი თანამშრომლების მიერ ჩადენილ დარღვევებს საკმაოდ ეფექტურად აფიქსირებს და ყოფილა შემთხვევები, როდესაც თანამშრომლებმა ოფიციალური გაფრთხილება მიიღეს და სამსახურიდანაც იქნენ გათავისუფლებულნი. საერთო ჯამში, ექსპერტი მიიჩნევს, რომ ცესკო ბოლო წლებში მის თანამშრომლებს შორის კეთილსინდისიერების სტანდარტების დანერგვას საკმაოდ წარმატებულად ახერხებს.[55]

შესაბამისი ინფორმაციის ნაკლებობის გამო, „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოსთვის“ საოლქო და საუბნო საარჩევნო კომისიების წევრთა კეთილსინდისიერების შეფასება რთული აღმოჩნდა. განსაკუთრებულ შეშფოთებას საუბნო საარჩევნო კომისიები იწვევს, რადგან, როგორც ზემოთაც აღინიშნა, არსებული კეთილსინდისიერების წესები მათ წევრებზე არ ვრცელდება.

საარჩევნო კამპანიების რეგულირება (კანონი და პრაქტიკა)

ქულა: 25

რამდენად ეფექტიანად არეგულირებს საარჩევნო ადმინისტრაცია კანდიდატებისა და პოლიტიკური პარტიების დაფინანსებას?

არსებული კანონმდებლობის მიხედვით, საარჩევნო ადმინისტრაცია საარჩევნო კამპანიის რეგულირების სხვადასხვა მექანიზმებით არის აღჭურვილი, თუმცა ეს მექანიზმები პრაქტიკაში ეფექტიანი არ აღმოჩნდა.

საარჩევნო კოდექსის მიხედვით (მუხლები 46–48), საარჩევნო ადმინისტრაცია ვალდებულია, არეგულიროს საარჩევნო სუბიექტთა საარჩევნო შემოწირულობები და საარჩევნო სუბიექტებმა შესაბამის საარჩევნო კომისიას ყოველთვიურად უნდა აცნობონ მიღებული შემოწირულობების შესახებ. არჩევნების შემდეგ, მათ ასევე უნდა წარადგინონ საარჩევნო კამპანიის ფონდის ანგარიში და აუდიტორული დასკვნა. თუ საარჩევნო ადმინისტრაცია საარჩევნო კამპანიის ფონდის ანგარიშში დარღვევებს აღმოაჩენს და მიიჩნევს, რომ ამ დარღვევებს შეიძლება გავლენა მოეხდინა არჩევნების შედეგებზე, ის უფლებამოსილია, მიმართოს სასამართლოს და მოითხოვოს, რომ არჩევნების შედეგები ამ საარჩევნო სუბიექტის მიერ მიღებული ხმების გაუთვალისწინებლად იქნეს შეჯამებული. [56]

კოდექსი მოითხოვს, რომ ცესკო–მ ფინანსური მონიტრინგის ჯგუფი შექმნას, რომელიც საარჩევნო კამპანიის პერიოდში საარჩევნო სუბიექტების მიერ წარდგენილი ინფორმაციის მონიტორინგს მოახდენს და მის დასკვნებს საარჩევნო ადმინისტრაციას წარუდგენს.[57] თუმცა, იმის მიუხედავად, რომ საარჩევნო სუბიექტები საჭირო დოკუმენტებს ცესკო–ს ჩვეულებრივ კანონით დადგენილ ვადებში წარუდგენენ, კონტროლის ეს მექანიზმი პრაქტიკაში ეფექტიანი არ აღმოჩნდა, რადგან მონიტორინგის ჯგუფს მკაფიო მანდატი არ გააჩნია და მის ხელთ არსებული ბერკეტები შეზღუდულია. მაგალითად, ჯგუფს საარჩევნო სუბიექტების მიერ წარდგენილი საფინანსო ანგარიშების სიზუსტის გადამოწმება ფაქტობრივად არ ძალუძს და იძულებულია, თავად საარჩევნო სუბიექტების მიერ წარდგენილ აუდიტორულ დასკვნებს დაეყრდნოს.[58]

კოდექსი ცესკო–ს ასევე ანიჭებს გარკვეულ უფლებამოსილებებს, რომლებიც მასობრივი ინფორმაციის საშუალებების მიერ პოლიტიკური პარტიებისა და კანდიდატების საქმიანობის თანაბრად გაშუქების უზრუნველყოფას ეხება. იმ ელექტრონულმა და ბეჭდვითმა საინფორმაციო საშუალებებმა, სადაც საარჩევნო კამპანიის განმავლობაში პოლიტიკური რეკლამებია განთავსებული, შესაბამისი ინფორმაცია (რეკლამის მოცულობა, ფასი და ა.შ.) ყოველკვირეულად უნდა მიაწოდონ საარჩევნო ადმინისტრაციას.
კოდექსი მოითხოვს, რომ ცესკო–მ შესაბამისი წესების შესრულების უზრუნველსაყოფად მედია–მონიტორინგი განახორციელოს. [59] ვენეციის კომისიის დასკვნაში აღნიშნულია, რომ კოდექსი არ შეიცავს კონკრეტულ დებულებებს იმასთან დაკავშირებით, თუ რა სახის სასწრაფო ღონისძიებები უნდა გაატაროს ცესკო–მ თუ მონიტორინგის შედეგად დარღვევები დაფიქსირდება და აღნიშნავს, რომ 2008 წლის საპარლამენტო არჩევნების პერიოდში ცესკო–ს მიერ ჩატარებულმა მედია–მონიტორინგმა საარჩევნო სუბიექტების საქმიანობის გაშუქების მხრივ არსებული უთანასწორობა სათანადოდ ვერ გამოავლინა.[60]

არჩევნების ადმინისტრირება (კანონი და პრაქტიკა)

ქულა: 50

უზრუნველყოფს თუ არა საარჩევნო ადმინისტრაცია არჩევნების თავისუფლად და სამართლიანად ჩატარებას და საარჩევნო პროცესის კეთილსინდისიერად წარმართვას?

უკანასკნელი საპარლამენტო და ადგილობრივი არჩევნების დროს საარჩევნო ადმინისტრაციის მუშაობა დადებითად იქნა შეფასებული წინასაარჩევნო აქტივობებისა და ხმის მიცემის პროცესის წარმართვის თვალსაზრისით. ამავე დროს, ადმინისტრაციის მუშაობის მიმართ მნიშვნელოვანი კრიტიკული შენიშვნები იქნა გამოთქმული ხმების დათვლისა და შედგეების შეჯამების, აგრეთვე არჩევნებისშემდგომი საჩივრების განხილვის კუთხით.

ცესკო და მისდამი დაქვემდებარებული კომისიები პასუხს აგებენ საარჩევნო პროცესის სხვადასხვა ეტაპების ადმინისტრირებასა და ზედამხედველობაზე, მათ შორის, ამომრჩევლების და საარჩევნო სუბიექტების რეგისტრაციაზე, ხმის მიცემასა და ხმების დათვლასა და შედგების შეჯამებაზე.

2008 წლის საპარლამენტო არჩევნების წინა პერიოდში ცესკო–მ მთელი რიგი ღონისძიებები გაატარა საარჩევნო პროცესის კეთილსინდისიერად წარმართვის მიზნით. კომისიამ ჩაატარა ამომრჩეველთა ინფორმირების კამპანია არჩევნებთან დაკავშირებულ მთელ რიგ მნიშვნელოვან საკითხებზე, უზრუნველყო, რომ ამომრჩევლებს ამომრჩეველთა სიების სიზუსტის გადამოწმება სხვადასხვა მექანიზმის საშუალებით შესძლებოდათ, ხოლო საარჩევნო მასალები ეროვნული უმცირესობების ენებზეც მოამზადა. დამკვირვებლებმა ხმის მიცემის პროცესი ზოგადად დადებითად შეაფასეს, თუმცა მათ ასევე დააფიქსირეს გარკვეული ორგანიზაციული და პროცედურული ხარვეზები, განსაკუთრებით მარკირებასა და გადასატან ყუთებთან დაკავშირებით.[61] უმნიშვნელო იყო იმ ამომრჩეველთა რიცხვი, ვინც ხმა იმის გამო ვერ მისცა, რომ ამომრჩეველთა სიაში არ იყო შეყვანილი.[62]

ამავე დროს, დამკვირვებლებმა ხმების დათვლისა და შეჯამების პროცესი ნაკლებად დადებითად შეაფასეს და აღნიშნეს, რომ საარჩევნო კომისიების წევრთა მხრიდან ადგილი ჰქონდა „მნიშვნელოვან პროცედურულ შეცდომებსა და უმოქმედობას.“[63] მართალია, საარჩევნო სუბიექტების წარმომადგენლები და დამკვირვებლები ხმის დათვლას უმეტეს შემთხვევებში ესწრებოდნენ, მაგრამ დაფიქსირდა შემთხვევები, როდესაც ადგილობრივ დამკვირვებლებს საარჩევნო უბნები დაატოვებინეს.[64]ეუთო–ს „დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებათა დაცვის ოფისის“ საარჩევნო დამკვირვებელთა მისიამ ასევე მკაცრად გააკრიტიკა საარჩევნო კანონის დარღვევებზე საარჩევნო ადმინისტრაციის რეაგირება როგორც არჩევნების წინ, ისე არჩევნების შემდგომ პერიოდში და აღნიშნა, რომ ადმინისტრაცია „საკუთარი ინიციატივით არ ამოწმებდა საარჩევნო კომისიების გადაწყვეტილებებისა და მოქმედებების კანონიერებას და არ იძიებდა საარჩევნო კამპანიის დროს მომხდარ დარღვევებს.“[65]

2010 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნებზეც მსგავსი ზოგადი სურათი შენარჩუნდა. ეუთო–ს „დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებათა დაცვის ოფისმა“ არჩევნების წინა პერიოდში და კენჭისყრის დღეს საარჩევნო ადმინისტრაციის მუშაობა დადებითად შეაფასა. მისია აღნიშნავდა, რომ ადმინისტრაცია „ნამდვილად
ცდილობდა, საკუთარი ინიციატივით გამოესწორებინა“ არსებული პრობლემები და არჩევნების პროცესს „პროფესიონალურად, გამჭვირვალედ და ინკლუზიურად“ მართავდა. [66] ცესკო ეცადა გაეუმჯობესებინა ამომრჩეველთა სიები, ხოლო საარჩევნო სუბიექტების რეგისტრაციის პროცესი
ინკლუზიური იყო. ამავე დროს, ცესკო–მ მთელი რიგი პროგრამები განახორციელა ამომრჩეველთა ინფორმირების მიზნით. [67] მისიის დამკვირვებლებმა უბნების 96 პროცენტში ხმის მიცემის პროცესი დადებითად შეაფასეს და აღნიშნეს, რომ პროცესის „მართვა კარგად ხორციელდებოდა.“[68] ამის მიუხედავად, კვლავ არსებობდა მნიშვნელოვანი პრობლემები, რომლებიც ხმების დათვლისა და შეჯამების პროცესს და კომისიების მიერ არჩევნებისშემდგომი საჩივრებისა და განცხადებების განხილვას უკავშირდებოდა. მისიამ საუბნო სააარჩევნო კომისიების მეოთხედში ხმების დათვლისას მნიშვნელოვანი პროცედურული შეცდომები დააფიქსირა, ოლო საოლქო კომისიების მეოთხედში უარყოფითად შეაფასა ხმების შეჯამების პროცესი.[69] ზოგიერთ საოლქო კომისიაში საჩივრების განხილვის პროცესს მისიამ „ქაოტური“ უწოდა და აღნიშნა, რომ საოლქო კომისიების ბევრი გადაწყვეტილება საჩივრის დაკმაყოფილებაზე უარის თქმის შესახებ იურიდიულად დაუსაბუთებელი იყო.[70]



შენიშვნები

[1] საქართველოს საარჩევნო კოდექსი, მიღებულია 2001 წლის 2 აგვისტოს, მუხლი 28.

[2] იქვე, მუხლები 33, 37.

[3] იქვე, მუხლები 31 (1), 36.

[4] ლევან თარხნიშვილი, ცესკო–ს ყოფილი თავმჯდომარე. ინტერვიუ ავტორთან, 2009 წლის 2 ნომბერი.

[5] თბილისში მომუშავე საარჩევნო სისტემების ექსპერტის ინტერვიუ ავტორთან, 2009 წლის 10 ნოემბერი.

[6] OSCE/ODIHR Georgia: Parliamentary Elections 21 May 2008, OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report, (Warsaw: OSCE/ODIHR, 2008), 24.

[7] იქვე, 7.

[8] იქვე, 7.

[9] OSCE/ODIHR Georgia: Municipal Elections30 May 2010, OSCE/ODIHR Election Observation Mission Report, (Warsaw: OSCE/ODIHR, 2010), 7-8.

[10] საქართველოს საარჩევნო კოდექსი, მიღებულია 2001 წლის 2 აგვისტოს, მუხლი 17.

[11] იქვე, მუხლი 18–19.

[12] იქვე, მუხლი 22, 27.

[13] European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) and the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (OSCE/ODIHR), Joint Opinion on the Election Code of Georgia as amended through March 2010 (Strasbourg/Warsaw: 9 June 2010), 9.

[14] თბილისში მომუშავე საარჩევნო სისტემის ექსპერტის ინტერვიუ ავტორთან, 2009 წლის 10 ნოემბერი.

[15] OSCEOSCE/ODIHR Georgia: Parliamentary Elections 21 May 2008, OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report, 1-2.

[16] იქვე, 19.

[17] იქვე, 1–2, 8, 12, 19.

[18] International Society for Fair Elections and Democracy, Report on Monitoring the 21 May 2008 Parliamentary Elections, 35.

[19] OSCE/ODIHR Georgia: Municipal Elections 30 May 2010, OSCE/ODIHR Election Observation Mission Report, 1.

[20]
The Caucasus Research Resource Centers, Caucasus Barometer 2010, http://www.crrc.ge/oda/?dataset=4&row=107 (ნანახია 2011 წლის 30 ივნისს).

[21] საქართველოს საარჩევნო კოდექსი, მუხლი 65.

[22] იქვე, მუხლი 66–67.

[23] იქვე, მუხლი 48.

[24] იქვე, მუხლები 9, 63.

[25] იქვე, მუხლი 68–72.

[26] European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) and the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (OSCE/ODIHR), Joint Opinion on the Election Code of Georgia as amended through March 2010, 11.

[27] იქვე, 12.

[28]
OSCE/ODIHR Georgia: Parliamentary Elections 21 May 2008, OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report, 1, 2.; OSCE/ODIHR Georgia: Municipal Elections 30 May 2010, OSCE/ODIHR Election Observation Mission Report, 6.

[29] OSCE/ODIHR Georgia: Parliamentary Elections 21 May 2008, OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report, 2.

[30] იქვე, 9.

[31] იქვე, 24; OSCE/ODIHR Georgia: Municipal Elections 30 May 2010, OSCE/ODIHR Election Observation Mission Report, 3.

[32]
OSCE/ODIHR Georgia: Parliamentary Elections 21 May 2008, OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report, 7; OSCE/ODIHR Georgia: Municipal Elections 30 May 2010, OSCE/ODIHR Election Observation Mission Report, 7.

[33]
OSCE/ODIHR Georgia: Parliamentary Elections 21 May 2008, OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report, 3; OSCE/ODIHR Georgia: Municipal Elections 30 May 2010, OSCE/ODIHR Election Observation Mission Report, 3.

[34] მონაცემთა ბაზის სანახავად იხილეთ ეს გვერდი : http://sachivrebi.cec.gov.ge/

[35]
OSCE/ODIHR Georgia: Parliamentary Elections 21 May 2008, OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report, 3, 19; OSCE/ODIHR Georgia: Municipal Elections 30 May 2010, OSCE/ODIHR Election Observation Mission Report, 22.

[36] იქვე, 6.

[37] საქართველოს საარჩევნო კოდექსი, მუხლი 17.

[38] იქვე, მუხლი 45.

[39] იქვე, მუხლი 77.

[40] European Commission for Democracy through Law, Joint Opinion on the Election Code of Georgia, as revised up to July 2008, 26-27.

[41] იქვე, 26–29.

[42] OSCE/ODIHR Georgia: Parliamentary Elections 21 May 2008, OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report, 19.

[43] იქვე, 3.

[44] იქვე, 19.

[45] იქვე, 26, 27.

[46] იქვე, 28.

[47] International Society for Fair Elections and Democracy Report on Monitoring the 21 May 2008 Parliamentary Elections, 30.

[48] OSCE/ODIHR Georgia: Municipal Elections 30 May 2010, OSCE/ODIHR Election Observation Mission Report, 24.

[49] იქვე, 19.

[50] საქართველოს კანონი „საჯარო სამსახურის შესახებ,“ მიღებულია 1997 წლის 31 ოქტომბერს.

[51] იქვე, მუხლი 73 (2).

[52] იქვე, მუხლი 73 (4).

[53] იქვე, მუხლი 73 (5).

[54] ლევან თარხნიშვილის ინტერვიუ ავტორთან, 2009 წლის 2 ნოემბერი.

[55] თბილისში მომუშავე საარჩევნო სისტემის ექსპერტის ინტერვიუ ავტორთან, 2009 წლის 10 ნოემბერი.

[56] საქართველოს საარჩევნო კოდექსი, მუხლები 46–48.

[57] იქვე, მუხლი 48.

[58] იქვე, მუხლი 48.

[59] საქართველოს საარჩევნო კოდექსი, მუხლები 73, 73 (1).

[60] European Commission for Democracy through Law, Joint Opinion on the Election Code of Georgia, as revised up to July 2008 19.

[61] OSCE/ODIHR Georgia: Parliamentary Elections 21 May 2008, OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report, 3, 23.

[62] იქვე.

[63] იქვე, 24.

[64] იქვე, 19.

[65] იქვე, 20.

[66] OSCE/ODIHR Georgia: Municipal Elections 30 May 2010, OSCE/ODIHR Election Observation Mission Report, 1.

[67] იქვე, 1, 7.

[68] იქვე, 3.

[69] იქვე, 21, 22.

[70] იქვე, 23, 24.

კონტროლის პალატა

საერთო ქულა: 63 /100

განზომილება

მაჩვენებელი

კანონი

პრაქტიკა

შესაძლებლობები

58/100

რესურსები

50

დამოუკიდებლობა

75

50

მართვა

80/100

გამჭვირვალობა

75

75

ანგარიშვალდებულება

75

75

კეთილსინდისიერება

100

ქულის მინიჭება არ მოხერხდა

როლი

50/100

ეფექტიანი ფინანსური აუდიტის ჩატარება

50

დარღვევების დაფიქსირება და სანქციების დაწესება

50

ფინანსური მართვის გაუმჯობესება

50

რეზიუმე

კონტროლის პალატა საქართველოს უმაღლესი აუდიტორული დაწესებულებაა, რომელსაც სახელმწიფო სახსრების ხარჯვაზე ზედამხედველობა ევალება. წინამდებარე კვლევის თანახმად, ბოლო წლებში გატარებული რეფორმების შედეგად, პალატის მუშაობა მთლიანობაში საგრძნობლად გაუმჯობესდა, თუმცა ის კვლავაც მნიშვნელოვან გამოწვევებს აწყდება რესურსების მხრივ. საკანონმდებლო ბაზა, რომელიც პალატის საქმიანობას არეგულირებს, მთლიანობაში დამაკმაყოფილებელია, თუმცა პალატის დამოუკიდებლობასა და მის უნარზე, შეასრულოს თავისი როლი ქვეყნის მმართველობის სისტემაში, უარყოფითი გავლენა შეიძლება მოახდინოს საერთო პოლიტიკურმა გარემომ, რომელშიც ეს უწყება ფუნქციონირებს. კონტროლის პალატა ზოგადად გამჭვირვალედ მოქმედებს და დაინტერესებული პირებისთვის შესაბამისი ინფორმაციის ხელმისაწვდომობას უზრუნველყოფს.

ქვემოთ მოცემულ ცხრილში წარმოდგენილი მაჩვენებლების ქულებით შეფასებულია კონტროლის პალატის შესაძლებლობები, შიდა მართვა და მისი როლი საქართველოს ანტიკორუფციულ სისტემაში. ამ თავის დანარჩენ ნაწილში წარმოდგენილია თითოეული მაჩვენებლის თვისებრივი შეფასება.

სტრუქტურა და ორგანიზაცია

კონტროლის პალატა საქართველოს უმაღლესი აუდიტორული დაწესებულებაა. კონსტიტუციის მიხედვით, კონტროლის პალატას უფლება აქვს, ზედამხედველობა გაუწიოს სახელმწიფო სახსრებისა და სახელმწიფოს სხვა მატერიალურ ფასეულობათა გამოყენებას. ის ასევე უფლებამოსილია, შეამოწმოს სხვა სახელმწიფო ორგანოების საქმიანობა, რომელთაც საფინანსო–სამეურნეო კონტროლის განხორციელება ევალებათ, და პარლამენტს წარუდგინოს საგადასახადო კანონმდებლობის სრულყოფის წინადადებები. პალატა ანგარიშვალდებულია პარლამენტის წინაშე, რომელიც მის თავმჯდომარეს ირჩევს. პალატაში ამჟამად მიმდინარე რეფორმის ფარგლებში პარლამენტმა 2008 წლის დეკემბერში მიიღო ახალი კანონი „საქართველოს კონტროლის პალატის შესახებ.“ კანონის მიხედვით, ეს უწყება წარმოადგენს „სახელმწიფო საფინანსო–ეკონომიკური კონტროლის უმაღლეს ორგანოს, რომელიც ახორციელებს აუდიტს.“[1] რეფორმის ძირითადი მიზანი პალატის საბჭოთა ყაიდის ინსპექტირების ორგანოდან თანამედროვე უმაღლეს აუდიტორულ დაწესებულებად გადაქცევაა.

შეფასება

რესურსები (კანონი და პრაქტიკა)

ქულა: 50

რამდენად აქვს აუდიტორულ დაწესებულებას პრაქტიკაში მისი მიზნების მისაღწევად აუცილებელი რესურსები?

საქართველოს კონტროლის პალატისთვის სახელმწიფო ბიუჯეტში გათვალისწინებული დაფინანსება ბოლო წლებში მუდმივად იზრდებოდა და უწყებისთვის ხელმისაწვდომი ფინანსური რესურსების ოდენობა, ზოგადად, საკმარისია. ამის მიუხედავად, პალატა კვლავაც მნიშვნელოვანი გამოწვევების წინაშე დგასა დამიანური რესურსების თვალსაზრისით, განსაკუთრებით ისეთი კადრების მოზიდვის მხრივ, რომელთაც თანამედროვე აუდიტის ჩატარება შეუძლიათ.

საქართველოს კანონი „კონტროლის პალატის შესახებ“ (რომელიც მიღებულია 2008 წლის 26 დეკემბერს) მთელ რიგ მნიშვნელოვან დებულებებს შეიცავს, რომელთა მიზანი პალატის სათანადო დაფინანსებით უზრუნველყოფაა. კერძოდ, სახელმწიფო ბიუჯეტში პალატისთვის გათვალისწინებული დაფინანსების ოდენობა არ შეიძლება წინა წლის შესაბამის ოდენობაზე ნაკლები იყოს. პალატის დაფინანსების შემცირება მხოლოდ მისი თანხმობით არის შესაძლებელი. [2] პალატა თავად ადგენს საკუთარ ბიუჯეტს, რომელსაც პარლამენტს დასამტკიცებლად პალატის თავმჯდომარე წარუდგენს.[3]

პრაქტიკაში, სახელმწიფო ბიუჯეტში კონტროლის პალატისთვის გამოყოფილი დაფინანსება ბოლო წლებში მუდმივად მატულობდა და 2003–2008 წლებში შვიდჯერ გაიზარდა. პალატის თანამშრომლების ხელფასებისთვის გამოყოფილმა თანხებმა იმავე პერიოდში ხუთჯერ იმატა (ეს ტენდენცია იმავე წლებში ბევრ სხვა სამთავრობო უწყებაში აღინიშნა).[4] კონტროლის პალატის წარმომადგენლის თქმით, ბოლო დროს პარლამენტმა ამ უწყების დამატებითი სახსრებით დაფინანსების მიზნით საკუთარი ბიუჯეტი შეიმცირა.[5]

წინა წლებში პალატის მუშაობის ხარისხზე უარყოფით გავლენას თანამშრომელთა ხშირი ცვლა და შიდა ინფრასტრუქტურის დაბალი ხარისხი ახდენდა. [6] ამის მიუხედავად, როგორც ჩანს, ამჟამად ეს პრობლემები დიდწილად მოგვარებულია. 2009 წლის შემდეგ პალატა არც ერთ აუდიტორს არ დაუტოვებია და ინფრასტრუქტურაც მნიშვნელოვნად გაუმჯობესდა. პალატას ამჟამად ქვეყნის სხვადასხვა რეგიონში სამი თანამედროვე და სრულად აღჭურვილი ოფისი აქვს.[7]

პალატა ჯერ კიდევ მნიშვნელოვანი გამოწვევების წინაშე დგას თანამშრომლების პროფესიული უნარების მხრივ. 2009 წელს ჩატარებული ერთ–ერთი კვლევის მიხედვით, მიუხედავად იმისა, რომ პალატის თანამშრომლებს საკმარისი კვალიფიკაცია აქვთ სახელმწიფო უწყებების საბუღალტრო დოკუმენტების „ელემენტარული“ შემოწმების ჩასატარებლად, მათ უფრო რთული აუდიტორული ამოცანების შესასრულებლად საჭირო უნარები არ ჰყოფნით.[8] იგივე პრობლემა ხაზგასმულია პალატის „შესაძლებლობების განვითარების 2010–2011 წლების გეგმაშიც,“ რომელშიც აღნიშნულია, რომ აუდიტორთა „მხოლოდ ძალზე მცირე ნაწილს გააჩნია თეორიული და პრაქტიკული ცოდნა თანამედროვე აუდიტის სფეროში.“[9] აღნიშნული დოკუმენტის თანახმად, პალატას სახელმწიფო ბიუჯეტის სრული ფინანსური აუდიტის განსახორციელებლად არანაკლებ 160 „გამოცდილი“ აუდიტორი ესაჭიროება, მაგრამ 2010 მხოლოდ 105 ჰყავდა. [10]

დამოუკიდებლობა (კანონი)

ქულა: 75

რამდენად დამოუკიდებელია აუდიტორული დაწესებულება კანონით?

კანონმდებლობა შეიცავს მნიშვნელოვან დებულებებს, რომლებიც კონტროლის პალატის დამოუკიდებლობას განამტკიცებს. ამის მიუხედავად, კანონი პალატის თანამშრომლებს სათანადოდ არ იცავს სამსახურიდან თვითნებური დათხოვნისგან.

კონტროლის პალატის სტატუსი განმტკიცებულია ქვეყნის კონსტიტუციით, რომელიც ზოგად დებულებებს შეიცავს ამ უწყების როლის, პარლამენტთან მისი ურთიერთობებისა და მისი თავმჯდომარის არჩევის წესის შესახებ. მნიშვნელოვანია, რომ, კონსტიტუციის მიხედვით, კონტროლის პალატა თავის საქმიანობაში დამოუკიდებელია და მისი თავმჯდომარე 5 წლის ვადით აირჩევა.[11] კანონი „კონტროლის პალატის შესახებ“ ამ უწყების დამოუკიდებლობას კიდევ უფრო ამყარებს და პირდაპირ კრძალავს ნებისმიერი სახით მის საქმიანობაში ჩარევას და მის კონტროლს, ასევე მასზე პოლიტიკურ ზეწოლას. [12]

კონტროლის პალატის თავმჯდომარეს, პარლამენტის თავმჯდომარის წარდგინებით, 5 წლის ვადით, სიითი შემადგენლობის უმრავლესობით ირჩევს პარლამენტი. „კონტროლის პალატის შესახებ“ კანონის მიხედვით, კონტროლის პალატის თავმჯდომარესა და თავმჯდომარის მოადგილეებს ეკრძალებათ პოლიტიკური პარტიის წევრობა, პოლიტიკურ საქმიანობაში ჩაბმა, სხვა თანამდებობის დაკავება და ნებისმიერი სხვა ანაზღაურებადი საქმიანობის შესრულება, გარდა პედაგოგიური, სამეცნიერო ან შემოქმედებითი საქმიანობისა. კონტროლის პალატის თავმჯდომარის დათხოვნის უფლება მხოლოდ პარლამენტს აქვს, რაც კონსტიტუციით დადგენილი იმპიჩმენტის წესით უნდა მოხდეს. პალატის თავმჯდომარის ამ პოსტზე ხელახალ არჩევაზე რაიმე შეზღუდვა დაწესებული არ არის. კანონის თანახმად, პალატის თავმჯდომარე ხელშეუხებლობით სარგებლობს და მისი დაპატიმრება ან სისხლის სამართლის პასუხისგებაში მიცემა შეიძლება მხოლოდ პარლამენტის თანხმობით. თუ პალატის თავმჯდომარეს დანაშაულის ჩადენის მომენტში წაასწრებენ და დააპატიმრებენ, ამის შესახებ დაუყოვნებლივ უნდა ეცნობის პარლამენტს და თუ პარლამენტი მის პატიმრობაზე 48 საათის განმავლობაში თანხმობას არ მისცემს, ის დაუყოვნებლივ უნდა გათავისუფლდეს.[13]

კონტროლის პალატა, ზოგადად, რევიზია–შემოწმებების ჩატარების დღის წესრიგს თავად ადგენს, ხოლო მის წლიურ და კვარტალურ გეგმებს პალატის თავმჯდომარე ამტკიცებს. თავმჯდომარე ასევე ამტკიცებს პალატის რეგლამენტს, რომლითაც განისაზღვრება რევიზია–შემოწმებების განრიგი და წესები. ამავე დროს, საქართველოს პრეზიდენტსა და პარლამენტს შეუძლიათ, პალატის დღის წესრიგზე გარკვეული ზეგავლენა მოახდინონ. კანონი აცხადებს, რომ პრეზიდენტისა და პარლამენტის გადაწყვეტილებები, რომლებიც სხვადასხვა სახელმწიფო ორგანოების აუდიტის ჩატარებას ეხება, გათვალისწინებული უნდა იქნეს პალატის აუდიტის გეგმებში. [14] ამავე დროს, მთელ რიგ სახელმწიფო უწყებებსა და თანამდებობის პირებს, ასევე საპარლამენტო ოპოზიციას, უფლება აქვთ, პალატისგან დაუგეგმავი რევიზია–შემოწმებების ჩატარება მოითხოვონ.[15]

რაც შეეხება უარყოფით მხარეს, მიუხედავად იმისა, რომ კანონი „კონტროლის პალატის შესახებ“ მისი თავმჯდომარის ვადაზე ადრე თანამდებობიდან გათავისუფლებისა და სისხლისსამართლებრივი დევნისგან დამცავ გარანტიებს შეიცავს, მასში პალატის სხვა თანამშრომლებისთვის მსგავსი გარანტიები გათვალისწინებული არ არის. იმის მიუხედავად, რომ კონტროლის პალატის თანამშრომლები საჯარო მოსამსახურეები არიან და მათზე ის გარანტიები ვრცელდება, რომლებსაც „საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონი ითვალისწინებს, ეს გარანტიები ზოგჯერ სხვა უწყებების თანამშრომლების სათანადო დაცვას ვერ უზრუნველყოფს (უფრო დაწვრილებითი ინფორმაციისთვის, იხილეთ თავი საჯარო სამსახურის შესახებ). შესაბამისად, საკამათოა, საკმარისია თუ არა ისინი პალატის აუდიტორების დამოუკიდებლობის უზრუნველსაყოფად.

დამოუკიდებლობა (პრაქტიკა)

ქულა: 50

რამდენად თავისუფალია პრაქტიკაში აუდიტორული დაწესებულება მის საქმიანობაში გარე ჩარევისაგან?

კონტროლის პალატა მის ყოველდღიურ საქმიანობაში დამოუკიდებელია, მაგრამ პოლიტიკურმა სისტემამ, რომელშიც ის ფუნქციონირებს, შეიძლება მისი დამოუკიდებლობა და პოლიტიკურად სენსიტიურ საქმეებზე რეაგირების უნარს შეასუსტოს.

ბოლო პერიოდში კონტროლის პალატის თანამშრომლების დანიშვნაზე პოლიტიკური ზეგავლენის ან მის ყოველდღიურ საქმიანობაში პოლიტიკური ნიშნით ჩარევის შემთხვევებს ადგილი არ ჰქონია. არც ისეთი შემთხვევები დაფიქსირებულა, რომ კონტროლის პალატის თავმჯდომარე ან თანამშრომლები პოლიტიკურ ან კანონით აკრძალულ სხვა საქმიანობაში ჩაბმულიყვნენ ან ისეთი თანამდებობა დაეკავებინათ, რაც მათ დამოუკიდებლობას ეჭვქვეშ დააყენებდა.

ამავე დროს, როგორც 2009 წელს ჩატარებული ერთ–ერთი კვლევის ანგარიშშია აღნიშნული, საქართველოში ამჟამად არსებულ პოლიტიკურ გარემოში (როდესაც ერთი პარტია ხელისუფლების ყველა შტოსა და ყველა ძირითად სახელისუფლებო დაწესებულებას სრულად აკონტროლებს), მმართველ პარტიას შეუძლია, პალატას არ მისცეს გამოძიების ჩატარების საშუალება და დაბლოკოს მისი დასკვნების გამოქვეყნება, თუ ეს დასკვნები მისთვის მიუღებელი აღმოჩნდება. კერძოდ, აღმასრულებელ შტოს საშუალება აქვს, ზეწოლა მოახდინოს გამოძიების პროცესზე და მთავარ პროკურორს შეუძლია, გამოძიების შესახებ ინფორმაცია არ გაახმაუროს, ხოლო საპარლამენტო უმრავლესობას შეუძლია, გამოძიება პარლამენტში დაბლოკოს. იმავე ანგარიშში აღნიშნულია, რომ მმართველი პარტია ასე არაერთხელ მოქცეულა, ხოლო კონტროლის პალატის თავმჯდომარეს დამოუკიდებელი პოლიტიკური საყრდენი არ გააჩნია, რის გამოც მას გაუჭირდება ნებისმიერი ისეთი გამოძიების ჩატარება, რომელიც მმართველი პარტიის მოწონებით არ სარგებლობს.[16] 2007 წელს საყურადღებო შემთხვევა მოხდა, როდესაც კონტროლის პალატის მოკვლევა, რომელიც განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროს საქმიანობას ეხებოდა, შეჩერებულ იქნა და პალატის ის თანამშრომელი, რომელიც მოკვლევას ატარებდა სამსახურიდან დაითხოვეს.[17]

კონტროლის პალატის ჩატარებული ორი ბოლოდროინდელი გამოძიება, რომლებშიც მაღალი თანამდებობის პირები იყვნენ მხილებულნი, დადებითი ნიშანია. 2010 წლის სექტემბერში პალატამ გამოაქვეყნა ჯანდაცვის სამინისტროს აუდიტის შედეგები, რომლებიც სახელმწიფო შესყიდვების განხორციელებისას ჩადენილ სერიოზულ დარღვევებს ასახავდა. პროკურატურამ, აუდიტის შედეგების საფუძველზე, სისხლისსამართლებრივი დევნა წამოიწყო ჯანდაცვის მინისტრის მოადგილის მიმართ. ერთი კვირის შემდეგ, პალატამ გამოაქვეყნა ფინანსთა სამინისტროს აუდიტის შედეგები, რომლებშიც ამჯერად ფინანსთა მინისტრის მოადგილის ბრალეულობა იკვეთებოდა. [18] ეს ორი შემთხვევა მნიშვნელოვან წინსვლაზე მიუთითებს 2007 წელს განათლების სამინისტროში ჩატარებულ ზემოხსენებულ მოკვლევასთან შედარებით, მაგრამ არ წარმოადგენს იმის მკაფიო ნიშანს, რომ პალატა სრულად დამოუკიდებელია, რადგან არც ერთ ხსენებულ შემთხვევაში საქმე არ ეხებოდა გავლენიან თანამდებობის პირებს ან მძლავრ პოლიტიკურ ინტერესებს.

გამჭვირვალობა (კანონი)

ქულა: 75

რამდენად უზრუნველყოფს კანონმდებლობა, რომ საზოგადოებას შესაბამისი ინფორმაციის მიღება შეეძლოს კონტროლის პალატის საქმიანობისა და გადაწყვეტილებების შესახებ?

კანონმდებლობა შეიცავს მთელ რიგ დებულებებს, რომლებიც კონტროლის პალატის გამჭვირვალობას ეხება, მაგრამ ეს დებულებები ხშირად ორაზროვანია და სხვადასხვაგვარი ინტერპრეტირების საშუალებას იძლევა. ამავე დროს, მიუხედავად იმისა, რომ, კანონით, პალატის ანგარიშები საჯარო ინფორმაციაა, მათი მიღება მხოლოდ საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნის განაცხადის წარდგენის შემდეგ არის შესაძლებელი და კანონი პალატას საკუთარი ინიციატივით მათ გამოქვეყნებას არ ავალდებულებს.

კონსტიტუციისა და „კონტროლის პალატის შესახებ“ კანონის მიხედვით, პალატა ვალდებულია, პარლამენტს მთელი რიგი დოკუმენტები წარუდგინოს, მათ შორის მთავრობის მიერ ბიუჯეტის შესრულების შესახებ ნახევარი წლის ანგარიშები, პალატის დასკვნა სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების შესახებ და მისი საქმიანობის ამსახველი წლიური ანგარიში. პალატის მიერ პარლამენტისთვის წარდგენილი ანგარიშები პარლამენტის ოფიციალურ ბეჭდვით ორგანოში უნდა გამოქვეყნდეს, თუმცა მათი გამოქვეყნების ვადა კანონში მითითებული არ არის.[19] ამავე დროს, კანონი კონტროლის პალატის საქმიანობის აუდიტის (რომელსაც პარლამენტის დროებითი კომისია ატარებს) შედეგების გამოქვეყნებას არ მოითხოვს.

ამ ანგარიშებთან ერთად, კონტროლის პალატა თითოეული აუდიტის ჩატარების შემდეგ მთელ რიგ დოკუმენტებს (აუდიტის აქტებს, ანგარიშებსა და რეკომენდაციებს) ადგენს. კანონის ის დებულებები, რომლებიც ამ დოკუმენტების გამჭვირვალობას ეხება, გარკვეულწილად ორაზროვანია. კერძოდ, „კონტროლის პალატის შესახებ“ კანონის თანახმად, პალატა უფლებამოსილია, მაგრამ ვალდებული არ არის, რომ ეს დოკუმენტები გამოაქვეყნოს.[20] ამავე დროს, ეს დოკუმენტები ადმინისტრაციულ აქტებს წარმოადგენს და, ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მიხედვით, მოქალაქეებისთვის მოთხოვნისთანავე ხელმისაწვდომი უნდა გახდეს. [21]

კონტროლის პალატაში შექმნილია სპეციალური საბჭო, რომელსაც ამ უწყების მიერ ჩატარებული აუდიტის შედეგებთან დაკავშირებული დავების განხილვა ევალება. კანონი აცხადებს, რომ საბჭოს სხდომები საზოგადოებისთვის ღიაა, „გარდა იმ შემთხვევებისა, როცა საქმის მასალები სახელმწიფო ან სხვა სახის საიდუმლოებას შეიცავს.“ [22]

გამჭვირვალობა (პრაქტიკა)

ქულა: 75

რამდენად უზრუნველყოფილია აუდიტორული დაწესებულების საქმიანობისა და გადაწყვეტილებების გამჭვირვალობა პრაქტიკაში?

კონტროლის პალატის საქმიანობის გამჭვირვალობის პრაქტიკაში უზრუნველსაყოფად მთელი რიგი ნაბიჯები გადაიდგა. შეიქმნა ვებ–გვერდი, რომელზეც დაწესებულების საქმიანობის შესახებ მნიშვნელოვანი ინფორმაცია ქვეყნდება. პალატა საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნის განაცხადებზე სათანადოდ რეაგირებს, თუმცა ჩატარებული აუდიტორული შემოწმებების სრული სია საზოგადოებისთვის ხელმისაწვდომი არ არის, ამიტომაც შესაძლებელია, ინფორმაციის დიდი ნაწილი მოქალაქეებმა ვერასოდეს მოითხოვონ და ის საჯარო არასოდეს გახდეს.

კონტროლის პალატას ინფორმაციულად საკმაოდ მდიდარი ვებ–გვერდი აქვს (www.control.ge), რომელიც განახლებულია და შეიცავს ზოგად ინფორმაციას უწყების შესახებ, მიმდინარე მოვლენების განყოფილებასა და მთელ რიგ მნიშვნელოვან დოკუმენტებს, მათ შორის დაგეგმილი რევიზია–შემოწმებების განრიგს. ამის მიუხედავად, ვებ–გვერდზე არ არის პალატის ადრინდელი ანგარიშების სრული არქივი და მხოლოდ უწყების მიერ გამოქვეყნებული ბოლო ანგარიშებია განთავსებული, როგორებიცაა პალატის საქმიანობის წლიური ანგარიში და სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების ანგარიში. ამ ანგარიშების ვებ–გვერდზე გამოქვეყნება დადებითი ფაქტია, განსაკუთრებით იმის გათვალისწინებით, რომ კანონი პალატას ამას პირდაპირ არ ავალდებულებს, მაგრამ უფრო სასარგებლო იქნებოდა, რომ ვებ–გვერდზე ანგარიშების სრული არქივი იყოს განთავსებული. პალატის საქმიანობის ამსახველ წლიურ ანგარიშებში, რომლებიც ვებ–გვერდზეა განთავსებული, განხილულია საანგარიშო პერიოდში პალატის მიერ განხორციელებული საქმიანობის სხვადასხვა ასპექტები და მისი სამომავლო გეგმები. დადებითი კუთხით, პალატამ ბოლო დროს ვებ–გვერდზე განათავსა იმ რეკომენდაციების სრული სია, რომლებიც მან გასული წლის განმავლობაში სხვადასხვა საჯარო უწყებებს გაუგზავნა.

ამის მიუხედავად, არც ცალკეული რევიზია–შემოწმებების ანგარიშები და არც პალატის დეტალური ბიუჯეტი ონლაინ რეჟიმში ხელმისაწვდომი არ არის. ვებ–გვერდს ბოლო დროს დაემატა აუდიტის აქტების განყოფილება, რაც შეიძლება იმაზე მიუთითებდეს, რომ პალატა ცალკეული აუდიტის აქტების ვებ–გვერდზე განთავსებას გეგმავს, მაგრამ ჯერ–ჯერობით ეს განყოფილება ცარიელია.

ამავე დროს, ერთ–ერთმა დამოუკიდებელმა ექსპერტმა, რომელიც საქართველოს კონტროლის პალატის საქმიანობას კარგად იცნობს, აღნიშნა, რომ პალატის მიერ ჩატარებული აუდიტის შედეგები ჩვეულებრივ მოთხოვნისთანავე ხელმისაწვდომი ხდება.[23] ამ განცხადების სისწორეს „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ გამოცდილებაც ადასტურებს. საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნის ოთხივე განაცხადს, რომელიც ეროვნული ანტიკორუფციული სისტემის კვლევის პრაქტიკული ტესტების ფარგლებში კონტროლის პალატას გაეგზავნა, ამ უწყებამ სრული პასუხი გასცა. ამასთან ერთად, „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველომ“ საჯარო ინფორმაციის მისაღებად პალატისთვის გაგზავნილ სხვა განაცხადებზეც სრული პასუხი მიიღო.

ანგარიშვალდებულება (კანონი)

ქულა: 75

რამდენად უზრუნველყოფს კანონმდებლობა, რომ კონტროლის პალატა ანგარიშვალდებული იყოს მის ქმედებებზე?

კანონმდებლობა შეიცავს რამდენიმე მნიშვნელოვან დებულებას, რომელთა მიზანი კონტროლის პალატის ანგარიშვალდებულების უზრუნველყოფაა. ეს დებულებები ითვალისწინებს ანგარიშების ყოველწლიურ წარდგენასა და სპეციალური საბჭოს შექმნას, რომელმაც პალატის გადაწყვეტილებების წინააღმდეგ წარდგენილი საჩივრები უნდა განიხილოს. რაც შეეხება უარყოფით მხარეს, კანონმდებლობა კონტროლის პალატის დამოუკიდებელი აუდიტის ჩატარებას არ ითვალისწინებს.

კონსტიტუცისა[24] და „კონტროლის პალატის შესახებ“[25] კანონის მიხედვით, პალატა ანგარიშვალდებულია პარლამენტის წინაშე და ვალდებულია, მას ყოველი წლის 1 ივნისისთვის წარუდგინოს ანგარიში წინა წელს განხორციელებული საქმიანობის შესახებ. კანონი ამ ანგარიშების შინაარსის შესახებ დეტალურ მოთხოვნებს არ აწესებს (თუმცა პალატის რეგლამენტის 25–ე მუხლი ამ მხრივ გარკვეულ მითითებებს შეიცავს).

კანონი აცხადებს, რომ კონტროლის პალატის ფინანსური და ეკონომიკური საქმიანობის აუდიტი ყოველწლიურად პარლამენტის მიერ შექმნილმა სპეციალურმა კომისიამ უნდა ჩაატაროს.[26] ამჟამად კანონი გარე პროფესიონალური ორგანიზაციის მიერ კონტროლის პალატის დამოუკიდებელი აუდიტის ჩატარებას არ მოითხოვს. პალატაში არსებობს შიდა აუდიტის დეპარტამენტი, რომელსაც თავმჯდომარის ბრძანების საფუძველზე ამ უწყების უწყების საქმიანობის შემოწმება შეუძლია, თუმცა არ არსებობს კანონის დებულება, რომელიც ასეთი აუდიტის რეგულარულად ჩატარებას უზრუნველყოფს.

საჯარო უწყებებს, რომელთა აუდიტსაც კონტროლის პალატა ატარებს, შეუძლიათ, აუდიტის შედეგების გასასაჩივრებლად პალატის დავების განხილვის საბჭოს მიმართონ. სახელმწიფო საწარმოებს, რომლებიც პალატის აუდიტის ობიექტებს წარმოადგენენ, ასევე შეუძლიათ მისი გადაწყვეტილებები სასამართლოში გაასაჩივრონ. დავების განხილვის საბჭოს პალატის თავმჯდომარე ხელმძღვანელობს, რომელსაც საბჭოს წევრების დანიშვნის უფლებაც აქვს. კანონი საბჭოში დამოუკიდებელი ექსპერტების ჩართვის ნებას იძლევა (მაგრამ ამას პირდაპირ არ მოითხოვს). საბჭოს წევრობაზე კანდიდატურების წარდგენის უფლება არასამთავრობო ორგანიზაციებსაც აქვთ. პარლამენტს უფლება აქვს, დანიშნოს საბჭოს ორი წევრი, რომელთაგან ერთი აუცილებლად საპარლამენტო ოპოზიციის წარმომადგენელი უნდა იყოს. [27]

ანგარიშვალდებულება (პრაქტიკა)

ქულა: 75

რამდენად ანგარიშვალდებულია კონტროლის პალატა მის ქმედებებზე პრაქტიკაში?

კანონის დებულებები, რომელთა მიზანს კონტროლის პალატის ანგარიშვალდებულების უზრუნველყოფა წარმოადგენს, ზოგადად, პრაქტიკაში ეფექტურად სრულდება, თუმცა პალატის ფინანსური საქმიანობის დამოუკიდებელი აუდიტი დღემდე არ ჩატარებულა.

კონტროლის პალატა პარლამენტს წარუდგენს მისი საქმიანობის ამსახველ ყოველწლიურ ანგარიშებს, რომლებიც პალატის ვებ–გვერდზე ქვეყნდება. ბოლო ასეთი ანგარიში, რომელიც საკანონმდებლო ორგანოს წარედგინა, საკმაოდ დეტალურ ინფორმაციას შეიცავს საანგარიშო პერიოდში ჩატარებული შემოწმებების, შემოწმებების შედეგების საფუძველზე გატარებული ღონისძიებების, პალატაში მიმდინარე რეფორმებისა და უწყების ფინანსური საკითხების შესახებ. [28]

კონტროლის პალატის ფინანსურ ინსპექტირებას ყოველწლიურად ატარებს პარლამენტის დროებითი კომისია.[29] იგეგმება პალატის საფინანსო საქმიანობის ყოველწლიური დამოუკიდებელი აუდიტის დანერგვა, რომელსაც რომელიმე ავტორიტეტული საერთაშორისო აუდიტორული ფირმა ჩაატარებს, მაგრამ ამჟამად ასეთი აუდიტი არ ხორციელდება.[30] ამავე დროს, ბევრი სხვა საჯარო უწყებისგან განსხვავებით, კონტროლის პალატამ უკვე შექმნა შიდა აუდიტის დეპარტამენტი და ჩაატარა შიდა აუდიტორული შემოწმება. [31]

ამ ეტაპზე, პალატის დავების განხილვის საბჭოს მუშაობის შეფასება რთულია, რადგან ის მცირე ხნის წინ შეიქმნა და ჯერ არც ერთი საჩივარი არ მიუღია.

კეთილსინდისიერების უზრუნველყოფის მექანიზმები (კანონი)

ქულა: 100

რამდენად არსებობს მექანიზმები, რომლებიც აუდიტორული დაწესებულების კეთილსინდისიერებას უზრუნველყოფს?

საქართველოში კონტროლის პალატის კეთილსინდისიერების უზრუნველსაყოფად ძლიერი მექანიზმები არსებობს.

2009 წელს მიღებულ იქნა საქართველოს კონტროლის პალატის აუდიტორთა ეთიკის კოდექსი. პალატის წარმომადგენლის განცხადებით, კოდექსი დაეფუძნა იმ პრინციპებს, რომლებიც „უმაღლესი აუდიტორული დაწესებულებების საერთაშორისო ორგანიზაციის“ მიერ არის აღიარებული.[32]

კოდექსი შემდეგ სფეროებს მოიცავს: პატიოსნება, დამოუკიდებლობა და ობიექტურობა, პოლიტიკური ნეიტრალიტეტი, ინტერესთა კონფლიქტის დაუშვებლობა, პასუხისმგებლობა, პროფესიული საიდუმლოების დაცვა, პროფესიონალიზმი და ურთიერთობის ეთიკა. კოდექსის შესაბამისი თავები აუდიტორების ქცევის დეტალურ წესებს და მათთვის განკუთვნილ სათანადო მითითებებს შეიცავს.

კოდექსი მოითხოვს, რომ კონტროლის პალატის აუდიტორები შემოწმების ჩატარებისას არ დაექვემდებარონ ისეთი გარე ფაქტორების ზეგავლენას, როგორებიცაა საზოგადოებრივი აზრი, მედიაში გამოქვეყნებული მასალები ან პირადი ინტერესები და შემოწმება მხოლოდ შესაბამისი კანონის დებულებების მიხედვით განახორციელონ. კოდექსის მიხედვით, აუდიტორებმა მათზე დაკისრებული მოვალეობები მიუკერძოებლად უნდა განახორციელონ და მათი უფლებამოსილებები პირადად მათი ან სხვა პირების სასარგებლოდ არ უნდა გამოიყენონ. ისინი ასევე ვალდებულნი არიან, ყველა მიღებული ინფორმაცია მიუკერძოებლად გამოიკვლიონ და გადაწყვეტილებები მხოლოდ ამ ინფორმაციის შეფასების საფუძველზე და საქართველოს კანონმდებლობის მოთხოვნათა შესაბამისად მიიღონ.[33] აუდიტორებმა მათი უფლებამოსილებები პოლიტიკური საქმიანობისთვის არ უნდა გამოიყენონ და არ უნდა დაექვემდებარონ პოლიტიკურ გავლენებს. [34]

კოდექსი პირდაპირ მოითხოვს, რომ აუდიტორებმა დაიცვან „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ კანონის მოთხოვნები და არ მიიღონ ისეთი საჩუქრები, რომლებმაც შეიძლება გავლენა მოახდინოს მათ მიერ სამსახურეობრივი მოვალეობების შესრულებაზე ან საეჭვო გახადოს მათი დამოუკიდებლობა და პატიოსნება. აუდიტორებმა ინტერესთა შეუთავსებლობის ნებისმიერი შესაძლო შემთხვევის შესახებ მათ უშუალო ხელმძღვანელს უნდა შეატყობინონ. [35]

კონტროლის პალატის თანამშრომლებზე პალატის დატოვების შემდეგ დასაქმების თვალსაზრისით დაწესებული შეზღუდვები მოცემულია კანონში „საჯარო სამსახურის შესახებ.“ კერძოდ, მათ, როგორც საჯარო მოსამსახურეებს, საჯარო სამსახურის დატოვებიდან სამი წლის განმავლობაში ეკრძალებათ იმ კერძო საწარმოებში მუშაობა, რომელთა ზედამხედველობა/შემოწმება მათ სამსახურეობრივად ევალებოდათ.[36]

კეთილსინდისიერების უზრუნველყოფის მექანიზმები (პრაქტიკა)

ქულის მინიჭება არ მოხერხდა

რამდენად უზრუნველყოფილია აუდიტორული დაწესებულების კეთილსინდისიერება პრაქტიკაში?

ვინაიდან ეთიკის კოდექსის შემოღების შემდეგ ჯერ დიდი ხანი არ გასულა, ამჟამად არ მოიპოვება საკმარისი ინფორმაცია, რათა შეფასდეს ეფექტიანად სრულდება თუ არა ის პრაქტიკაში.

როლი: ეფექტიანი ფინანსური აუდიტის ჩატარება

ქულა: 25

რამდენად ეფექტიანად ატარებს აუდიტორული დაწესებულება სახელმწიფო სახსრების ხარჯვის აუდიტს?

ბოლო წლებში საგრძნობლად გაიზარდა კონტროლის პალატის უნარი, განახორციელოს ფინანსური აუდიტორული შემოწმებები, თუმცა კვლავაც არსებობს მნიშვნელოვანი გამოწვევები პალატის შესაძლებლობების მხრივ.

ამჟამად მოქმედი კანონი (რომელიც 2008 წელს იქნა მიღებული) კონტროლის პალატის მიერ სამი სახის აუდიტის – ფინანსური, შესაბამისობისა და ეფექტიანობის აუდიტის ჩატარებას ითვალისწინებს.[37] პრაქტიკაში, პალატა საჯარო სახსრების ხარჯვის აუდიტს სხვადასხვა ტიპის დაწესებულებებში ატარებს. მათ შორისაა, საჯარო უწყებები, კომერციული საწარმოები, რომლებშიც სახელმწიფო წილს ფლობს, და ნახევრად ავტონომიური ორგანოები, რომლებიც სახელმწიფო დაფინანსებას იღებენ.[38]

2009 წელს ჩატარებულმა ერთ–ერთმა კვლევამ დაადგინა, რომ კონტროლის პალატის მიერ ჩატარებული შემოწმებების მასშტაბი ძალზე შეზღუდული იყო და აუდიტორები იშვიათად ამოწმებდნენ, თუ რამდენად ხმარდებოდა სამინისტროებიდან გასული სახსრები იმ საქონლისა და მომსახურების შეძენას, რისთვისაც განკუთვნული იყო. იმავე კვლევის ანგარიშში აღნიშნული იყო, რომ შესყიდვების შემოწმებისას აუდიტორები მათ ხარჯების ეფექტურობასა (იყო თუ არა შეძენილი საქონელი/მომსახურება ყველაზე იაფი ხარისხის მოცემული დონისთვის) და ეფექტიანობას (გამოიყენებოდა თუ არა შეძენილი ნივთები მაქსიმალური სარგებლობის მისაღებად) არ ამოწმებდნენ. [39] „ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის“ (OECD) “ანტიკორუფციული ქსელის” (ACN) 2010 წლის დასკვნაში ასევე აღნიშნულია, რომ პალატის საქმიანობა აუდიტის ობიექტების ფინანსური აქტივობების „შესაბამის კანონმდებლობასთან და ბიუჯეტებთან შესაბამისობის შემოწმებით“ შემოიფარგლებოდა.[40]

ბოლო ორი წლის განმავლობაში მდგომარეობა თანდათან უმჯობესდება. 2010 წელს პალატამ დაამტკიცა ახალი „ფინანსური აუდიტის სახელმძღვანელო“ [41] და გაატარა დაწესებულების საერთო შესაძლებლობების გაზრდისთვის გამიზნული ღონისძიებები. ამის მიუხედავად, როგორც რესურსების ქვეთავში იყო აღნიშნული, პალატას სახელმწიფო ბიუჯეტის სრული აუდიტის ჩასატარებლად არსებულზე მეტი კვალიფიციური აუდიტორი ესაჭიროება.

კონტროლის პალატა ეფექტიანობის აუდიტის რეგულარულად ჩატარებას მხოლოდ 2012 წლიდან გეგმავს,[42] თუმცა მან ამ ტიპის რამდენიმე პილოტური აუდიტი 2010 წელს ჩაატარა.[43] პალატას ამჟამად საჯარო სექტორში შიდა აუდიტორული შემოწმებების ეფექტურობის სრული შეფასება არ შეუძლია, რადგან საჯარო სექტორში შიდა აუდიტის სუბიექტების სისტემა მხოლოდ 2010 წელს დაინერგა და ჯერ სრულად არ ამოქმედებულა.[44]

როლი: დარღვევების აღმოჩენა და სანქციების დაწესება

ქულა: 50

აფიქსირებს და იძიებს თუ არა აუდიტორული დაწესებულება საჯარო თანამდებობის პირების მიერ ჩადენილ კანონდარღვევებს?

კონტროლის პალატას აქვს როგორც სამართლებრივი მანდატი, ისე პრაქტიკული ინსტრუმენტები დარღვევების დასაფიქსირებლად. პალატამ ბოლო წლებში არაერთი დარღვევა აღმოაჩინა, თუმცა არსებობს საფუძლიანი ეჭვი, რომ მას მთავრობის ყველაზე გავლენიან ელემენტებთან დასაპირისპირებლად საკმარისი დამოუკიდებლობა არ გააჩნია.

კონტროლის პალატაში ამჟამად მიმდინარე რეფორმის ზოგადი მიზანი მისი „მაკონტროლებელი ორგანოდან“ ისეთ დაწესებულებად გარდაქმნაა, რომელიც აუდიტის ობიექტებს გამოცდილებას უზიარებს და ხელს უწყობს სახელმწიფო რესურსების ეფექტიან ხარჯვას.[45] მიუხედავად იმისა, რომ „კონტროლის პალატის შესახებ“ ახალი კანონი მთავარ აქცენტს პალატის დამსჯელ და საგამოძიებო ფუნქციებზე აღარ აკეთებს, ის მაინც შეიცავს დებულებებს, რომლებიც დარღვევების აღმოჩენასა და სანქციების დაწესებაში პალატის როლს შეეხება.

კანონის მიხედვით, იმ შემთხვევაში, თუ აუდიტის შედეგად შესაძლო დანაშაულის ნიშნები გამოიკვეთება, კონტროლის პალატამ აუდიტის მასალები სამართალდამცავ ორგანოებს უნდა გაუგზავნოს.[46] სამართალდამცავი ორგანოები ვალდებულნი არიან, პალატას აცნობონ წარდგენილი ინფორმაციის შესაბამისად გატარებული ღონისძიებების შესახებ.

პრაქტიკაში, პალატის შესაძლებლობების ბოლოდროინდელმა ზრდამ მის მიერ დარღვევების დაფიქსირების უნარიც გაზარდა. მხოლოდ 2010 წელს, პალატის აუდიტორებმა მთლიანობაში 869 კანონდარღვევა დააფიქსირეს.[47] კონტროლის პალატის წარმომადგენლის განცხადებით, პალატის აუდიტორებს აუდიტის ობიექტებში საჭირო დოკუმენტებზე ხელი თავისუფლად მიუწვდებათ.[48]

რაც შეეხება უარყოფით მხარეს, როგორც დამოუკიდებლობის (პრაქტიკა) ქვეთავში იყო აღნიშნული, გაურკვეველია, შეუძლია თუ არა კონტროლის პალატას ამჟამინდელ პოლიტიკურ გარემოში დაუპირისპირდეს ყველაზე გავლენიან უწყებებსა და თანამდებობის პირებს. ამ მხრივ ეჭვებს აჩენს განათლების სამინისტროში 2007 წელს ჩატარებული მოკვლევა (რომელიც დამოუკიდებლობის ქვეთავში იყო ნახსენები), თუმცა დადებითი ნიშანი იყო ჯანდაცვისა და ფინანსთა სამინისტროებთან დაკავშირებული ორი უფრო გვიანდელი შემთხვევა (რომლებიც ასევე ზემოთ იქნა განხილული).

ამასთან ერთად, გაურკვეველია, ყოველთვის სათანადოდ რეაგირებენ თუ არა სამართალდამცავი უწყებები კონტროლის პალატის მიერ ჩატარებული აუდიტის შედეგებზე. როგორც პალატის 2008 წლის ანგარიშშია აღნიშნული, წლის განმავლობაში პროკურატურისთვის გაგზავნილი 44 საქმიდან ანგარიშის შედგენის მომენტისთვის 28 ისევ გამოძიების სტადიაში იყო, 2 საქმეზე გამოძიება შეწყდა და დანარჩენ 14 საქმეზე პალატას არანაირი ინფორმაცია არ ჰქონდა მიღებული. ეს მონაცემები გვაჩვენებს, რომ არც ერთ იმ საქმეზე, რომლის მასალებიც პალატამ პროკურატურას გაუგზავნა, 2008 წელს სავარაუდოდ ბრალის წარდგენა არ მომხდარა (ყოველ შემთხვევაში, იმ დროისათვის, როდესაც ანგარიში იქნა შედგენილი).[49] პალატის 2009 და 2010 წლების წლიურ ანგარიშებში ასეთი მონაცემები შეტანილი არ არის.[50]

როლი: ფინანსური მართვის გაუმჯობესება (კანონი და პრაქტიკა)

ქულა: 50

რამდენად ეფექტურად უწყობს ხელს კონტროლის პალატა მთავრობის ფინანსურის მართვის გაუმჯობესებას?

კონტროლის პალატას მინიჭებული აქვს მანდატი, რომ ცალკეულ სახელმწიფო უწყებებს ფინანსურ საკითხებთან დაკავშირებული რეკომენდაციები მისცეს, რასაც ის პრაქტიკაშიც ახორციელებს. 2009 წლიდან მოყოლებული, გაიზარდა პალატის უნარი, ხელი შეუწყოს მთავრობის ფინანსური მართვის გაუმჯობესებას, თუმცა ამ მხრივ გარკვეული მნიშვნელოვანი გამოწვევები მაინც არსებობს.

კონტროლის პალატა ვალდებულია, ხელი შუწყოს ფინანსური მართვის გაუმჯობესებას. კანონი „კონტროლის პალატის შესახებ“ აცხადებს, რომ პალატის ერთ–ერთი მიზანი სახელმწიფო სახსრებისა და სახელმწიფოს სხვა მატერიალური ფასეულობების ეფექტიანი გამოყენების ხელშეწყობაა. [51] კანონის მიხედვით, კონტროლის პალატის ერთ–ერთ მიმართულებას „ეფექტიანობის აუდიტი“ წარმოადგენს, რაც სახელმწიფო პროგრამების, რესურსებისა გამოყენებისა და მართვის ანალიზს და მიზანშეწონილობისა და ეფექტიანობის შეფასებას გულისხმობს. [52] კანონი ადგენს, რომ კონტროლის პალატა უფლებამოსილია, პარლამენტსა და სხვა შესაბამის ორგანოებსა და დაწესებულებებს წარუდგინოს საგადასახადო კანონმდებლობისა და სხვა საკანონმდებლო აქტების გამოცემასთან და სრულყოფასთან დაკავშირებული წინადადებები. [53] პალატა უფლებამოსილია, საქართველოს პრეზიდენტსა და მთავრობას გაუგზავნოს ინფორმაცია აუდიტის შედეგების შესახებ და წარუდგინოს მათ რეკომენდაციები.[54]

ერთ–ერთმა დამოუკიდებელმა ექსპერტმა, რომელმაც 2009 წელს საქართველოს კონტროლის პალატის საქმიანობა შეისწავლა, აღნიშნა, რომ პალატა 2004–2008 წლებში მთავრობის საერთო ფინანსურ მართვასთან დაკავშირებით ძალზე ცოტა რეკომენდაციას იძლეოდა. მან გამოთქვა მოსაზრება, რომ 2004 წელს სახელმწიფო რესურესების მართვის რეფორმირებასა და გაუმჯობესებაზე პასუხისმგებელი ორგანოს როლი ფინანსთა სამინისტრომ შეითავსა და ამ მხრივ კონტროლის პალატა განსაკუთრებით არ აქტიურობდა.[55]

მდგომარეობა გაუმჯობესდა პალატაში რეფორმის დაწყების შემდეგ 2008–2009 წლებში და უწყებამ საჯარო სექტორის ფინანსური მართვა 2010 წელს მისი საქმიანობის ერთ–ერთ ძირითად პრიორიტეტულ სფეროდ გამოაცხადა.[56] პალატის ანგარიშის მიხედვით, უწყების მიერ ჩატარებული აუდიტორული შემოწმებების შედეგებმა ბიძგი მისცა სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ ახალი კანონის მიღებას და საკანონმდებლო ცვლილებებს, რომლებმაც სახელმწიფო სახსრების ხარჯვის კუთხით ნახევრად დამოუკიდებელი ორგანოების მოქმედების თავისუფლება შეზღუდა.[57] 2010 წელს, კონტროლის პალატის მიერ ჩატარებული შემოწმებების შედეგად, მთავრობის დანაზოგებისა და დამატებითი შემოსავლების ოდენობამ 44 მილიონი ლარი შეადგინა. [58] ანგარიშში, რომელიც მთავრობის მიერ 2010 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულებას შეეხებოდა, კონტროლის პალატა ხაზგასმით აღნიშნავდა საჯარო სექტორის ფინანსურ მართვასთან დაკავშირებულ რიგ მნიშვნელოვან პრობლემებს, მათ შორის ფინანსური აღრიცხვის სისტემის მოუწესრიგებლობას, საბიუჯეტო ასიგნებების არასწორ ხარჯვას, არასათანადო დაგეგმვასა და მართვას და საჯარო სამართლის იურიდიული პირების ანგარიშვალდებულების დაბალ ხარისხს. ანგარიში ასევე შეიცავდა პალატის შესაბამის რეკომენდაციებს.[59]

კონტროლის პალატა აცხადებს, რომ ის აუდიტის ობიექტებს რეკომენდაციების შესასრულებლად გონივრულ ვადას აძლევს და მათგან კონკრეტული ვადის გასვლის შემდეგ ანგარიშის წარდგენას ითხოვს. პალატა ასევე აცხადებს, რომ სამთავრობო უწყებები ჩვეულებრივ მის რეკომენდაციებს ასრულებენ და ფინანსური აღრიცხვის გაუმჯობესებას ცდილობენ.[60]

ამავე დროს, მთელი რიგი იმ პრობლემებისა, რომლებიც წინა ქვეთავებში იქნა განხილული, კვლავაც ასუსტებს პალატის უნარს, რომ საჯარო სექტორის ფინანურის მართვის გაუმჯობესებას შეუწყო ხელი. როგორც ზემოთ აღინიშნა, პალატას სახელმწიფო ბიუჯეტის სრული აუდიტის ჩასატარებლად მეტი კვალიფიციური აუდიტორი ესაჭიროება. ამასთან ერთად, პალატა საჯარო სექტორისთვის უფრო ამომწურავი რეკომენდაციების წარდგენას სავარაუდოდ მას შემდეგ შესძლებს, რაც ის ეფექტიანობის სრულფასოვანი აუდიტების ჩატარებასა და შიდა აუდიტის რევიზიას დაიწყებს.



შენიშვნები

[1] საქართველოს კანონი „საქართველოს კონტროლის პალატის შესახებ,“ მიღებულია 2008 წლის 26 დეკემბერს, მუხლი 3.

[2] იქვე, მუხლი 34.

[3] პარლამენტის რეგლამენტი, მიღებულია 2004 წლის 27 თებერვალს, მუხლი 237.

[4] საქართველოს კონტროლის პალატა, „საქართველოს კონტროლის პალატის 2008 წლის საქმიანობის ანგარიში,“ 30.

[5] „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ მიმოწერა გიორგი ალასანიასთან (საქართველოს კონტროლის პალატის სოციალური სფეროს აუდიტის დეპარტამენტის თავმჯდომარე), 2010 წლის 26 თებერვალი.

[6] საქართველოს კონტროლის პალატა, „2009–2011 წლების სტრატეგია,“ (თბილისი: პოლიტიკისა და მართვის საკონსულტაციო ჯგუფი, 2009), 9–10.

[7] „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ მიმოწერა გიორგი ალასანიასთან (საქართველოს კონტროლის პალატის სოციალური სფეროს აუდიტის დეპარტამენტის თავმჯდომარე), 2011 წლის 6 ივლისი.

[8] ჯორჯ ველტონი, „საერთაშორისო საზოგადოების როლი საქართველოში ფინანსური რეფორმის განხორციელებაში: ბიუჯეტის დაგეგმვა და აუდიტი,“ „საერთაშორისო საბიუჯეტო პარტნიორობისა“ და „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოსთვის“ მომზადებული გამოუქვეყნებელი ანგარიში, 2009 წლის მარტი (ციტირებულია ავტორის ნებართვით), 22.

[9] საქართველოს კონტროლის პალატა, „შესაძლებლობების განვითარების 2010–2011 წლების გეგმა“ (თბილისი: საქართველოს კონტროლის პალატა: 2010), 5.

[10] იქვე, 4.

[11] საქართველოს კონსტიტუცია, მიღებულია 1995 წლის 24 აგვისტოს, მუხლი 97.

[12] საქართველოს კანონი „საქართველოს კონტროლის პალატის შესახებ,“ მუხლი 3.

[13] იქვე, მუხლი 3, 9–12.

[14] იქვე, მუხლი 17.

[15] იქვე, მუხლი 18.

[16] ჯორჯ ველტონი, „საერთაშორისო საზოგადოების როლი საქართველოში ფინანსური რეფორმის განხორციელებაში: ბიუჯეტის დაგეგმვა და აუდიტი,“ 25, 29.

[17] იქვე, 24.

[18] „ექსპრესნიუსი“, „კონტროლის პალატა ფინანსთა მინისტრის მოადგილეს თანხების არამიზნობრივ ხარჯვაში ადანაშაულებს,“ http://epn.ge/?p=25262 (ნანახია 2011 წლის 12 ივლისს) (ქართულად).

[19] საქართველოს კანონი „კონტროლის პალატის შესახებ,“ მუხლი 32.

[20] იქვე, მუხლი 6.

[21] საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი, მიღებულია 1999 წლის 25 ივნისს, მუხლი 3.

[22] საქართველოს კანონი „კონტროლის პალატის შესახებ,“ მუხლი 29.

[23] ჯორჯ ველტონის ინტერვიუ ავტორთან, 2009 წლის 9 ნოემბერი.

[24] საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 97.

[25] საქართველოს კანონი „კონტროლის პალატის შესახებ,“ მუხლი 32.

[26] იქვე; პარლამენტის რეგლამენტი, მუხლი 216.

[27] საქართველოს კანონი „კონტროლის პალატის შესახებ,“ მუხლი 28.

[28] საქართველოს კონტროლის პალატა, „საქართველოს კონტროლის პალატის 2010 წლის საქმიანობის ანგარიში,“ (თბილისი: კონტროლის პალატა, 2011), http://www.control.ge/files/upload-file/pdf/annual_report_2010.pdf (ნანახია 2011 წლის 12 ივლისს) (ქართულად).

[29] საქართველოს კონტროლის პალატის 2010 წლის საფინანსო–ეკონომიკური საქმიანობის აუდიტის განმახორციელებელი პარლამენტის დროებით კომისია, http://www.parliament.ge/index.php?sec_id=705&lang_id=GEO (ნანახია 2010 წლის 15 მარტს).

[30] „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ მიმოწერა გიორგი ალასანიასთან (საქართველოს კონტროლის პალატის სოციალური სფეროს აუდიტის დეპარტამენტის თავმჯდომარე), 2010 წლის 26 თებერვალი.

[31] საქართველოს კონტროლის პალატა, „საქართველოს კონტროლის პალატის 2009 წლის საქმიანობის ანგარიში,“ (თბილისი: კონტროლის პალატა, 2010), 44.

[32] „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ მიმოწერა გიორგი ალასანიასთან, 2010 წლის 26 თებერვალი.

[33] საქართველოს კონტროლის პალატის აუდიტორთა ეთიკის კოდექსი, მუხლი 5. კოდექსი „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ საქართველოს კონტროლის პალატამ მოაწოდა 2010 წლის 1 მარტს.

[34] იქვე, მუხლი 6.

[35] იქვე, მუხლი 7.

[36] საქართველოს კანონი „საჯარო სამსახურის შესახებ,“ მიღებულია 1997 წლის 31 ოქტომბერს, მუხლი 65.

[37] საქართველოს კანონი „კონტროლის პალატის შესახებ,“ მუხლი 2.

[38] საქართველოს კონტროლის პალატა, „საქართველოს კონტროლის პალატის საქმიანობის ანგარიში: 2009,“ 23–38.

[39] ჯორჯ ველტონი, „საერთაშორისო საზოგადოების როლი საქართველოში ფინანსური რეფორმის განხორციელებაში: ბიუჯეტის დაგეგმვა და აუდიტი,“ 23.

[40] OECD Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia, Istanbul Anti-Corruption Action Plan, Second Round of Monitoring, Georgia Monitoring Report, (Paris: OECD ACN, 2010), 35.

[41] „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ მიმოწერა გიორგი ალასანიასთან, 2011 წლის 6 ივლისი.

[42] „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ მიმოწერა გიორგი ალასანიასთან, 2010 წლის 26 თებერვალი.

[43] „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ მიმოწერა გიორგი ალასანიასთან, 2011 წლის 6 ივლისი.

[44] „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ მიმოწერა გიორგი ალასანიასთან, 2010 წლის 26 თებერვალი.

[45] საქართველოს კონტროლის პალატა, 2009–2011 წლების სტრატეგია,“ 5.

[46] საქართველოს კანონი „კონტროლის პალატის შესახებ,“ მუხლი 24.

[47] საქართველოს კონტროლის პალატა, „საქართველოს კონტროლის პალატის საქმიანობის ანგარიში: 2010,“ 8.

[48] საქართველოს კონტროლის პალატა, „საქართველოს კონტროლის პალატის საქმიანობის ანგარიში: 2009,“ 23.

[49] „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ მიმოწერა გიორგი ალასანიასთან, 2010 წლის 26 თებერვალი.

[50] „საქართველოს კონტროლის პალატა, „საქართველოს კონტროლის პალატის 2008 წლის საქმიანობის ანგარიში,“ 22.

[51] საქართველოს კანონი „კონტროლის პალატის შესახებ,“ მუხლი 4.

[52] იქვე, მუხლი 2.

[53] იქვე, მუხლი 6.

[54] იქვე, მუხლი 24.

[55] ჯორჯ ველტონის ინტერვიუ ავტორთან, 2009 წლის 9 ნოემბერი.

[56] საქართველოს კონტროლის პალატა, „საქართველოს კონტროლის პალატის საქმიანობის ანგარიში: 2009,“: 22.

[57] იქვე, 31–33.

[58] საქართველოს კონტროლის პალატა, „საქართველოს კონტროლის პალატის 2010 წლის საქმიანობის ანგარიში,“ 18.

[59] საქართველოს კონტროლის პალატა, „მოხსენება საქართველოს 2010 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების შესახებ საქართველოს მთავრობის ანგარიშთან დაკავშირებით,“ (თბილისი: კონტროლის პალატა, 2011).

[60] „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ მიმოწერა გიორგი ალასანიასთან, 2010 წლის 26 თებერვალი.

საჯარო სამსახური

საერთო ქულა: 50/100

განზომილება

მაჩვენებელი

კანონი

პრაქტიკა

შესაძლებლობები

42/100

რესურსები

--

50

დამოუკიდებლობა

50

25

მართვა

67/100

გამჭვირვალობა

75

50

ანგარიშვალდებულება

75

75

კეთილსინდისიერება

75

50

როლი

42/100

საზოგადოების ინფორმირება

--

25

საჯარო დაწესებულებებთან, სამოქალაქო–საზოგადოებრივ ორგანიზაციებთან და კერძო სექტორთან თანამშრომლობა კორუფციის პრევენციისა და დაძლევის
კუთხით.

--

50

კორუფციის რისკების შემცირება სახელმწიფო შესყიდვების განხორციელებისას კეთილსინდისიერების გარანტირების გზით.

50

რეზიუმე

საქართველოს საჯარო სამსახურისთვის გამოყოფილი რესურსების ოდენობა ბოლო წლებში მნიშვნელოვნად გაიზარდა, ხოლო დაბალ საფეხურებზე კორუფციის აღმოფხვრისკენ მიმართული ძალისხმევა მეტად წარმატებული აღმოჩნდა. ამის მიუხედავად, საჯარო სექტორის თანამშრომელთა დამოუკიდებლობა სათანადოდ დაცული არ არის, ხოლო გამჭვირვალობასთან დაკავშირებული ძლიერი საკანონმდებლო ნორმები პრაქტიკაში თანამიმდევრულად არ გამოიყენება. საჯარო სექტორი ამჟამად კორუფციასთან დაკავშირებული საკითხების შესახებ საზოგადოების ინფორმირების თვალსაზრისით განსაკუთრებით აქტიური არ არის და ამ სფეროში სამოქალაქო საზოგადოებასა თუ კერძო სექტორთან აქტიურად არ თანამშრომლობს. სახელმწიფო შესყიდვების არსებული სისტემა კორუფციისგან დამცავ მნიშვნელოვან გარანტიებს შეიცავს, თუმცა პრაქტიკაში ისინი ყოველთვის ეფექტიანად არ გამოიყენება.

ქვემოთ მოცემულ ცხრილში წარმოდგენილი სხვადასხვა მაჩვენებლის ქულებით შეფასებულია საჯარო სამსახურის შესაძლებლობები, შიდა მართვა და მისი როლი საქართველოს ანტიკორუფციულ სისტემაში. ამ თავის დანარჩენ ნაწილში წარმოდგენილია თითოეული მაჩვენებლის თვისებრივი შეფასება.

სტრუქტურა და ორგანიზაცია

საქართველოს კანონმდებლობა „საჯარო სამსახურს“ განსაზღვრავს, როგორც საქმიანობას სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის სახაზინო დაწესებულებებში.
კანონში „საჯარო სამსახურის შესახებ“ ჩამოთვლილია მთელი რიგი დაწესებულებები, რომლებიც საჯარო სამსახურს წარმოადგენენ [1], ხოლო ცალკეული კანონები, რომლებიც სხვა ორგანოების საქმიანობას არეგულირებს, ამ ორგანოებს ასევე საჯარო სამსახურის ნაწილად მოიხსენიებს. ამ თავში აგრეთვე განხილულია საჯარო სამართლის იურიდიული პირები (ნახევრად დამოუკიდებელი ორგანოები, რომლებიც სახელმწიფო ზედამხედველობის ქვეშ სახელმწიფოს სხვადასხვა ფუნქციებს ასრულებენ), რომელთა უმრავლესობა „საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონში ნახსენები არ არის, მაგრამ, ამის მიუხედავად, ისინი სახელმწიფოს სახელით მნიშვნელოვან საქმიანობას ეწევიან. ამასთან, რადგანაც ზოგი საჯარო სამართლის იურიდიული პირი სამინისტროებისა და დეპარტამენტების მიერ დელეგირებულ მთელ რიგ საჯარო სამსახურის ფუნქციებს ასრულებს, ისინი ვალდებულნი არიან, დაიცვან „სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ“ კანონის დებულებები და მათზე მონიტორინგს საქართველოს უმაღლესი აუდიტორული დაწესებულება – კონტროლის პალატა – აწარმოებს (დამატებითი ინფორმაციისთვის, იხილეთ ამ ანგარიშის შესაბამისი თავი). იმის გამო, რომ საჯარო სამსახურთან დაკავშირებულ კანონმდებლობაში ბოლო წლების მანძილზე არაერთი ცვლილება შევიდა, მრავალი მისი დებულება ერთმანეთთან ჰარმონიზებული არ არის და საქართველოს საჯარო სამსახურის შემადგენელი ნაწილების ზუსტად განსაზღვრა რთულია.

საჯარო სამსახურთან დაკავშირებით ერთიანი სახელმწიფო პოლიტიკის შემუშავების ხელშეწყობა და შესაბამისი საქმიანობის კოორდინირება საჯარო სამსახურის ბიუროს ევალება. ბიურო ასევე ვალდებულია, მოახდინოს სახელმწიფო უწყებებში ადამიანური რესურსების მართვის კოორდინირება, შეაგროვოს საჯარო მოხელეთა ქონებრივი დეკლარაციები, მოახდინოს საჯარო სამსახურში არსებული მდგომარეობის ანალიზი და შესაბამისი რეკომენდაციები საკანონმდებლო ორგანოს წარუდგინოს.

ამ თავში წარმოდგენილი საჯარო სამსახურის შეფასება არ მოიცავს იმ საჯარო დაწესებულებებს, რომლებიც სხვა თავებში ცალკე საყრდენ ინსტიტუტებად არის განხილული (მაგალითად, საკანონმდებლო ორგანო, აღმასრულებელი შტო, სამართალდამცავი უწყებები და საარჩევნო ადმინისტრაცია).

შეფასება

რესურსები (პრაქტიკა)

ქულა: 50

რამდენად აქვს საჯარო სექტორს მისი მოვალეობების ეფექტიანდ განხორციელებისთვის საჭირო რესურსები?

ბოლო წლებში საქართველოს საჯარო სექტორისთვის ხელმისაწვდომი რესურსების რაოდენობა მნიშვნელოვნად გაიზარდა. ამის მიუხედავად, სახელმწიფო სერვისების ეფექტიან მიწოდებას აფერხებს ის გარემოება, რომ არაერთი უწყება სათანადო დაფინანსებას კვლავაც ვერ იღებს.

2004 წელს, ახალი მთავრობის ხელისუფლებაში მოსვლის შემდეგ სახელმწიფო შემოსავლების მნიშვნელოვანი ზრდის შედეგად, საჯარო სექტორისთვის რესურსების ხელმისაწვდომობა მნიშვნელოვნად გაუმჯობესდა. მოგვარდა სახელფასო დავალიანებების პრობლემა, რომელიც წინა ხელისუფლების დროს საჯარო სამსახურის მთავარი
პრობლემა იყო. 2009 წელს ჩატარებულ საჯარო მოსამსახურეთა გამოკითხვაში რესპონდენტთა 99 პროცენტმა თქვა, რომ წინა წელს ისინი ხელფასებს დროულად იღებდნენ. [2] მთავრობის მაღალი რანგის წარმომადგენელმა „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ განუცხადა, რომ საჯარო სექტორის ფინანსური მდგომარეობა, სახელმწიფო დაფინანსების ზრდასთან ერთად, იმის წყალობითაც გაუმჯობესდა, რომ ბევრი საჯარო უწყება საჯარო სამართლის იურიდიულ პირად გადაკეთდა. ისინი ამჟამად ნახევრად ავტონომიურ ორგანოებს წარმოადგენენ, რომლებიც მოქალაქეებს სხვადასხვა მომსახურებას სთავაზობენ. ამის მაგალითებია სამოქალაქო რეესტრი და საჯარო რეესტრი, რომელთაგან ორივე იუსტიციის სამინისტროს ექვემდებარება. ამ უწყებებს უფლება აქვთ, რომ მიღებული შემოსავალი თავად განკარგონ, რის გამოც სხვა, მთლიანად სახელმწიფო დაფინანსებაზე დამოკიდებული უწყებების უმეტესობასთან შედარებით, ფინანსურად უფრო მეტად თვითკმარი ორგანიზაციები არიან.[3]

ამის მიუხედავად, საჯარო სექტორის დაფინანსება ჯერ კიდევ არასათანადოდ და არათანაბრად ხდება. ზემოხსენებული გამოკითხვის რესპონდენტთა დაახლოებით ნახევარმა განაცხადა, რომ მათი ხელფასი ყოველდღიური ხარჯების დასაფარად საკმარისი არ არის.[4] ერთ–ერთმა მაღალი თანამდებობის პირმა „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ განუცხადა, რომ საჯარო უწყებებს ხშირად უჭირთ ვაკანტური თანამდებობების შევსება კვალიფიციური კანდიდატების ნაკლებობის გამო.[5] როგორც ერთ–ერთი ექსპერტი აღნიშნავს, მიუხედავად იმისა, რომ ზოგიერთი სამთავრობო უწყება სათანადო რესურსებს იღებს, ბევრი მნიშვნელოვანი უწყებისა და ყველა ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოს დაფინანსების ოდენობა არასაკმარისია. სამსახურში აყვანისა და თანამდებობიდან გათავისუფლების მოქნილი სისტემა და სხვადასხვა დაწესებულებებში შრომის ანაზღაურების ერთიანი შკალის არარსებობა ზოგიერთ „პრიორიტეტულ“ უწყებას საშუალებას აძლევს, რომ კვალიფიციური თანამშრომლები უხვი პრემიების მეშვეობით შეინარჩუნოს, ხოლო კონტრაქტორებსა და კონსულტანტებს მიმზიდველი ანაზღაურება შესთავაზოს.[6] უფრო მაღალი ანაზღაურების მქონე კვალიფიციური გარე კონსულტანტების დაქირავების უარყოფითი მხარე ის არის, რომ ის ინსტიტუციური მეხსიერების შექმნისა და შენარჩუნების საშუალებას არ იძლევა.

საჯარო მოსამსახურეთა დამოუკიდებლობის დაბალი ხარისხი და, განსაკუთრებით, სამუშაო ადგილების არასაიმედოობა ასევე ამცირებს ინსტიტუციურ ცოდნას და ზოგ საჯარო უწყებას ინსტიტუციური გამოცდილების დაგროვების საშუალებას არ აძლევს (უფრო დაწვრილებითი ინფორმაციისთვის, იხილეთ ქვეთავები დამოუკიდებლობის შესახებ (კანონი/პრაქტიკა)).

დამოუკიდებლობა (კანონი)

ქულა: 50

რამდენად დაცულია კანონით საჯარო მოსამსახურეთა დამოუკიდებლობა?

კანონმდებლობა შეიცავს მთელ რიგ დებულებებს, რომელთა მიზანი საჯარო მოსამსახურეთა დამოუკიდებლობის უზრუნველყოფაა, თუმცა გარკვეული მნიშვნელოვანი გარანტიები კანონში გათვალისწინებული არ არის.

კანონი „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს საჯარო სამსახურის ერთ–ერთ ძირითად პრინციპად მიუკერძოებლობას აცხადებს[7] და საჯარო მოსამსახურეებს მათი თანამდებობის პარტიული საქმიანობისთვის გამოყენებას უკრძალავს. [8] საჯარო სექტორის თანამშრომლებს უფლება აქვთ, თანამდებობიდან დათხოვნასთან დაკავშირებული და სხვა სამსახურეობრივი ბრძანებები და გადაწყვეტილებები სასამართლოში გაასაჩივრონ.[9] კანონში ჩამოთვლილია საჯარო მოსამსახურეთა სამსახურიდან დათხოვნის ლეგიტიმური საფუძვლები,[10] რაც ხელმძღვანელობის მხრიდან თვითნებური გადაწყვეტილებების მიღების შესაძლებლობას ზღუდავს. კანონში მოცემული თანამდებობიდან დათხოვნის საფუძვლები, როგორიცაა საჯარო მოსამსახურის არადამაკმაყოფილებელი პროფესიული თვისებები, საატესტაციო გამოცდის ჩაუბარებლობა და სასამართლოს გამამტყუნებელი განაჩენის ძალაში შესვლა, ზოგადად გონივრულია.

ამის მიუხედავად, კანონში არ არის დებულებები, რომლებიც საჯარო მოსამსახურეთა დანიშვნასა და დაწინაურებაში პოლიტიკურ ჩარევას პირდაპირ კრძალავს. ასევე არ არსებობს დაწესებულება, რომელსაც საჯარო სექტორის თანამშრომლების თვითნებური ქმედებებისგან და პოლიტიკური ჩარევისგან დაცვა დაევალებოდა. როგორც „ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის“ (OECD) “ანტიკორუფციული ქსელის” (ACN) დასკვნაშია აღნიშნული, არსებული წესები საჯარო უწყებების ხელმძღვანელობას „მოქმედების დიდ თავისუფლებას“ ანიჭებს და შესაძლებლობას აძლევს, საჯარო მოსამსახურეების პროფესიულ გადაწყვეტილებებზე „არაჯეროვანი ზეგავლენა“ მოახდინოს.[11]

დამოუკიდებლობა (პრაქტიკა)

ქულა: 25

რამდენად თავისუფალი არიან საჯარო მოსამსახურეები მათ საქმიანობაში გარე ჩარევისგან?

საჯარო მოსამსახურეთა დამოუკიდებლობის უზრუნველმყოფი ქმედითი საკანონმდებლო მექანიზმების არარსებობამ ისეთი მდგომარეობა შექმნა, როდესაც მათი დასაქმების ვადა და სამუშაო ადგილის საიმედოობა პირდაპირ არის დაკავშირებული პოლიტიკური თანამდებობის პირების უფლებამოსილების ვადასთან. პრაქტიკაში, ამ მხრივ ვითარება სხვადასხვა უწყებაში განსხვავებულია, მაგრამ, ზოგადად, საჯარო მოსამსახურეები თითქმის დაუცველნი არიან.

საჯარო სექტორის დამოუკიდებლობას ამცირებს მოქმედების ის ფართო თავისუფლება, რომლითაც პრაქტიკაში ცალკეული უწყებების ხელმძღვანელები სარგებლობენ საჯარო მოსამსახურეთა დანიშვნისა და თანამდებობიდან გათავისუფლებისას. როგორც „ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის“ (OECD) “ანტიკორუფციული ქსელი” (ACN) აღნიშნავს, იმის მიუხედავად, რომ უწყებების ხელმძღვანელებს უფლება უნდა ჰქონდეთ, რომ ადამიანური რესურსები მათი დაწესებულებების საჭიროებების
მიხედვით მართონ, მოქმედების ისეთმა თავისუფლებამ, რომლითაც ისინი საქართველოში სარგებლობენ, შეიძლება „საჯარო სამსახურის პოლიტიზაცია“ გამოიწვიოს. [12] ამ შიშის საფუძვლიანობა პრაქტიკაშიც დასტურდება. საჯარო სამსახურის მიუკერძოებლობა ეჭვქვეშ იქნა დაყენებული ბოლო არჩევნების დროს. მაგალითად, ეუთო–ს „დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებების ოფისის“ (OSCE/ODIHR) ანგარიშში, რომელიც 2010 წლის
ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნებს ეხება, აღნიშნულია, რომ „ზოგჯერ ერთმანეთისგან მკაფიოდ არ იყო გამიჯნული სახელმწიფო და მმართველი პარტია.“ [13] „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ ანგარიშში, რომელიც არჩევნების პერიოდში ადმინისტრაციული რესურსების გამოყენებას ეხება, ასევე ხაზგასმულია ის გარემოება, რომ მთელ რიგ შემთხვევებში საჯარო სამსახური ფაქტიურად მმართველი პარტიის საარჩევნო კამპანიაში იყო ჩართული.[14]

პარლამენტის ერთ–ერთი მაღალი თანამდებობის პირი ადასტურებს, რომ პრაქტიკაში საჯარო მოსამსახურეების ხელმძღვანელებს იოლად შეუძლიათ მათი სამსახურიდან დათხოვნა და რომ მოსამსახურეები სათანადოდ დაცულნი არ არიან.[15] ამის შედეგად, როგორც სხვა ექსპერტი აღნიშნავს, საჯარო უწყებებში ხშირია კადრების ცვლა. რადგანაც ქვეყანაში პროფესიული სამსახურის დამკვიდრებული სტანდარტები არ არსებობს, უშუალო ხელმძღვანელისადმი ლოიალურობა ხშირად გადამწყვეტი ფაქტორია სამსახურის შენარჩუნების თვალსაზრისით. საჯარო სამსახურის ბიურო, რომელიც ადამიანური რესურსების მართვის კოორდინირებაზე პასუხისმგებელი ორგანოა, საჯარო მოსამსახურეების დამოუკიდებლობის გასამყარებლად ბევრს ვერაფერს აკეთებს, რადგან ყოველი უწყება საკუთარ საკადრო პოლიტიკას თავად განსაზღვრავს.[16]

მეორეს მხრივ, 2009 წელს ჩატარებულმა საჯარო მოსამსახურეთა გამოკითხვამ გარკვეულწილად განსხვავებული სურათი მოგვცა: რესპონდენტთა 67 პროცენტმა განაცხადა, რომ მათი სამუშაო ადგილი საიმედოა და 68 პროცენტმა აღნიშნა, რომ ადამიანურ რესურსებთან დაკავშირებული გადაწყვეტილებები პოლიტიკური კუთვნილების მიხედვით არ
მიიღება. ამის მიუხედავად, გამოკითხვის ავტორები აღნიშნავდნენ, რომ რესპონდენტთა თითქმის მეოთხედმა ამ უკანასკნელ კითხვას არ უპასუხა. [17]

საჯარო სამსახურის ბიურო აღიარებს, რომ ამჟამად საჯარო უწყებების ხელმძღვანელები ადამიანური რესურსების პოლიტიკის განსაზღვრისას მეტისმეტი ავტონომიით
სარგებლობენ. ბიურო ამჟამად ამ საკითხის მოსაგვარებლად საერთო წესებისა და სტანდარტების ჩამოყალიბებაზე მუშაობს. [18]

გამჭვირვალობა (კანონი)

ქულა: 75

რამდენად უზრუნველყოფს კანონმდებლობა საჯარო სამსახურის ფინანსური და ადამიანური რესურსებისა და ინფორმაციის მართვის გამჭვირვალობას?

კანონის დებულებები, რომლებიც საჯარო სექტორის გამჭვირვალობას ეხება, ძირითადად ადეკვატურია. საკანონმდებლო ბაზა ზოგადად პროგრესულია, მაგრამ საჯარო დაწესებულებებს გარკვეული ტიპის ინფორმაციის საკუთარი ინიციატივით გამოქვეყნებას ყოველთვის არ ავალდებულებს.

საჯარო ინფორმაციის მართვის წესები ჩამოყალიბებულია ზოგად ადმინისტრაციულ კოდექსში, რომელიც აცხადებს, რომ ყველას აქვს უფლება, გაეცნოს ადმინისტრაციულ ორგანოში არსებულ საჯარო ინფორმაციას, თუ ის არ შეიცავს სახელმწიფო, კომერციულ ან პირად საიდუმლოებას. საჯარო დაწესებულებები ვალდებულნი არიან, მათ განკარგულებაში მყოფი საჯარო ინფორმაცია სპეციალურ შიდა რეესტრში შეიტანონ და დანიშნონ საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის უზრუნველყოფაზე პასუხისმგებელი საჯარო მოსამსახურე. საჯარო დაწესებულებები ასევე ვალდებულნი არიან, პრეზიდენტსა და პარლამენტს წარუდგინონ ყოველწლიური ანგარიში საჯარო ინფორმაციის მართვის საკითხებთან დაკავშირებით.[19]

პირებმა, რომელთაც საჯარო ინფორმაციის მიღება სურთ, წერილობითი განაცხადით უნდა მიმართონ შესაბამის საჯარო დაწესებულებას, რომელიც ვალდებულია, ინფორმაცია ან დაუყოვნებლივ გასცეს ან, თუ ინფორმაციის შეგროვება დამატებითი სამუშაოს შესრულებას მოითხოვს, 10 დღის ვადაში, რაც ქვეყნების უმრავლესობაში მოქმედ ანალოგიურ ვადებთან შედარებით ბევრად მცირე დროა. მნიშვნელოვანია, რომ საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნის განაცხადში მოთხოვნის მოტივის ან მიზნის მითითება აუცილებელი არ არის.[20] ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის დებულებებთან ერთად, კანონი „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საჯარო
დაწესებულებების ხელმძღვანელებს ავალდებულებს, უზრუნველყონ საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის მექანიზმის ფუნქციონირება. [21]

საჯარო სამსახურში თანამდებობაზე დანიშვნის მარეგულირებელი წესები გამჭვირვალობის მხრივ ზოგადად ადეკვატურია. თანამდებობაზე დანიშვნა ღია კონკურსის წესით უნდა მოხდეს და ვაკანსიები კონკურსამდე არანაკლებ 10 დღით ადრე უნდა გამოცხადდეს. წარმატებულ კანდიდატებს სპეციალური კომისია არჩევს, რომელიც ვალდებულია,
გადაწყვეტილების მიღებიდან ხუთი დღის ვადაში ყველა კანდიდატს აცნობოს მიღებული გადაწყვეტილების შესახებ. [22]

კანონმდებლობა მთელ რიგ დებულებებს შეიცავს სახელმწიფო შესყიდვების გამჭვირვალობასთან დაკავშირებით. კანონით, სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტო ვალდებულია, შექმნას სახელმწიფო შესყიდვების ერთიანი საინფორმაციო ბაზა და გამოსცეს ნორმატიული აქტები, რომლებიც შესყიდვების გამჭვირვალობას უზრუნველყოფს. კანონი სააგენტოს პირდაპირ ავალდებულებს, რომ შესყიდვებზე მონიტორინგი განახორციელოს გამჭვირვალობისა და ანგარიშგების პრინციპების დაცვის მიზნით. შემსყიდველი ორგანიზაციები ვალდებულნი არიან, სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს კანონით დადგენილ ვადაში წარუდგინონ ანგარიშები განხორციელებული შესყიდვების შესახებ. ეს ანგარიშები ნებისმიერი დაინტერესებული პირისთვის ხელმისაწვდომი უნდა გახდეს და შემსყიდველმა ორგანიზაციებმა მათი მოკლე შინაარსი საინფორმაციო საშუალებებში უნდა გამოაქვეყნონ. კანონში შესული ბოლო ცვლილებების თანახმად, ყველა სახის ტენდერი ელექტრონულად უნდა ჩატარდეს და სატენდერო დოკუმენტები ხელმისაწვდომი უნდა იყოს ერთიანი ელექტრონული სისტემით.[23] ეს სახელმწიფო შესყიდვების გამჭვირვალობისა და ანგარიშგების კუთხით მნიშვნელოვანი წინგადადგმული ნაბიჯია.

კანონი „სახელმწიფო სამსახურის შესახებ“ მოითხოვს, რომ საჯარო სამსახურის ქვედა რანგის თანამშრომლებმა (საჯარო მოსამსახურეებმა) და მათი ოჯახის წევრებმა ყოველწლიურად წარადგინონ საშემოსავლო და ქონებრივი დეკლარაციები ფინანსთა სამინისტროში.[24] ეს დეკლარაციები ძირითადად საგადასახადო მიზნებისთვის გამოიყენება. საჯარო სამსახურის მაღალი რანგის თანამშრომლები (თანამდებობის პირები) ვალდებულნი არიან, საჯარო სამსახურის ბიუროში უფრო დეტალური ქონებრივი დეკლარაციები წარადგინონ.[25] ამავე დროს, კანონის ეს მოთხოვნა არ ვრცელდება ადგილობრივი ხელისუფლების ზოგიერთ მნიშვნელოვან თანამდებობის პირზე (მაგალითად, თბილისის საკრებულოს წევრებზე).

კანონი დეკლარაციების გადამოწმების მექანიზმების შექმნას არ ითვალისწინებს. საჯარო სამსახურის ბიურომ განაცხადა, რომ ასეთი მექანიზმების აუცილებლობა
საეჭვოა, რადგან დეკლარაციები საჯაროა და მათი შინაარსის გაცნობა ყველა დაინტერესებულ პირსა და ორგანიზაციას შეუძლია. [26]

ასევე პრობლმურია ის გარემოება, რომ საქართველოს კანონმდებლობა არ ადგენს ინფორმაციის იმ ტიპების ნუსხას, რომელიც საჯარო დაწესებულებებმა საკუთარი ინიციატივით უნდა გამოაქვეყნონ. ეს საკანონმდებლო ბაზის მნიშვნელოვანი ხარვეზია. „ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის“ (OECD) “ანტიკორუფციული ქსელის” (ACN) რეკომენდაციებში აღნიშნული იყო, რომ ასეთი ნუსხა უნდა მოიცავდეს ინფორმაციას, რომელიც შეეხება საჯარო დაწესებულებების
სტრუქტურასა და უფლებამოსილებას, მათ ბიუჯეტებსა და საფინანსო ანგარიშებს, ასევე მიღებულ გადაწყვეტილებებსა და გადაწყვეტილებების პროექტებს. [27]

გამჭვირვალობა (პრაქტიკა)

ქულა: 50

რამდენად ეფექტიანად სრულდება კანონის ის დებულებები, რომლებიც საჯარო სამსახურის ფინანსური და ადამიანური რესურსებისა და ინფორმაციის მართვის გამჭვირვალობას ეხება?

კანონის იმ დებულებებს, რომლებიც საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობას ეხება, საჯარო სამსახურის ყველა დაწესებულება თანაბრად არ ასრულებს. სამთავრობო უწყებები საჯარო ინფორმაციას ყოველთვის კანონით დადგენილ ვადებში არ გასცემენ, ხოლო ზოგიერთი ტიპის ინფორმაციის გაცემაზე, როგორიცაა თანამდებობის პირების პრემიების ოდენობა, საერთოდ უარს ამბობენ. ამავე დროს, ბოლო თვეებში მნიშვნელოვანი წინსვლა იქნა მიღწეული სახელმწიფო შესყიდვებისა და საჯარო სექტორში არსებული ვაკანსიების გამჭვირვალობის კუთხით.

„ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის“ (OECD) “ანტიკორუფციული ქსელის” (ACN) დასკვნის მიხედვით, საქართველოს კანონმდებლობის ის დებულებები, რომლებიც ინფორმაციის საჯაროობას ეხება, ყოველთვის სათანადოდ არ სრულდება. საჯარო დაწესებულებები ხშირად ინფორმაციას კანონით დადგენილ ვადებში არ გასცემენ და ხანდახან განაცხადებს საერთოდ არ პასუხობენ.[28] ამ ხარვეზების შესაძლო მიზეზად ორგანიზაცია იმ გარემოებას ასახელებს, რომ საქართველოში არ არსებობს ცენტრალური ორგანო, რომელიც მონიტორინგს გაუწევს საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნის განაცხადებთან დაკავშირებული წესების დაცვას და შესაბამის საჯარო მოსამსახურეებს ტრენინგებს ჩაუტარებს.[29] „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ დაკვირვებით, მაშინაც, როდესაც საჯარო ინფორმაცია მზა სახით არსებობს, საჯარო დაწესებულებები ხშირად მას 10–დღიანი ვადის ამოწურვამდე არ გასცემენ; როდესაც კითხვა დეტალური და კონტრეტულია, ისინი ხშირად არასრულ პასუხებს იძლევიან; ინფორმაციის გაცემამდე ხშირად დამატებით
განმარტებებს ან ინფორმაციის მოთხოვნის მიზეზების დასახელებას ითხოვენ, რაც კანონის პირდაპირი დარღვევაა. [30] ეს დასკვნები ამ კვლევის ფარგლებში ჩატარებულმა პრაქტიკულმა ტესტებმაც დაადასტურა, როდესაც სხვა სამოქალაქო–საზოგადოებრივმა ორგანიზაციებმა, საინფორმაციო საშუალებებმა, ეთნიკური უმცირესობების წარმომადგენლებმა და რიგითმა მოქალაქეებმა საჯარო დაწესებულებებს 52 კითხვა გაუგზავნეს. პრაქტიკულმა ტესტებმა აჩვენა, რომ სხვადასხვა საჯარო დაწესებულებები საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნის განაცხადებზე განსხვავებულად რეაგირებენ და ამ მხრივ ყველა მათგანი თანაბარი აქტიურობით არ გამოირჩევა (დამატებითი ინფორმაციისთვის, იხილეთ თავი პრაქტიკული ტესტების შედეგების შესახებ).

ქონების დეკლარირება პრაქტიკაშიც კანონის შესაბამისად ხდება და ქონებრივი დეკლარაციები სპეციალურ ვებ–გვერდზე ქვეყნდება. [31] თუმცა, ამავე დროს, არ არსებობს უწყება, რომელსაც დეკლარაციების განხილვა და მათში მოცემული ინფორმაციის გადამოწმება ევალება.[32] მართალია, ყველა ქონებრივ დეკლარაციაში მოცემული ინფორმაციის გადამოწმება შეუძლებელია, მაგრამ „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ აზრით, შემთხვევითობის პრინციპით შერჩეული დეკლარაციების მცირე ოდენობის შემოწმება გამჭვირვალობის უზრუნველყოფის ეფექტური მექანიზმი იქნებოდა.[33]

თანამდებობის პირთა ხელფასებთან დაკავშირებული ინფორმაცია საჯაროდ ხელმისაწვდომია, მაგრამ პრემიების გაცემის სისტემა (რომლებიც, სავარაუდოდ, ზოგიერთი თანამდებობის პირის ოფიციალური შემოსავლის მნიშვნელოვან ნაწილს შეადგენს) გამჭვირვალე არ არის. პრემიების ოდენობის განსაზღვრისა და მათი გაცემის მკაფიოდ ჩამოყალიბებული სისტემა არ არსებობს. საჯარო დაწესებულებებმა არ დააკმაყოფილეს „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ განაცხადები, რომელთა მეშვეობით ორგანიზაცია ცალკეული თანამდებობის პირების მიერ მიღებული პრემიების შესახებ ინფორმაციას ითხოვდა.[34]

საჯარო სექტორში არსებული ვაკანსიების შესახებ ინფორმაციის გამჭვირვალობა მხოლოდ ნაწილობრივ არის უზრუნველყოფილი. კანონის მოთხოვნა, რომელიც საჯარო დაწესებულებებში არსებული ვაკანსიების შესახებ ინფორმაციის საჯაროდ გამოქვეყნებას ითვალისწინებს, ყველა დაწესებულებაში თანაბრად არ სრულდება, რადგან ზოგი
დაწესებულება ვაკანსიებს რეგულარულად აქვეყნებს, ზოგი კი ვაკანსიებთან დაკავშირებულ ინფორმაციას არასოდეს ავრცელებს. [35] ამავე დროს, 2010 წლის ბოლოს საჯარო სამსახურის ბიურომ საჯარო სამსახურში არსებული ვაკანსიების ცენტრალიზებული სისტემით თავის ვებ–გვერდზე (www.csb.gov.ge) გამოქვეყნება დაიწყო, რაც მნიშვნელოვანი წინგადადგმული ნაბიჯია.

სახელმწიფო შესყიდვების სფეროში გამჭვირვალობის უზრუნველყოფა უკანასკნელ წლებში პრობლემებთან იყო დაკავშირებული, მაგრამ ბოლო დროს ამ მხრივ წინსვლა შეიმჩნევა. მიუხედავად იმისა, რომ ტენდერებთან დაკავშირებული ინფორმაცია გაზეთში და სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს ვებ–გვერდზე ქვეყნდებოდა, უკვე ჩატარებული ტენდერების შესახებ ინფორმაციის მოპოვება რთული იყო. მაგალითად, „საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციას“ ხშირად უჭირდა სახელმწიფო შესყიდვებთან დაკავშირებული ინფორმაციის მოპოვება, განსაკუთრებით ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებიდან, ხოლო ის ინფორმაცია, რომელსაც ორგანიზაცია იღებდა, არასრული იყო.[36] პრობლემა შესყიდვების ელექტრონული სისტემის დანერგვით მოგვარდა და ამჟამად შესაბამისი ინფორმაცია სპეციალურ ვებ–გვერდზე ქვეყნდება (tenders.procurement.gov.ge).

ანგარიშვალდებულება (კანონი)

ქულა: 75

რამდენად უზრუნველყოფს კანონმდებლობა, რომ საჯარო სექტორის თანამშრომლები ანგარიშვალდებულნი იყვნენ მათ ქმედებებზე?

კანონმდებლობა ზოგადად ადეკვატურია ანგარიშვალდებულების პროცედურების მხრივ, რადგან საჯარო დაწესებულებებისა და თანამდებობის პირების მიერ მიღებული გადაწყვეტილებების გასაჩივრების სხვადასხვა მექანიზმებს ითვალისწინებს.

კანონი ძლიერ დებულებებს შეიცავს მამხილებლების დაცვასთან დაკავშირებით, რომლებიც 2009 წელს შევიდა ძალაში. კანონი მხილებას განმარტავს როგორც საჯარო დაწესებულების შესაბამისი შიდა ორგანოს (შიდა კონტროლის ან აუდიტის განმახორციელებელი სტრუქტურული ქვედანაყოფის) ინფორმირებას საჯარო დაწესებულების ან საჯარო მოსამსახურის მიერ კანონის ან საჯარო მოსამსახურეთა ქცევის წესების დარღვევის შესახებ, რამაც ზიანი მიაყენა საჯარო ინტერესებსა და საჯარო დაწესებულების რეპუტაციას. კანონი კრძალავს მამხილებლის დაშინებას, მასზე ზეწოლას ან მის მიმართ დისკრიმინაციულ მოპყრობას. მამხილებელი ასევე უფლებამოსილია, მიმართოს სასამართლოს, თუ მის ან მისი ოჯახის წევრის ჯანმრთელობას ან სიცოცხლეს საფრთხე დაემუქრება. თუ მამხილებლის წინააღმდეგ ადმინისტრაციული ან სისხლისსამართლებრივი საქმის წარმოება დაიწყება, შესაბამისი საჯარო დაწესებულება ვალდებულია, დაამტკიცოს, რომ ბრალდების წარდგენა მხილების ფაქტს არ უკავშირდება. მხილების საჩივარი არ შეიძლება განიხილოს იმ პირმა, რომლის წინააღმდეგაც ის არის მიმართული ან იმ პირმა, რომელიც პირდაპირ ან არაპირდაპირ დაინტერესებულია საქმის შედეგით, რაც მის მიუკერძოებლობას ეჭვქვეშ აყენებს. საჩივარი შესაბამისმა შიდა ორგანომ უმოკლეს გონივრულ ვადაში უნდა გამოიძიოს და განიხილოს. თუ შიდა მოკვლევის შედეგად დადგინდება, რომ არსებობს საფუძველი სისხლისსამართლებრივი ან ადმინისტრაციული სანქციის შეფარდებისთვის, შიდა ორგანომ ამის შესახებ შესაბამის სამართალდამცავ ორგანოებს უნდა აცნობოს.[37]

კანონმდებლობაში ასევე არსებობს მექანიზმი, რომელიც მოქალაქეებს ადმინისტრაციული ორგანოების (საჯარო დაწესებულებების) გადაწყვეტილებების გასაჩივრების შესაძლებლობას აძლევს. მათ შეუძლიათ საჩივრით ზემდგომ თანამდებობის პირს, იმავე ორგანოს ქვედანაყოფს, ზემდგომ ადმინისტრაციულ ორგანოს ან სასამართლოს მიმართონ.[38] ადმინისტრაციული ორგანოები ვალდებულნი არიან, საჩივრის განხილვისას ყველა დაინტერესებულ მხარეს მისცენ საკუთარი აზრის გამოთქმის საშუალება.[39]

კონტროლის პალატა (საქართველოს უმაღლესი აუდიტორული დაწესებულება) უფლებამოსილია, ჩაატაროს საჯარო დაწესებულებების აუდიტი. [40] აუდიტორებს უფლება აქვთ, გაეცნონ ყველა შესაბამის დოკუმენტს, ხოლო თუ გაუჩნდებათ ეჭვი, რომ სახეზეა დანაშაულის ნიშნები, ამის შესახებ სამართალდამცავ ორგანოებს აცნობონ.[41] ამასთან ერთად, 2010 წლის მარტში მიღებული ახალი კანონის მიხედვით, საჯარო დაწესებულებები ვალდებულნი არიან, შექმნან შიდა აუდიტის სუბიექტები, რომელთაც ამ დაწესებულებების ფინანსური მართვის ეფექტიანობის შეფასება ევალებათ. შიდა აუდიტის სუბიექტები ანგარიშვალდებულნი არიან ფინანსთა სამინისტროს სპეციალური ორგანოს წინაშე. ახალი კანონი მოითხოვს, რომ საჯარო დაწესებულებებმა შეიმუშაონ „ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემა“ და ფინანსთა სამინისტროს ანგარიშები წარუდგინონ. რაც შეეხება უარყოფით მხარეს, შინაგან საქმეთა, თავდაცვისა და იუსტიციის სამინისტროებს, ასევე ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებსა და საჯარო სამართლის იურიდიულ პირებს, შიდა აუდიტის სუბიექტების შექმნა 2013 წლამდე არ ევალებათ.[42]

საქართველოს სისხლის სამართლის კოდექსი შეიცავს სპეციალურ თავს, რომელიც თანამდებობის პირებისა და საჯარო მოსამსახურეების მიერ სამსახურეობრივი უფლებამოსილების ფარგლებში ჩადენილ დანაშაულებს ეხება. სისხლის სამართლის კოდექსით დასჯად ქმედებებს განეკუთვნება ქრთამის მიცემა და აღება, სამსახურეობრივი
უფლებამოსილების ბოროტად გამოყენება, სამსახურეობრივი უფლებამოსილების გადამეტება და სამსახურეობრივი სიყალბე. [43]

საქართველოს კანონმდებლობა შეიცავს დებულებებს, რომელთა მიზანს საჯარო სამართლის იურიდიული პირების ანგარიშვალდებულების უზრუნველყოფა წარმოადგენს. ამ ტიპის დაწესებულებებმა ყოველწლიური ანგარიშები სპეციალურ სახელმწიფო კონტროლის განმახორციელებელ ორგანოს უნდა წარუდგინონ, რომელიც პრეზიდენტის ბრძანებულებით განისაზღვრება. კონტროლის განმახორციელებელი ორგანო უფლებამოსილია, საჯარო სამართლის იურიდიული პირისგან მოითხოვოს შესაბამისი ინფორმაციის წარდგენა და დამოუკიდებელი აუდიტორის მეშვეობით შეამოწმოს მისი ფინანსური ანგარიშები.[44] ამ ტიპის დაწესებულებების
საქმიანობის შემოწმების უფლება საქართველოს უმაღლეს აუდიტორულ დაწესებულებას, კონტროლის პალატასაც, აქვს. [45] რაც შეეხება უარყოფით მხარეს, როგორც კონტროლის პალატის ანგარიშშია აღნიშნული, კანონმდებლობა მკაფიოდ არ განსაზღვრავს, თუ რომელი საჯარო სამართლის იურიდიული პირები არიან ანგარიშვალდებული ფინანსთა სამინისტროს წინაშე სხვა ორგანოების მსგავსად, რომლებიც სახელმწიფო დაფინანსებას ღებულობენ.[46]

პარლამენტი უფლებამოსილია, საჯარო სამართლის იურიდიულ პირებს ნებისმიერ დროს მოსთხოვოს მათ საქმიანობასთან დაკავშირებული ინფორმაციის/ანგარიშების წარდგენა. [47]

ანგარიშვალდებულება (პრაქტიკა)

ქულა: 75

რამდენად ანგარიშვალდებულნი არიან საჯარო სექტორის თანამშრომლები მათ ქმედებებზე პრაქტიკაში?

საჯარო სამსახურის დაწესებულებებისა და თანამშრომლების ანგარიშვალდებულებას ზოგადად ეფექტიანად უზრუნველყოფენ პროკურატურა, სასამართლო ხელისუფლება და უმაღლესი აუდიტორული დაწესებულება. ამავე დროს, შიდა აუდიტის მექანიზმები მცირე ხნის წინ იქნა დანერგილი და მთელს საჯარო სექტორს არ მოიცავს.

ოფიციალური სტატისტიკური მონაცემები აჩვენებს, რომ საჯარო მოსამსახურეების მიერ ჩადენილ სამართალდარღვევებს სამართალდამცავი ორგანოები აქტიურად იძიებენ.
პროკურატურამ 2009 წელს 791 ასეთი დანაშაული დააფიქსირა, მათ შორის სამსახურეობრივი უფლებამოსილების ბოროტად გამოყენების 94 და ქრთამის აღების 79 შემთხვევა. [48] როგორც ჩანს, კერძო მხარეებისთვის, რომელთაც საჯარო დაწესებულებებისგან ზარალის ანაზღაურების მიღება სურთ, სასამართლო ეფექტურ მექანიზმს წარმოადგენს. მაგალითად, 2009 წელს, კერძო მხარეებმა საჯარო დაწესებულებების წინააღმდეგ სასამართლოში წარდგენილი სარჩელების ნახევარი მოიგეს (5,342 საქმიდან 2,673).[49]

საჯარო დაწესებულებების აუდიტორულ შემოწმებას, კანონის შესაბამისად, კონტროლის პალატა ახორციელებს. კონტროლის პალატის საქმიანობა ამ დაწესებულებების საქმიანობის შესაბამის კანონებთან და ბიუჯეტებთან შესაბამისობის შემოწმებით შემოიფარგლება, ხოლო ფინანსური სისტემების, შიდა კონტროლისა და შიდა აუდიტორული ფუნქციების შემოწმება არ ხორციელდება.[50] ამავე დროს, ბოლო თვეებში ადგილი ჰქონდა რამდენიმე იმედისმომცემ
ფაქტს, როდესაც კონტროლის პალატამ მთელ რიგ საჯარო დაწესებულებებში სერიოზული დარღვევები გამოავლინა და გაახმაურა. [51] საჯარო დაწესებულებების შიდა აუდიტის სუბიექტების ქმედითობის შეფასება ჯერ რთულია, რადგან ისინი ზოგ დაწესებულებაში ერთი წელიც არაა, რაც ფუნქციონირებენ, სხვებში კი მათი ჩამოყალიბება ჯერ არ მომხდარა.

როგორც იუსტიციის მინისტრის მოადგილე, ჯაბა ებანოიძე, აცხადებს, სამინისტროების მიერ შექმნილ საჯარო სამართლის იურიდიულ პირებზე ზედამხედველობას იგივე სამინისტროები აწარმოებენ.[52] ყველა იმ საჯარო სამართლის იურიდიული პირის აუდიტს, რომელიც სახელმწიფო დაფინანსებას იღებს, კონტროლის პალატა ახორციელებს.[53]

მიუხედავად იმისა, რომ ბოლო დროს საქართველოში მამხილებელთა დაცვის ძლიერი ნორმები ამოქმედდა, გაურკვეველია, ახორციელებს თუ არა მთავრობა ღონისძიებებს საჯარო მოსამსახურეთა შორის ახალი დებულებების შესახებ ინფორმაციის გასავრცელებლად.[54]

კეთილსინდისიერების უზრუნველყოფის მექანიზმები (კანონი)

ქულა: 75

რამდენად უზრუნველყოფს კანონმდებლობა საჯარო სამსახურში დასაქმებულ პირთა კეთილსინდისიერებას?

საქართველოში საჯარო სამსახურის კეთილსინდისიერებასთან დაკავშირებული სათანადო წესები მოქმედებს. ეს წესები ძირითადად მოცემულია კანონებში „საჯარო სამსახურის შესახებ“ და „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ.“ ამ უკანასკნელის ბევრი დებულება მხოლოდ მაღალი რანგის საჯარო მოსამსახურეებს ეხება.

კანონში „საჯარო სამსახურის შესახებ“ 2009 წელს დამატებები შევიდა და მას ახალი თავი დაემატა – „ქცევის ზოგადი წესები საჯარო მოსამსახურეთათვის“. ამ დამატებების მიხედვით, საჯარო მოსამსახურეები ვალდებულნი არიან, საკუთარი სამსახურეობრივი მოვალეობები მიუკერძოებლად და კეთილსინდისიერად შეასრულონ და სამსახურეობრივი სახსრები და უფლებამოსილება პირადი მიზნებისთვის არ გამოიყენონ. საჯარო მოსამსახურეებს ეკრძალებათ ისეთი საჩუქრებისა და მომსახურების მიღება, რომელმაც შეიძლება მათი სამსახურეობრივი მოვალეობების შესრულებაზე გავლენა მოახდინოს და ისინი ვალდებულნი არიან, ნებისმიერი ასეთი შეთავაზების შესახებ მათ ხელმძღვანელებს აცნობონ. საჯარო მოსამსახურეები მოვალენი არიან, აღკვეთონ ინტერესთა შეუთავსებლობის ნებისმიერი შემთხვევა, ხოლო, ინტერესთა შეუთავსებლობის წარმოშობის შემთხვევაში, განაცხადონ მის შესახებ. მათ ასევე ევალებათ, განაცხადონ იმ ნათესავების შესახებ, რომლებიც იმავე დაწესებულებაში მუშაობენ.[55]

სახელმწიფო თანამდებობის დატოვებიდან 3 წლის მანძილზე, ყოფილ საჯარო მოსამსახურეებს ეკრძალებათ იმ ორგანიზაციაში ან საწარმოში მუშაობა და მისგან შემოსავლის მიღება, რომელსაც ისინი უკანასკნელი სამი წლის მანძილზე სამსახურეობრივად ზედამხედველობდნენ.[56] საჯარო მოსამსახურეებს უფლება არ აქვთ, სამსახურეობრივი უფლებამოსილების ფარგლებში შევიდნენ გარიგებაში საკუთარი ოჯახის წევრებთან ან ახლო ნათესავებთან, ასევე იმ დაწესებულებასთან, რომელშიც ისინი საქმიანობენ, სამეწარმეო სუბიექტებთან ან პოლიტიკურ პარტიებთან. საჯარო მოსამსახურე ვალდებულია, მის საკუთრებაში არსებული
სამეწარმეო სუბიექტის აქციები მისი საჯარო სამსახურში ყოფნის ვადით სხვა პირს გადასცეს დროებით მართვაში. [57]

„ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის“ (OECD) “ანტიკორუფციულმა ქსელმა“ (ACN) დადებითად შეაფასა ქართული კანონმდებლობის ის დებულებები, რომლებიც საჩუქრებს ეხება, და მათ „ძალზე დეტალური“ უწოდა.[58] კანონი „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ იმ საჩუქრების ღირებულების ზედა ზღვარს ადგენს, რომელთა მიღება საჯარო მოსამსახურეს წლის განმავლობაში
შეუძლია (წლიური ხელფასის 15 პროცენტი). მსგავსი შეზღუდვა მოქმედებს საჯარო მოსამსახურის ოჯახის წევრებისთვისაც. [59]

საჯარო თანამდებობის პირს ეკრძალება ნებისმიერი სხვა ანაზღაურებადი სამუშაოს შესრულება, ხოლო მისი ოჯახის წევრებს ასევე აკრძალული აქვთ იმ საწარმოში მუშაობა ან აქციების ფლობა, რომელზე ზედამხედველობაც ამ თანამდებობის პირს სამსახურეობრივად ევალება. საჯარო თანამდებობის პირის ახლო ნათესავები არ შეიძლება
დაინიშნონ ისეთ თანამდებობაზე, რომელიც პირდაპირ ამ თანამდებობის პირს ექვემდებარება, გარდა იმ შემთხვევებისა, როცა დანიშვნა ღია კონკურსის წესით ხდება. [60]

საჯარო მოსამსახურის მიერ ქრთამის მიცემა ან აღება საქართველოს კანონმდებლობით სისხლის სამართლის დანაშაულია. [61]

რაც შეეხება უარყოფით მხარეს, ზემოთ აღწერილი კეთილსინდისიერებასთან დაკავშირებული დებულებების მიმართება საჯარო სამართლის იურიდიულ პირებთან ბუნდოვანი და ორაზროვანია. ამავე დროს, არ არსებობს კანონის დებულება, რომელიც მოითხოვს, რომ სახელმწიფო შესყიდვების ხელშეკრულებები შეიცავდეს კეთილსინდისიერებასთან დაკავშირებულ ან ანკტიკორუფციულ მუხლებს (თუმცა კანონში არის დებულებები, რომლებიც სატენდერო წინადადებების წარდგენისა და ტენდერში გამარჯვებულთა შერჩევის პროცესში ინტერესთა შეუთავსებლობის პრევენციას ეხება; უფრო დაწვრილებითი ინფორმაციისთვის, იხილეთ ქვეთავი, რომელიც სახელმწიფო შესყიდვების სფეროში კორუფციის შემცირებაში საჯარო სექტორის როლს ეხება).

კეთილსინდისიერების უზრუნველყოფის მექანიზმები (პრაქტიკა)

ქულა: 50

რამდენად უზრუნველყოფილია საჯარო მოსამსახურეთა კეთილსინდისიერება პრაქტიკაში?

მთავრობამ დიდ წარმატებას მიაღწია საჯარო სამსახურში ქრთამის აღების პრაქტიკის შემცირების მხრივ. ამის მიუხედავად, საქართველოს კანონმდებლობაში შემავალი საჯარო მოსამსახურეთა კეთილსინდისიერების წესები პრაქტიკაში ყოველთვის სათანადოდ არ სრულდება, რაც ძირითადად იმით არის გამოწვეული, რომ არ არსებობს ეფექტური დაწესებულება, რომელსაც ამ წესების შესრულების უზრუნველყოფა და საჯარო მოსამსახურეებისთვის სათანადო ტრენინგების ჩატარება დაევალებოდა.

საქართველოს მთავრობამ 2003 წლის შემდეგ საჯარო სექტორში წვრილმანი კორუფციის შემცირების კუთხით მნიშვნელოვან პროგრესს მიაღწია. 2009 წლის „გლობალური კორუფციის ბარომეტრის“ შედეგების მიხედვით, საქართველოში გამოკითხულ პირთა მხოლოდ 2 პროცენტი აცხადებდა, რომ წინა წელს ქრთამი გადაიხადა. თუმცა, ამავე დროს, რესპონდენტები საჯარო თანამდებობის პირების მიმართ ნდობის მაღალი ხარისხით არ გამოირჩეოდნენ და კითხვაზე, რომელიც საჯარო თანამდებობის პირების
კეთილსინდისიერების 5–ბალიანი შკალით შეფასებას ითვალისწინებდა („არაკორუმპირებული“ – 1, „ძალიან კორუმპირებული – 5), მათ საშუალოდ 3.2 ქულა მიანიჭეს. [62]

როგორც ჩანს, კეთილსინდისიერების წესების თანმიმდევრული შესრულება ქრთამის აღების წინააღმდეგ ბრძოლას არ სცილდება. როგორც „ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის“ (OECD) “ანტიკორუფციული ქსელის” (ACN) დასკვნაშია აღნიშნული, „არ არსებობს საფუძველი დასკვნისთვის, რომ, ზოგადად, [საჯარო სამსახურის] ბიურო საჯარო სამსახურში პროფესიული და სამართლებრივი სტანდარტების დაცვას უზრუნველყოფს.“[63] ბიუროს არ გააჩნია უფლებამოსილება, რომ კეთილსინდისიერების წესების დარღვევებზე სანქციები დააწესოს, ის საჯარო მოსამსახურეებისთვის რეგულარულ ტრენინგებს არ ატარებს (განსაკუთრებით მუნიციპალურ დონეზე) და უძლურია, რომ ინტერესთა შეუთავსებლობის წესებისა და თანამდებობის დატოვების შემდგომ დასაქმებასთან დაკავშირებული შეზღუდვების შესრულება უზრუნველყოს.[64]

საჯარო სამსახურის ბიუროს მომზადებული აქვს საკნონმდებლო წინადადება, რომლის მიხედვით საჯარო დაწესებულებებს დაეკირსებათ ვალდებულება, რომ მათ თანამშრომლებს კეთილსინდისიერების წესებთან და საკითხებთან დაკავშირებით ტრენინგები ჩაუტარონ.[65]

როლი: საზოგადოების ინფორმირება (პრაქტიკა)

ქულა: 25

რამდენად ახდენს საჯარო სექტორი საზოგადოების ინფორმირებას კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლაში მისი როლის შესახებ?

საჯარო სექტორი ამჟამად საზოგადოების კორუფციასთან დაკავშირებულ საკითხებზე ინფორმირებისთვის გამიზნულ არანაირ მნიშვნელოვან საქმიანობას არ ეწევა.

მთავრობა ამჟამად კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის სფეროში არანაირ საინფორმაციო ან საგანმანათლებლო საქმიანობას არ ახორციელებს და ამ მხრივ მისი აქტივობა კორუფციული დანაშაულების გახსნისას პროკურორების მიერ ჩატარებული პრესკონფერენციებით შემოიფარგლება. შესაბამისად, საზოგადოება ინფორმაციას მხოლოდ ანტიკორუფციული პოლიტიკის რეპრესიულ ასპექტებზე იღებს და ინფორმირებული არ არის პრევენციული ზომების შესახებ, როგოროცაა ანტიკორუფციული სტრატეგიებისა და სამოქმედო გეგმების შემუშავება და განხორციელება.[66] ამის ერთ–ერთი დამაჯერებელი ახსნა ის არის, რომ მთავრობა კორუფციად მხოლოდ ქრთამის აღებას მიიჩნევს და მას მხოლოდ დაპატიმრებებისა და დერეგულაციის მეშვეობით ებრძვის. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოსთან“ საუბარში ერთ–ერთმა მაღალი თანამდებობის პირმა ნაწილობრივ დაადასტურა, რომ საჯარო სამსახურისთვის ფართო საზოგადოების ანტიკორუფციული ღონისძიებების შესახებ ინფორმირება პრიორიტეტს არ წარმოადგენს. მან აღნიშნა, რომ იმ წინსვლის გათვალისწინებით, რომელიც ბოლო წლებში კორუფციის შემცირების კუთხით იქნა მიღწეული, მოქალაქეები კორუფციას საჯარო სექტორის მნიშვნელოვან პრობლემად აღარ აღიქვამენ.[67]

რაც შეეხება დადებით მხარეს, მთელმა რიგმა უწყებებმა, რომლებიც ანტიკორუფციულ ღონისძიებებს ახორციელებენ (მაგალითად, პროკურატურამ და კონტროლის პალატამ) შექმნეს ცხელი ხაზები, რომელთა მეშვეობით მოქალაქეებს შეუძლიათ, მათ კორუფციასთან დაკავშირებული საჩივრებით მიმართონ. საჯარო სამსახურის ბიურო ფართო საინფორმაციო კამპანიის დაწყებას გეგმავს, რომელიც მიზნად საჯარო სამსახურში ბოლო დროს განხორციელებულ ცვლილებებზე (მათ შორის, ანტიკორუფციულ ღონისძიებებზე)
საზოგადოების ინფორმირებას ისახავს. როგორც ბიურო აცხადებს, კამპანია მთავარ აქცენტს საჯარო სექტორის ანგარიშვალდებულებასა და გამჭვირვალობაზე გააკეთებს. [68]

როლი: საჯარო დაწესებულებებთან, სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებთან და კერძო სექტორთან თანამშრომლობა კორუფციის პრევენციისა და დაძლევის კუთხით (პრაქტიკა)

ქულა: 50

რამდენად თანამშრომლობს საჯარო სექტორი საჯარო ზედამხედველობის დაწესებულებებთან, ბიზნესთან და სამოქალაქო საზოგადოებასთან ანტიკორუფციული ინიციატივების განხორციელების მიზნით?

საჯარო სექტორი, სამოქალაქო საზოგადოება და ბიზნესი კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის საკითხებში ერთმანეთთან ინტენსიური თანამშრომლობით არ გამოირჩევიან.

„საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო“ ერთ–ერთია იმ ოთხი სამოქალაქო–საზოგადოებრივი ორგანიზაციიდან, რომლებიც იუსტიციის სამინისტროს მიერ 2009 წელს შექმნილი კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის უწყებათაშორისი საკოორდინაციო საბჭოს წევრები არიან. ამის მიუხედავად, როდესაც საბჭო ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიისა და მისი განხორციელების სამოქმედო გეგმის შექმნაზე მუშაობდა, ამ პროცესში არასამთავრობო ორგანიზაციები ნაკლებად მონაწილეობდნენ. მიმდინარე სამუშაოს შესახებ ინფორმაცია ამ ორგანიზაციებს დროულად არ მიწოდებოდათ და დოკუმენტების სამუშაო ვერსიებზე საკუთარი კომენტარების მოსამზადებლად დრო აღარ რჩებოდათ.

„ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის“ (OECD) “ანტიკორუფციული ქსელის” (ACN) დასკვნაში აღნიშნულია, რომ ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიის შესრულების შეფასებაში სამოქალაქო საზოგადოების მონაწილეობას შეფასების კრიტერიუმების არარსებობა ართულებს, ხოლო კერძო სექტორი ანტიკორუფციულ ღონისძიებებში საერთოდ არ არის ჩართული. ორგანიზაცია ასევე ხაზგასმით აღნიშნავს, რომ საჯარო სექტორის სხვადასხვა დაწესებულებებს შორის ანტიკორუფციულ საკითხებზე თანამშრომლობის არანაირი ოფიციალური მექანიზმი არ არსებობს.[69]

მეორეს მხრივ, ზოგიერთ შემთხვევაში, მთავრობა აღიარებს რეფორმის პროცესში სამოქალაქო საზოგადოების ჩართულობის მნიშვნელობას. მაგალითად, სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციები წარმოდგენილნი არიან სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოსა და კონტროლის პალატის დავების განმხილველ საბჭოებში. ამასთან ერთად, რამდენიმე არასამთავრობო ორგანიზაცია, მათ შორის „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოც,“ ცენტრალურ საარჩევნო კომისიასთან არსებული იმ სამუშაო ჯგუფის წევრები იყვნენ, რომელმაც შეიმუშავა მემორანდუმი ადმინისტრაციული რესურსების ბოროტად გამოყენების დაუშვებლობის შესახებ 2010 წლის მაისის არჩევნების მოსამზადებელ პერიოდში (ასევე 2008 წლის საპარლამენტო და საპრეზიდენტო არჩევნების დროს). სამოქალაქო–საზოგადოებრივი ორგანიზაციების წარმომადგენლები ხშირად არიან ჩართულნი პოლიტიკის შემუშავების პროცესში, თუმცა, როგორც წესი, მათ კანონპროექტებზე კომენტარების მოსამზადებლად ძალზე მცირე დრო ეძლევათ.

როლი: კორუფციის რისკების შემცირება სახელმწიფო შესყიდვების განხორციელებისას კეთილსინდისიერების გარანტირების გზით (კანონი და პრაქტიკა)

ქულა: 50

რამდენად უზრუნველყოფს კანონმდებლობა კეთილსინდისიერების დაცვას სახელმწიფო შესყიდვების პროცედურების განხორციელებისას, მათ შორის როგორც მიმწოდებლებზე, ისე თანამდებობის პირებზე სანქციების დაწესებას და მათი გადაწყვეტილებების განხილვისა და გასაჩივრების მექანიზმების არსებობას?

საქართველოს სახელმწიფო შესყიდვების მარეგულირებელი ვრცელი საკანონმდებლო ბაზა აქვს. ეს კანონმდებლობა მთელ რიგ დეტალურ დებულებებს შეიცავს, რომელთა მიზანი პროცესის ობიექტურობის უზრუნველყოფა და კორუფციის რისკების შემცირებაა. კანონში 2009 წელს შესული ცვლილებები ისეთი დამატებითი გარანტიების შექმნას ითვალისწინებს, როგორებიცაა ელექტრონული შესყიდვების სისტემა და დამოუკიდებელი კოლეგია, რომელსაც საჩივრების განხილვა ევალება. ამის მიუხედავად, როგორც ექსპერტები აღნიშნავენ, არსებული პროცედურები პრაქტიკაში ყოველთვის სათანადოდ არ სრულდება და დაწესებულებას, რომელსაც შესყიდვების სისტემის კონტროლი ევალება, ქმედითი ზედამხედველობის განხორციელება არ შეუძლია. ზოგიერთი მექანიზმი მცირე ხნის წინ დაინერგა და პრაქტიკაში მათი ეფექტიანობის შეფასება ჯერ–ჯერობით რთულია.

სახელმწიფო შესყიდვების ზოგადი წესები მოცემულია კანონში „სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ,“[70] ხოლო
შესაბამისი პროცედურები უფრო დეტალურად არის აღწერილი დებულებაში „სახელმწიფო შესყიდვების განხორციელების წესის შესახებ.“ [71]სახელმწიფო შესყიდვებს ცალკეული დაწესებულებები ახორციელებენ, მაგრამ ამ პროცესზე საერთო ზედამხედველობას სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტო ახორციელებს. სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტო დამოუკიდებელი უწყებაა, რომელსაც სახელმწიფო შესყიდვებთან დაკავშირებული საქმიანობის კოორდინირება და მასზე მონიტორინგის განხორციელება ევალება. სააგენტო ანგარიშვალდებულია მინისტრთა კაბინეტის წინაშე და მის თავმჯდომარეს პრემიერ–მინისტრი ნიშნავს. სააგენტო ვალდებულია, შემსყიდველი ორგანიზაციებიდან მიღებული ანგარიშების საფუძველზე სისტემატურად შეისწავლოს და გააანალიზოს სახელმწიფო შესყიდვების სფეროში არსებული მდგომარეობა და მთავრობას შესაბამისი რეკომენდაციები წარუდგინოს, ამავე დროს, უზრუნველყოს, რომ შესყიდვების პროცედურები კანონის შესაბამისად ხორციელდება.[72] ქვემოთ განხილული კანონის მოთხოვნები საჯარო სამართლის იურიდიულ პირებზეც ვრცელდება.[73]

კანონი სახელმწიფო შესყიდვების განხორციელების ზოგად მეთოდად ღია ტენდერს ადგენს, რომელსაც რამდენიმე გამონაკლისი აქვს. ბოლო დროს მიღებულ იქნა კანონის რამდენიმე დამატება, რომლებმაც შესყიდვების სტრუქტურა მნიშვნელოვნად შეცვალა. შემოღებულ იქნა ელექტრონული ვაჭრობა, რომელიც ერთიანი ელექტრონული სისტემის საშუალებით ხორციელდება, და ამჟამად საჯარო დაწესებულებებს სახელმწიფო შესყიდვების განსახორციელებლად 3 ტიპის პროცედურის გამოყენება შეუძლიათ: 1) ელექტრონული ტენდერი (200,000 ლარის ან მეტი ღირებულების შესყიდვებისთვის); 2) გამარტივებული ელექტრონული ტენდერი (200,000 ლარამდე ღირებულების შესყიდვებისთვის); 3) გამარტივებული შესყიდვა (5,000 ლარამდე ღირებულების შესყიდვებისთვის).[74] ელექტრონულ ტენდერსა და გამარტივებულ ელექტრონულ ტენდერს შორის ძირითადი განსხვავება მთლიანი პროცედურისთვის გათვალისწინებული დღეების რიცხვია, ხოლო გამარტივებული შესყიდვა შემსყიდველ ორგანიზაციებს საქონლისა და მომსახურების პირდაპირ შეძენის საშუალებას აძლევს.

ღია ტენდერის წესიდან დაშვებულ გამონაკლისებზე 5,000–ლარიანი ზედა ზღვრის შემოღება მნიშვნელოვანი წინგადადგმული ნაბიჯია, განსაკუთრებით იმის გათვალისწინებით, რომ ადრე ეს ზღვარი 50,000–დან 100,000 ლარამდე მერყეობდა. ამავე დროს, მთლიანად ეს კანონი და მისი ის მოთხოვნები, რომლებიც ღია ტენდერს ეხება, არ ვრცელდება საჯარო დაწესებულებების მიერ განხორციელებულ მთელ რიგ შესყიდვებზე. ის გარემოება, რომ ამ გამონაკლისების ამომწურავი სია კანონშია მოცემული, მისასალმებელი ფაქტია, მაგრამ ამ სიის ზოგიერთმა პუნქტმა შესაძლოა პრობლემები გამოიწვიოს. მაგალითად, კანონი არ ეხება საქართველოს პრეზიდენტის,
მთავრობისა და ქ. თბილისის მერიის სპეციალური ფონდებიდან („სარეზერვო ფონდები“) გამოყოფილი თანხებით განხორციელებულ შესყიდვებს. [75]

კანონი შეიცავს მთელ რიგ დებულებებს, რომელთა მიზანი ინტერესთა შეუთავსებლობის პოტენციური შემთხვევების გამოვლენის გზით კონტრაქტორთა შერჩევის პროცესის ობიექტურობის უზრუნველყოფაა. ეს წესები ძალზე დეტალური და „საგულდაგულოდ შემუშავებულია.“[76] ტენდერს ატარებს სატენდერო კომისია, რომელიც შემსყიდველი ორგანიზაციის თანამდებობის პირებისგან შედგება. მას შემდეგ, რაც კომისიის წევრებისთვის ცნობილი გახდება პრეტენდენტების ვინაობა, ისინი ვალდებულნი არიან, წერილობით დაადასტურონ, რომ კონკრეტული შესყიდვის განხორციელებაში მათი მონაწილეობა ინტერესთა
შეუთავსებლობას არ გამოიწვევს. ყველა ის პირი, რომელსაც ინტერესთა შეუთავსებლობა წარმოეშობა, ვალდებულია შესყიდვების პროცესში მონაწილეობაზე უარი თქვას. [77] კანონი სუბიექტური გადაწყვეტილებების მიღების საშუალებას ნაკლებად იძლევა, რადგანაც მოითხოვს, რომ
კომისიამ ის შეთავაზება აირჩიოს, რომელიც ყველაზე დაბალი ფასის გადახდას ითვალისწინებს და კომისიის მიერ წინასწარ გამოცხადებულ კრიტერიუმებს აკმაყოფილებს. [78]

კანონი იმ სატენდერო განცხადებების სტანდარტულ შინაარსს ადგენს, რომლებიც ელექტრონული შესყიდვების სისტემაში უნდა განთავსდეს. შემსყიდველი ორგანიზაციები ასევე ვალდებულნი არიან, გამოიყენონ ევროპის კავშირის „შესყიდვების საერთო ტერმინოლოგია.“[79] სატენდერო დოკუმენტებში შეტანილი ნებისმიერი ცვლილება იმავე ერთიან ელექტრონულ სისტემაში უნდა განთავსდეს ტენდერის დასასრულამდე არაუგვიანეს 5 დღისა (გამარტივებული ელექტრონული ტენდერის შემთხვევაში – არაუგვიანეს 2 დღისა).[80]

კანონში აღწერილია ის პროცესი, რომლითაც შესყიდვის ხელშეკრულების შესრულების კონტროლი უნდა განხორციელდეს. შემსყიდველმა ორგანიზაციამ უნდა დანიშნოს კოორდინატორი ან შექმნას ინსპექტირების სპეციალური ჯგუფი. კანონში ჩამოთვლილია ის საზედამხედველო ღონისძიებები, რომლებიც კოორდინატორმა და/ან ინსპექტირების ჯგუფმა უნდა გაატარონ (მაგალითად, ხელშეკრულების შესრულებაზე კონტროლის გეგმისა და გრაფიკის შედგენა, საქონლის ან მომსახურების ხარისხზე ზედამხედველობის განხორციელება). შემსყიდველმა ორგანიზაციამ სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს რეგულარულად უნდა მიაწოდოს ინფორმაცია ინსპექტირების ჯგუფის დასკვნების შესახებ (თუმცა ანგარიშგების ზუსტი სიხშირე განსაზღვრული არ არის).[81]

სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტო ვალდებულია, შექმნას შესყიდვების მონაცემთა ერთიანი საინფორმაციო ბაზა[82] და, ასევე, აწარმოოს შესყიდვებში მონაწილე არაკეთილსინდისიერ პირთა რეესტრი.[83] ყველა შემსყიდველი ორგანიზაცია ვალდებულია, სააგენტოს განხორციელებული შესყიდვების შესახებ ანგარიშები წარუდგინოს.[84] შემსყიდველი ორგანიზაციები ასევე ვალდებულნი არიან, შესყიდვების პროცესთან დაკავშირებული ყველა დოკუმენტი და მასალა ხელშეკრულების გაფორმებიდან სამი წლის განმავლობაში შეინახონ.[85] სააგენტო უფლებამოსილია, შესყიდვების განხორციელების პროცესის ნებისმიერ ეტაპზე
შემსყიდველ ორგანიზაციებსა და შესყიდვებში მონაწილე პირებს შესყიდვებთან დაკავშირებული ნებისმიერი დოკუმენტის წარდგენა მოსთხოვოს. [86] სააგენტოს ასევე უფლება აქვს, შემსყიდველ ორგანიზაციებს მოსთხოვოს მათი უკანონო ქმედებების
გამოსწორება, ხოლო დადგენილი წესების უხეში და სისტემატიური დარღვევის შემთხვევაში, დააყენოს საკითხი მათთვის დაფინანსების დროებითი შეჩერების შესახებ. [87] კონტროლის პალატას (საქართველოს უმაღლესი აუდიტორული დაწესებულება) აგრეთვე უფლება აქვს, შემსყიდველი ორგანიზაციის აუდიტის მეშვეობით შეამოწმოს სახელმწიფო შესყიდვების პროცესი.[88]

პრეტენდენტებს უფლება აქვთ, შემსყიდველი ორგანიზაციის ან სატენდერო კომისიის ქმედებები თავად ამ ორგანიზაციაში, სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოში ან სასამართლოში გაასაჩივრონ. თუ საჩივარი სააგენტოში იქნება წარდგენილი და სააგენტო დაადგენს, რომ მასში გამოთქმული პრეტენზიები საფუძვლიანია, მას უფლება აქვს, შემსყიდველ ორგანიზაციას მისი გადაწყვეტილების შეცვლა უბრძანოს. სააგენტოს ასევე უფლება აქვს, შესაბამის ორგანოებში დასვას კანონდამრღვევთა პასუხისმგებლობის საკითხი. შემსყიდველი ორგანიზაცია ვალდებულია, საჩივრის განხილვის პერიოდში შეაჩეროს შესყიდვის განხორციელების პროცესი. შემსყიდველი
ორგანიზაციის და სააგენტოს მიერ საჩივართან დაკავშირებით მიღებული გადაწყვეტილებები შეიძლება გასაჩივრდეს სასამართლოში. [89] კანონის ბოლოდროინდელი დამატებების მიხედვით, სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტო ვალდებულია, საჩივრების განსახილველად შექმნას სპეციალური კოლეგია, რომელშიც თანაბარი რაოდენობით შევლენ თავად სააგენტოსა და სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციების წარმომადგენლები.[90]

სახელმწიფო შესყიდვებზე სამოქალაქო კონტროლის განხორციელების მიზნით, კანონი მოითხოვს, რომ სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოსთან შეიქმნას სამეთვალყურეო საბჭო, რათა უზრუნველყოფილი იქნეს „სახელმწიფო შესყიდვების სისტემის გამჭვირვალობა, სააგენტოს მუშაობის საჯაროობა და დემოკრატიული მართვა.“ საბჭო, რომლის შემადგენლობა 7 წევრით განისაზღვრება, უნდა დაკომპლექტდეს სამოქალაქო საზოგადოებისა და მასმედიის წარმომადგენლებისაგან და მმართველი ორგანოების თანამდებობის
პირებისაგან. საბჭო უფლებამოსილია, შემსყიდველი ორგანიზაციებისგან მიიღოს და შეამოწმოს ნებისმიერი ინფორმაცია. კანონის მოხედვით, საბჭოს სხდომები საჯაროა. [91] ამჟამად სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოსთან არსებულ საბჭოში სამოქალაქო საზოგადოების ორი და მასმედიის ერთი წარმომადგენელი შედის.[92]

„სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ“ კანონი მთელ რიგ ხარვეზებს შეიცავს. კერძოდ, ის პირდაპირ არ მოითხოვს, რომ სახელმწიფო შესყიდვების პროცესის სხვადასხვა ეტაპზე მასში ჩართულ პირებს რაიმე სპეციალური კვალიფიკაცია ჰქონდეთ. კანონში ასევე არ არის დებულება, რომელიც მკვეთრად გამიჯნავს სატენდერო პროცესის მონაწილე პირთა მოვალეობებს და, მაგალითად, მოითხოვს, რომ საქონლის ან მომსახურების შეფასება, სატენდერო დოკუმენტების დახვეწა და საზედამხედველო საქმიანობის განხორციელება სხვადასხვა პირებს დაევალოთ. კანონი არ ითვალისწინებს ადმინისტრაციულ სანქციებს (მაგალითად, საჯარო თანამდებობაზე მუშაობის აკრძალვას) იმ პირებისთვის, რომლებიც სახელმწიფო შესყიდვებთან დაკავშირებულ სისხლის სამართლის დანაშაულს ჩაიდენენ. ამასთან ერთად, „ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის“ (OECD) “ანტიკორუფციული ქსელის” (ACN) დასკვნაში აღნიშნულია, რომ კანონი სახელმწიფო შესყიდვების პროცესში მონაწილეობას უნდა უკრძალავდეს იმ კომპანიებს, რომელთა მიმართ არსებობს კორუფციული დანაშაულის გამო სასამართლოს მიერ გამოტანილი გამამტყუნებელი განაჩენი, ხოლო პრეტენდენტებს შემსყიდველი ორგანიზაციის მიერ შერჩეულ შესყიდვის ტიპთან (მაგ. გადაწყვეტილება პირდაპირი შესყიდვის ნაცვლად ღია ტენდერის გამოცხადების შესახებ) დაკავშირებული საჩივრების წარდგენის უფლებას უნდა აძლევდეს.[93]

ამჟამად მოქმედი სისტემა, რომლის მიხედვით ტენდერში გამარჯვებული მხოლოდ საქონლის ან მომსახურების ფასის მიხედვით ვლინდება, ერთის მხრივ, შემსყიდველი ორგანიზაციების მიერ მიკერძოებული გადაწყვეტილებების მიღების შესაძლებლობას ზღუდავს, მაგრამ, ამავე დროს, პრეტენდენტებისთვის ქმნის არასასურველ სტიმულს, რომ ხარჯები ზუსტად არ დააფიქსირონ, ხოლო საქონლისა და მომსახურების ხარისხს სათანადო მნიშვნელობას არ ანიჭებს. იმისთვის, რომ ეს სისტემა ეფექტური იყოს, საჭიროა, რომ მნიშვნელოვანი რესურსები იყოს ჩართული სატენდერო დოკუმენტების შედგენაში და შესყიდვების პროცესის განხორციელებაზე ზედამხედველობის განხორციელებაში. სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს ამჟამად ასეთი გამოცდილება სავარაუდოდ არ გააჩნია.

სახელმწიფო შესყიდვების ამჟამინდელი პრაქტიკის შეფასებას ის გარემოებაც ართულებს, რომ მას შემდეგ, რაც საქართველომ ელექტრონული შესყიდვების ახალი სისტემა დანერგა ერთი წელიც არ გასულა და პრაქტიკაში მისი ეფექტურობის შესახებ რაიმე მყარი დასკვნის გასაკეთებლად საკმარისი მონაცემები ჯერ–ჯერობით არ არსებობს.

როგორც ჩანს, საქართველოში ღია ტენდერი შესყიდვების განხორციელების ყველაზე გავრცელებული ფორმაა. სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს ინფორმაციით, 2009 წელს პირდაპირ შესყიდვებზე სხვადასხვა შემსყიდველი ორგანიზაციებისთვის გამოყოფილი ფულის მხოლოდ 3 პროცენტი დაიხარჯა, ხოლო 75 პროცენტი ღია ტენდერის მეშვეობით იქნა დახარჯული.[94] ელექტრონული შესყიდვების სისტემის შემოღების შემდეგ მსგავსი მონაცემები ჯერ ხელმისაწვდომი არ არის. ამის მიუხედავად, სავარაუდოა, რომ პირდაპირი შესყიდვების პროცენტული წილი შემცირდა, რადგან ასეთ შესყიდვებზე დასახარჯად დასაშვები თანხის მაქსიმალური ოდენობა მკვეთრად იქნა შემცირებული.

საია–ს ინფორმაციით, სატენდერო პროცედურები ყოველთვის სათანადოდ არ სრულდება. შერჩევის კრიტერიუმები ზოგჯერ მას შემდეგ იცვლება, რაც პრეტენდენტები
განაცხადებს წარადგენენ, ზოგ შემთხვეაში კი, ისინი საერთოდ არ ქვეყნდება. სატენდერო კომისიები ხშირად მათი გადაწყვეტილებების მიზეზებს არ ასახელებენ. [95] ერთ–ერთი ექსპერტი, რომელსაც