აღმასრულებელი შტო

საერთო ქულა: 69/100

განზომილება

მაჩვენებელი

კანონი

პრაქტიკა

შესაძლებლობები

92/100

რესურსები

-

75

დამოუკიდებლობა

100

100

მართვა

54/100

გამჭვირვალობა

50

50

ანგარიშვალდებულება

75

25

კეთილსინდისიერება

75

50

როლი

63/100

საჯარო სექტორის მართვა

50

სამართლებრივი სისტემა

75

რეზიუმე

აღმასრულებელი შტო საქართველოში ხელისუფლების ყველაზე ძლიერი რგოლია როგორც კანონმდებლობის თვალსაზრისით, ისე პრაქტიკაში. 2004 წლის შემდეგ, მისი შესაძლებლობები მნიშვნელოვნად გაიზარდა რეფორმებისა და მთავრობის საერთო შემოსავლების ზრდის შედეგად. თუმცა, ისეთი ინსტიტუტების სისუსტის გამო, როგორიცაა პარლამენტი და სასამართლო, აღმასრულებელი ხელისუფლების ანგარიშვალდებულება პრაქტიკაში სათანადოდ უზრუნველყოფილი არ არის. საქართველოში აღმასრულებელი შტოს წარმომადგენელთა კეთილსინდისიერების უზრუნველმყოფი ვრცელი სამართლებრივი ნორმები მოქმედებს, თუმცა არ არსებობს მათი შესრულების მდგრადი და ფუნქციონირებადი მექანიზმები. აღმასრულებელმა ხელისუფლებამ მნიშვნელოვან წარმატებებს მიაღწია საჯარო სექტორის გაუმჯობესებისა და კორუფციის შემცირების საკითხში, თუმცა ორივე სფეროში კვლავაც არსებობს მნიშვნელოვანი გამოწვევები.

ქვემოთ მოცემულ ცხრილში წარმოდგენილი ქულებით შეფასებულია აღმასრულებელი შტოს შესაძლებლობები, შიდა მართვა და მისი როლი საქართველოს ანტიკორუფციულ სისტემაში. ამ თავის დანარჩენ ნაწილში თითოეული მაჩვენებლის თვისებრივი შეფასებაა მოცემული.

სტრუქტურა და ორგანიზაცია

საქართველოს ხელისუფლების აღმასრულებელი შტო პრეზიდენტისა და მინისტრთა კაბინეტისაგან შედგება.[1] მინისტრთა კაბინეტი შედგება პრემიერ–მინისტრისა და 16 მინისტრისგან, რომლებიც შესაბამის სამინისტროებს ხელმძღვანელობენ,[2] ასევე სამი მინისტრისგან, რომლებიც სამინისტროებს არ ხელმძღვანელობენ, მაგრამ კონკრეტულ სფეროებში მთავრობის პოლიტიკის კოორდინირება ევალებათ.[3]

2004 წლამდე პრეზიდენტი კონსტიტუციის მიხედვით სახელმწიფოს მეთაურიც იყო და აღმასრულებელი შტოს მეთაურიც. 2004 წლის თებერვლის საკონსტიტუციო ცვლილებების შემდეგ, შეიქმნა პრემიერ–მინისტრის თანამდებობა და პრეზიდენტმა მხოლოდ სახელმწიფოს მეთაურის ტიტული შეინარჩუნა.[4] თუმცა, როგორც ევროპის საბჭოს ვენეციის კომისიის დასკვნაშია აღნიშნული, მიუხედავად იმისა, რომ 2004 წლის ცვლილებების მიზანს საქართველოს მმართველობის საპრეზიდენტო სისტემის ნახევრად საპრეზიდენტო სისტემით ჩანაცვლება წარმოადგენდა, ეს მიზანი სრულად არ განხორციელებულა და პრეზიდენტმა ძლიერი უფლებამოსილებები შეინარჩუნა.[5] პრეზიდენტი არჩევს პრემიერ–მინისტრის კანდიდატურას, რომელსაც პარლამენტი ამტკიცებს. პრეზიდენტი ასევე პარლამენტს დასამტკიცებლად წარუდგენს მინისტრთა კაბინეტის წევრთა შემადგენლობას (რომელსაც პრემიერ–მინისტრი არჩევს).[6] პრეზიდენტი არსებითად აღმასრულებელი შტოს მეთაურად რჩება: მას შეუძლია, თანამდებობიდან დაითხოვოს პრემიერ–მინისტრი ან მთელი მინისტრთა კაბინეტი, ასევე შეუძლია ზოგი მინისტრის პირდაპირ დათხოვნაც (თავადაცვის, შინაგან საქმეთა და იუსტიციის მინისტრების). პრემიერ–მინისტრს მინისტრთა კაბინეტის წევრების დასანიშნად ასევე პრეზიდენტის თანხმობა სჭირდება.[7] ამავე დროს, პრეზიდენტს შეუძლია, მოიწვიოს და თავმჯდომარეობდეს მინისტრთა კაბინეტის სხდომებს[8] და უფლებამოსილია, შეაჩეროს ან გააუქმოს მინისტრთა კაბინეტის გადაწყვეტილებები.[9]

შეფასება

რესურსები (პრაქტიკა)

ქულა: 75

რამდენად აქვს აღმასრულებელ შტოს მისი მოვალეობების ეფექტიანად შესასრულებლად საჭირო რესურსები?

საქართველოს ხელისუფლების აღმასრულებელი შტოს უწყებებისთვის გამოყოფილი სახსრების ოდენობა ბოლო რამდენიმე წელიწადში მკვეთრად გაიზარდა, რამაც ამ უწყებებს მათი ყველაზე მნიშვნელოვანი ფუნციების ეფექტიანად განხორციელების საშუალება მისცა. ამის მიუხედავად, სამინისტროების თანამშრომელთა ხშირი ცვლის გამო, კვალიფიციური პროფესიონალებისთვის აღმასრულებელი შტოს დაწესებულებებში მუშაობა ნაკლებად მიმზიდველია.

გადასახადების აკრეფის გაუმჯობესებამ, რაც 2004 წელს ამჟამინდელი ხელმძღვანელობის ხელისუფლებაში მოსვლას მოჰყვა, სახელმწიფო შემოსავლების სწრაფი მატება გამოიწვია და ისინი 2004–2008 წლებში 2.5 მილიარდი ლარიდან 7.6 მილიარდ ლარამდე გაიზარდა. ეკონომიკური ზრდის ბოლოდროინდელმა შენელებამ, რაც მსოფლიო ფინანსური კრიზისითა და 2008 წლის რუსეთ–საქართველოს ომით იყო გამოწვეული, სახელმწიფო შემოსავლების კლება განაპირობა, თუმცა, ამის მიუხედავად, 2010 წელს მათი ოდენობა მაინც 6.9 მილიარდ ლარს გაუტოლდა.[10] შესაბამისად, ბოლო წლებში მნიშვნელოვნად გაიზარდა სხვადასხვა სახელმწიფო უწყებებისთვის, მათ შორის აღმასრულებელ შტოში შემავალი უწყებების უმეტესობისთვის, გამოყოფილი სახსრები. მაგალითად:[11]

2004 წლის ბიუჯეტი (ლარებში)

2010 წლის ბიუჯეტი (ლარებში)

პრეზიდენტის ადმინისტრაცია

8 მილიონი

17 მილიონი

მთავრობის კანცელარია

3 მილიონი

9 მილიონი

იუსტიციის სამინისტრო

22 მილიონი

45 მილიონი

ჯანდაცვის სამინისტრო

400 მილიონი

1.3 მილიარდი

განათლების სამინისტრო

60 მილიონი

400 მილიონი

როგორც პრემიერ–მინისტრის ერთ–ერთი მრჩეველი აღნიშნავს, საბიუჯეტო ასიგნებების საერთო ზრდამ, რასაც თან ერთვოდა თანამშრომლების საერთო რიცხვის შემცირება და ოპტიმიზაცია, სამინისტროებს საშუალება მისცა, თანამშრომლებისთვის უფრო მაღალი ხელფასები შეეთავაზებინათ და კვალიფიციური პროფესიონალები მიეზიდათ.[12] მთავრობის კიდევ ერთმა მრჩეველმა „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ განუცხადა, რომ დაფინანსების ამჟამინდელი დონე ხელისუფლების აღმასრულებელ შტოს შრომის ბაზარზე კერძო სექტორისთვის კონკურენციის გაწევის საშუალებას აძლევს.[13] ორივე რესპონდენტმა აღნიშნა, რომ ამჟამად აღმასრულებელ შტოს მისი ფუნქციების ეფექტიანად შესასრულებლად საკმარისი რესურსები გააჩნია.

გია ნოდიამ, რომელიც ერთ–ერთი წამყვანი ქართული ანალიტიკური ორგანიზაციის, „მშვიდობის, დემოკრატიისა და განვითარების კავკასიური ინსტიტუტის,“ ხელმძღვანელია, „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ განუცხადა, რომ მართალია სამინისტროებს რესურსებთან დაკავშირებული პრობლემები კვლავაც აქვთ, მაგრამ დაფინანსების გაზრდამ მათ საშუალება მისცა, რომ მათი ძირითადი ფუნქციები ეფექტიანად შეესრულებინათ. ამის მიუხედავად, ნოდია აღნიშნავს, რომ რადგან სამინისტროების პოლიტიკური ხელმძღვანელობის ცვლა ხშირად მათში დასაქმებული საჯარო მოხელეების სამსახურიდან დათხოვნას იწვევს, საზოგადოება სამინისტროებში არსებულ სამუშაო ადგილებს ზოგადად დასაქმების არასტაბილურ საშუალებად მიიჩნევს, რის გამოც ზოგიერთი მაღალკვალიფიციურმა პოტენციურმა კანდიდატმა, შესაძლოა, ამ უწყებებში არსებულ ვაკანსიებზე განაცხადი არ შეიტანოს.[14]

დამოუკიდებლობა (კანონი)

ქულა: 100

რამდენად დამოუკიდებელია აღმასრულებელი შტო კანონის მიხედვით?

საქართველოს კანონმდებლობა არ შეიცავს არც ერთ ისეთ დებულებას, რომელიც აღმასრულებელი შტოს საქმიანობას არაჯეროვნად შეზღუდავს და ხელისუფლების სხვა შტოებს მის საქმიანობაში გადამეტებული ჩარევის საშუალებას მისცემს. პირიქით, როგორც „ბერტელსმანის ტრანსფორმაციის ინდექსის“ საქართველოს ანგარიშშია აღნიშნული, აღმასრულებელი შტო ქვეყნის ამჟამინდელ საკონსტიტუციო სისტემაში „თითქმის უკონკურენტო ძალაუფლებით“ სარგებლობს.[15]

დამოუკიდებლობა (პრაქტიკა)

ქულა: 100

რამდენად დამოუკიდებელია აღმასრულებელი შტო პრაქტიკაში?

პრაქტიკაში, ისევე როგორც კანონით, აღმასრულებელი შტო საქართველოში ხელისუფლების ყველაზე ძლიერი რგოლია. არ ყოფილა მის საქმიანობაში ხელისუფლების სხვა ინსტიტუტების (მაგ. საკანონმდებლო ორგანოს ან შეიარაღებული ძალების) არაჯეროვანი ჩარევის არც ერთი შემთხვევა.[16]

გამჭვირვალობა (კანონი)

ქულა: 50

რამდენად უზრუნველყოფს კანონმდებლობა აღმასრულებელი შტოს საქმიანობის გამჭვირვალობას?

საქართველოს კანონმდებლობა შეიცავს მნიშვნელოვან სამართლებრივ მექანიზმებს, რომლებიც აღმასრულებელი შტოს მიერ საბიუჯეტო სახსრების ხარჯვისა და თანამდებობის პირთა ქონების გამჭვირვალობას უზრუნველყოფს. ამავე დროს, არასაკმარისად ეფექტიანია გამჭვირვალობასთან დაკავშირებული დებულებები, რომლებიც აღმასრულებელი ხელისუფლების საქმიანობის ზოგიერთ ასპექტს, მაგალითად, მინისტრთა კაბინეტის სხდომებს, ეხება.

მიუხედავად იმისა, რომ კანონი მინისტრთა კაბინეტს უფლებას აძლევს, მედიას მის სხდომაზე დასწრების ნება მისცეს ან „საჯარო სხდომა“ გამართოს, რომელზე დასწრებაც საზოგადოების წევრებსაც შეეძლებათ,[17] არ არსებობს კონკრეტული მექანიზმები, რომლებიც კაბინეტის სხდომებისა და განხილვების შინაარსის საზოგადოებისთვის ხელმისაწვდომობას უზრუნველყოფს.

კანონი მინისტრთა კაბინეტისგან სხდომების სტენოგრაფიული ჩანაწერების წარმოებას არ ითხოვს, თუმცა, მთავრობის რეგლამენტის მიხედვით, პრემიერ–მინისტრს უფლება აქვს, სხდომის აუდიო–ჩანაწერის გაკეთების ან სტენოგრამის წარმოების გადაწყვეტილება მიიღოს.[18] კანონში არ არის დებულება, რომელიც მთავრობას წარმოებული სტენოგრამის გამოქვეყნებას დაავალდებულებს. ასევე არ არსებობს დებულება, რომელიც აღმასრულებელი შტოს საქმიანობის ერთიან საინფორმაციო სისტემაში დაფიქსირებას მოითხოვს, თუმცა მთავრობისა და პრეზიდენტის ყველა გადაწყვეტილება, რომელიც ნორმატიულ აქტად ითვლება, ნორმატიული აქტების სახელმწიფო რეესტრში უნდა იქნეს შეტანილი.[19]

რაც შეეხება დადებით მხარეს, „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ კანონის თანახმად, აღმასრულებელი შტოს მოხელეები ვალდებულნი არიან, რომ თანამდებობის დაკავებიდან ორი თვის ვადაში საჯარო სამსახურის ბიუროში ქონებრივი დეკლარაციები წარადგინონ. მოხელეებმა ასეთი დეკლარაციები ყოველწლიურად და თანამდებობის დატოვებიდან ერთი თვის ვადაში უნდა წარადგინონ. საჯარო სამსახურის ბიუროდან მოხელის ქონებრივი დეკლარაციის ასლის მოთხოვნა და მიღება ყველა დაინტერესებულ პირსა და ორგანიზაციას შეუძლია. მოხელეს, რომელიც ქონებრივ დეკლარაციას არ წარადგენს, ეკისრება ჯარიმა და მის მიმართ სისხლისსამართლებრივი დევნაც კი შეიძლება დაიწყოს.[20] ქონებრივი დეკლარაციების მარეგულირებელი დებულებების ერთი მნიშვნელოვანი ხარვეზი ის არის, რომ ისინი დეკლარაციების გადამოწმების მექანიზმების შექმნას არ ითვალისწინებს.

საბიუჯეტო კოდექსი გამჭვირვალობას საქართველოს საბიუჯეტო სისტემის ერთ–ერთ ძირითად პრინციპად ასახელებს და აცხადებს, რომ საჯარო უნდა გახდეს ყველა სახის ბიუჯეტები, ასევე ანგარიშები მათი შესრულების შესახებ.[21] კოდექსი მოითხოვს, რომ სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტი თანდართულ მასალებთან ერთად საჯარო გახდეს პარლამენტისთვის წარდგენისთანავე.[22] სახელმწიფო ბიუჯეტი კანონს წარმოადგენს და, შესაბამისად, პარლამენტის მიერ მიღებული ნებისმიერი სხვა კანონის მსგავსად, საჯაროდ უნდა გამოქვეყნდეს. ამასთან ერთად, პარლამენტის რეგლამენტი პირდაპირ მოითხოვს, რომ როგორც კი სახელმწიფო ბიუჯეტს საკანონმდებლო ორგანო დაამტკიცებს, ის საზოგადოებისთვის ხელმისაწვდომი უნდა გახდეს.[23]

გამჭვირვალობა (პრაქტიკა)

ქულა: 50

რამდენად გამჭვირვალეა აღმასრულებელი შტოს საქმიანობა პრაქტიკაში?

ხელისუფლების აღმასრულებელი შტო გარკვეული ტიპის ინფორმაციას საზოგადოებას საკუთარი ინიციატივით აცნობს. მაგალითად, მინისტრთა კაბინეტის განკარგულებები და დადგენილებები, ასევე ბიუჯეტი და აღმასრულებელი ხელისუფლების მოხელეთა ქონებრივი დეკლარაციები, ონლაინ რეჟიმშია ხელმისაწვდომი. ამის მიუხედავად, როგორც პრეზიდენტის, ისე სამინისტროების ვებ–გვერდები არასაკმარის ინფორმაციას შეიცავს. ანტიკორუფციული სისტემის კვლევის პრაქტიკული ტესტების განმავლობაში, წინასწარ შერჩეულმა სამინისტროებმა სრულად მათთვის წარდგენილი საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნის განაცხადების მხოლოდ ნახევარს უპასუხეს, ხოლო თორმეტი განაცხადიდან ოთხი უპასუხოდ დატოვეს ან არ დააკმაყოფილეს.

ზოგიერთი ტიპის მნიშვნელოვანი ინფორმაცია აღმასრულებელი შტოს შესახებ საზოგადოებისთვის ონლაინ რეჟიმშია ხელმისაწვდომი. მინისტრთა კაბინეტის ვებ–გვერდზე[24] მოცემულია მთავრობის იმ განკარგულებებისა და დადგენილებების მონაცემთა ბაზა, რომლებიც ბოლო ხუთი წლის განმავლობაში იქნა მიღებული.[25] ვებ–გვერდზე ასევე წარმოდგენილია მინისტრთა კაბინეტის სხდომების დღის წესრიგები და მოკლე ანგარიშები.[26] მინისტრთა კაბინეტის ბიუჯეტის შესახებ დეტალური ინფორმაციის მიღება შესაძლებელია ფინანსთა სამინისტროს ვებ–გვერდიდან.[27] აღმასრულებელი შტოს მოხელეები ქონებრივ დეკლარაციებს საჯარო სამსახურის ბიუროს წარუდგენენ და ეს დეკლარაციები სპეციალურ ვებ–გვერდზე ქვეყნდება.[28] ამის მიუხედავად, გამოითქმის მოსაზრებები, რომ დეკლარაციები ხშირად ქონების წარმომავლობისა და ნამდვილი ოდენობის შესახებ არაზუსტ და შეცდომაში შემყვან ინფორმაციას შეიცავს.[29] ქონებრივი დეკლარაციების სიზუსტის გადამოწმების არავითარი მექანიზმი არ არსებობს და რომელიმე საგანგებო უწყება მათ რეგულარულად არ ამოწმებს.

პრეზიდენტის ვებ–გვერდი[30] მხოლოდ პრეზიდენტის ადმინისტრაციის შესახებ ზოგად ინფორმაციასა და პრეზიდენტის საქმიანობის ამსახველ პრეს–რელიზებს შეიცავს. რაც ყველაზე მნიშვნელოვანია, ვებ–გვერდზე არ ქვეყნდება პრეზიდენტის განკარგულებები და სხვა გადაწყვეტილებები.

2009 წელს თბილისში ბაზირებულმა არასამთავრობო ორგანიზაციამ „ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტი“ მთავრობის ყველა სამინისტროს ვებ–გვერდის შემოწმება ჩაატარა. კვლევის შედეგად, ყველაზე მაღალი ქულა ფინანსთა სამინისტროს ვებ–გვერდს მიენიჭა, მაგრამ მისი გამჭვირვალობის დონე მხოლოდ 41 პროცენტით იყო შეფასებული. ყველა სხვა სამინისტროების ვებ–გვერდების მაჩვენებელი 25 პროცენტზე ნაკლებს შეადგენდა. ანალიზის შედეგად გამოითქვა დასკვნა, რომ სამინისტროები მათ ვებ–გვერდებს ინფორმაციის გავრცელებისა და საზოგადოებასთან ურთიერთობის მნიშვნელოვან ინსტრუმენტად არ მიიჩნევდნენ. შეფასების შედეგად (რომელიც მრავალ კრიტერიუმს, მათ შორის, ინფორმაციის ამომწურავობას, აქტუალურობასა და ხელმისაწვდომობას ეფუძნებოდა) დადგინდა, რომ ვებ–გვერდები არასაკმარის ინფორმაციას შეიცავდა სამინისტროების ზოგად სტრუქტურასა და მათი განყოფილებების ფუნქციებზე, სამინისტროებში არსებულ მონაცემთა ბაზებზე, სამინისტროების საქმიანობაზე, სამინისტროების საქმიანობის მარეგულირებელ კანონებსა და სხვა სამართლებრივ აქტებზე, მოქალაქეებისა და ორგანიზაციების მიერ სამინისტროებში თხოვნებისა და განაცხადების წარდგენის პროცედურებზე, სამინისტროების საქმიანობაზე სახელმწიფო შესყიდვების სფეროში და მათ საკადრო და საფინანსო პოლიტიკაზე.[31]

ანტიკორუფციული სისტემის კვლევის პრაქტიკული ტესტების დროს, „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველომ“ მთავრობის სამ სამინისტროს – ფინანსთა, იუსტიციის და თავდაცვის სამინისტროებს – საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნით განაცხადები გაუგზავნა. თითოეულ ამ სამინისტროს ოთხი განაცხადი (ორი სტანდარტული და ორი რთული) გაეგზავნა. საერთო ჯამში, იმ თორმეტი განაცხადიდან, რომლებიც სამინისტროებს გაეგზავნათ, მათ სრული ინფორმაცია მხოლოდ ექვს შემთხვევაში გასცეს. ერთ შემთხვევაში სამინისტრომ განაცხადზე არასრული პასუხი გასცა, ერთი განაცხადი კი სხვა უწყებაზე არასწორად გადაამისამართა. ორ შემთხვევაში სამინისტროებმა ინფორმაციის გაცემაზე უარი განაცხადეს (ერთ შემთხვევაში, უარი გამართლებული იყო, ერთში კი – გაუმართლებელი), დარჩენილ ორ შემთხვევაში კი განაცხადები უპასუხოდ იქნა დატოვებული. ამგვარად, იმასთან ერთად, რომ სამინისტროები მათ ვებ–გვერდებზე ინფორმაციას საკუთარი ინიციატივით არ აქვეყნებენ, ისინი განსაკუთრებით არც მოქალაქეთა განაცხადებზე რეაგირებით გამოირჩევიან.

უწყება

სტანდარტული განაცხადი 1

სტანდარტული განაცხადი 2

რთული განაცხადი 1

რთული განაცხადი 2

ფინანსთა სამინისტრო

ინფორმაცია გაიცა

უპასუხოდ დარჩა

ინფორმაცია გაიცა

ინფორმაცია გაიცა

იუსტიციის სამინისტრო

ინფორმაცია გაიცა

არასრული პასუხი

წერილობითი უარი

გადამისამართებულ იქნა

თავდაცვის სამინისტრო

ინფორმაცია გაიცა

უპასუხოდ დარჩა

ინფორმაცია გაიცა

უპასუხოდ დარჩა

ინფორმაციის საჯაროობის კანონმდებლობის შესაბამისად წარდგენილი ხუთი სხვადასხვა განაცხადიდან, რომლებიც სამინისტროებს ანტიკორუფციული სისტემის კვლევის პრაქტიკული ტესტების ფარგლებში გაეგზავნათ და რომლებიც ხუთი სხვადასხვა სამინისტროს მინისტრებისა და მინისტრის მოადგილეების მიერ მიღებულ პრემიებს შეეხებოდა, მათ სათანადო პასუხი არც ერთზე არ გაუციათ. ფინანსთა სამინისტრომ ინფორმაციის არგაცემის გამამართლებელ მიზეზად პირადი ცხოვრების ხელშეუხებლობის უფლება დაასახელა, იუსტიციის სამინისტრომ თავის პასუხში მოახდინა კანონის იმ დებულების ციტირება, რომელიც საჯარო მოხელეთა ხელფასებს განსაზღვრავს, მაგრამ პრემიების ოდენობაზე ინფორმაცია არ გასცა, ხოლო თავდაცვის სამინისტრო განაცხადს საერთოდ არ გამოეხმაურა.

ანგარიშვალდებულება (კანონი)

ქულა: 75

რამდენად უზრუნველყოფს კანონმდებლობა, რომ აღმასრულებელი შტოს მოხელეებმა მათი საქმიანობის ამსახველი ანგარიშები წარადგინონ და ანგარიშვალდებულნი იყვნენ საკუთარი ქმედებების გამო?

კონსტიტუცია და მთელი რიგი სხვა კანონები ადექვატურ დებულებებს შეიცავს აღმასრულებელი შტოს ანგარიშვალდებულების შესახებ. ამის მიუხედავად, ის გარემოება, რომ პრეზიდენტს საკანონმდებლო ორგანოს დათხოვნის უფლება აქვს, ამცირებს პარლამენტის შესაძლებლობას, უზრუნველყოს აღმასრულებელი შტოს ანგარიშვალდებულება. ასევე არ არსებობს რაიმე საკანონმდებლო მოთხოვნა, რომ აღმასრულებელმა შტომ მისი საქმიანობის განხორციელებისას საზოგადოების პოზიცია მხედველობაში მიიღოს.

კონსტიტუცია მოითხოვს, რომ მინისტრთა კაბინეტის წევრებმა უპასუხონ პარლამენტარების კითხვებს და, გამოძახების შემთხვევაში, პარლამენტის წინაშე მოხსენებით წარდგნენ.[32] პარლამენტის რეგლამენტი პარლამენტის წევრებსა და მის სხვადასხვა ორგანოებს მნიშვნელოვან უფლებამოსილებებს ანიჭებს აღმასრულებელი შტოს ზედამხედველობის მხრივ. აღმასრულებელი შტოს ზედამხედველობის სფეროში პარლამენტის უფლებამოსილებათა შესახებ უფრო დეტალური ინფორმაცია ამ ანგარიშის შესაბამის თავშია მოცემული.

პარლამენტს კონსტიტუციით მინიჭებული აქვს უფლება, გააკონტროლოს მინისტრთა კაბინეტის მიერ სახელმწიფო ბიუჯეტის სახსრების ხარჯვა, ხოლო, დარღვევების აღმოჩენის შემთხვევაში, პრეზიდენტს საბიუჯეტო სახსრების ხარჯვის შეჩერების მოთხოვნით მიმართოს.[33] მინისტრთა კაბინეტი ვალდებულია, რომ პარლამენტს კვარტალში ერთხელ წარუდგინოს ანგარიში სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების შესახებ და საბიუჯეტო წლის დასრულებიდან სამი თვის ვადაში მის წინაშე საბოლოო ანგარიშით წარდგეს. თუ პარლამენტი ბიუჯეტის შესრულების შესახებ ანგარიშს არ დაამტკიცებს, პრეზიდენტს შეუძლია, მინისტრთა კაბინეტის დათხოვნის საკითხი დააყენოს, მაგრამ მას ამის ვალდებულება არ ეკისრება.[34] ამასთან ერთად, პრემიერ–მინისტრი ვალდებულია, პარლამენტს წელიწადში ერთხელ, ხოლო საკანონმდებლო ორგანოს მხრიდან მოთხოვნის შემთხვევაში 15 დღის ვადაში, წარუდგინოს სპეციალური ანგარიში მთავრობის პროგრამის შესრულების შესახებ.[35] ამავე დროს, კონსტიტუციის მიხედვით, პრეზიდენტი ვალდებულია წელიწადში ერთხელ პარლამენტის წინაშე წარდგეს მოხსენებით ქვეყანაში არსებული მდგომარეობის შესახებ.[36] ამასთანავე, ის გარემოება, რომ ხელისუფლების ამ ორ შტოს შორის კონფლიქტს სახელმწიფო ბიუჯეტის ან მინისტრთა კაბინეტის დამტკიცებასთან დაკავშირებით შეიძლება საკანონმდებლო ორგანოს დათხოვნა მოჰყვეს, გარკვეულწილად ასუსტებს პარლამენტის შესაძლებლობას, უზრუნველყოს აღმასრულებელი შტოს ანგარიშვალდებულება. პარლამენტის დათხოვნის გადაწყვეტილებას იღებს პრეზიდენტი, რომელიც, როგორც ზემოთ აღნიშნა, აღმასრულებელი შტოს ხელმძღვანელად რჩება.

პარლამენტს შეუძლია, პრეზიდენტი, პრემიერ–მინისტრი და მთავრობის სხვა წევრები იმპიჩმენტის წესით თანამდებობიდან გადააყენოს, თუ უზენაესი სასამართლო დაადასტურებს, რომ მათ კონსტიტუცია დაარღვიეს ან დანაშაული ჩაიდინეს.[37]

კონსტიტუციის მიხედვით, კონტროლის პალატა (საქართველოს უმაღლესი აუდიტორული დაწესებულება) ვალდებულია, შეამოწმოს აღმასრულებელი შტოს ფინანსური საქმიანობა და წელიწადში ორჯერ პარლამენტს წარუდგინოს მოხსენება სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულებასთან დაკავშირებით.[38] კონტროლის პალატა ატარებს აღმასრულებელი ხელისუფლების უწყებების აუდიტს და, დანაშაულის ნიშნების აღმოჩენის შემთხვევაში, უფლებამოსილია, რომ აუდიტის შედეგები სამართალდამცავ ორგანოებს გაუგზავნოს.[39]

სამინისტროები ვალდებულნი არიან, შექმნან შიდა აუდიტის სუბიექტები, რომლებიც ამ დაწესებულებების ფინანსური მართვის ეფექტიანობას შეაფასებენ.[40] თუმცა იუსტიციის, თავდაცვისა და შინაგან საქმეთა სამინისტროებს აღნიშნული სუბიექტების შექმნა 2013 წლამდე არ ევალებათ.[41]

საკონსტიტუციო სასამართლო უფლებამოსილია, განიხილოს აღმასრულებელი შტოს მიერ გამოცემული ნორმატიული და კანონქვემდებარე აქტების კონსტიტუციასთან შესაბამისობის საკითხი.[42]

აღმასრულებელი შტო ვალდებულია, მიუთითოს მის მიერ მიღებული გადაწყვეტილებების მიზეზები. მაგალითად, ის გადაწყვეტილებები, რომლებიც ნორმატიულ აქტებად ითვლება (მაგ. პრეზიდენტის განკარგულებები და პრეზიდენტისა და მინისტრთა კაბინეტის მიერ გამოცემული კანონქვემდებარე აქტები) უნდა შეიცავდეს განმარტებით ბარათს, რომელშიც მითითებული იქნება მათი მიღების მიზეზები.[43] მთავრობის რეგლამენტი ასევე მოითხოვს, რომ მთავრობის სხდომაზე განსახილველად წარდგენილ კანონქვემდებარე და სხვა სამართლებრივი აქტების პროექტებს თან ახლდეს განმარტებითი ბარათი, რომელშიც დასაბუთებული იქნება მათი მიღების აუცილებლობა. [44] აღმასრულებელი შტოს ადმინისტრაციულმა ორგანოებმა მათ მიერ მიღებულ ადმინისტრაციულ–სამართლებრივ აქტებს ასევე განმარტებითი ბარათი უნდა დაურთონ.[45]

ამავე დროს, კანონმდებლობაში არ არის ისეთი დებულებები, რომლებიც აღმასრულებელ შტოს გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში საზოგადოების აზრის გათვალისწინებას პირდაპირ ავალდებულებს.

ანგარიშვალდებულება (პრაქტიკა)

ქულა: 25

რამდენად ეფექტიანად ხორციელდება აღმარულებელი შტოს საქმიანობის ზედამხედველობა პრაქტიკაში?

კანონის დებულებები, რომლებიც აღმასრულებელი შტოს ანგარიშვალდებულებას ითვალისწინებს (და რომელთაგან ზოგიერთი ძალზე კარგია) პრაქტიკაში ეფექტიანი არ არის. ამის მთავარი მიზეზი არსებული პოლიტიკური ვითარებაა (სადაც საკანონმდებლო ორგანოს მთლიანად პრეზიდენტის პარტია აკონტროლებს, რომელიც პრეზიდენტისგან საკმარისად დამოუკიდებელი არ არის).

აღმასრულებელი შტო, კანონის მოთხოვნის შესაბამისად, პარლამენტს ყოველწლიურ და კვარტალურ ანგარიშებს წარუდგენს, თუმცა, რადგან საპარლამენტო მანდატების დიდ უმრავლესობას (დაახლოებით 80 პროცენტს) პრეზიდენტის პარტია ფლობს (რომელიც, როგორც პოლიტიკური პარტიების შესახებ თავშია ნაჩვენები, მეტად ცენტრალიზებული ორგანიზაციაა და ძირითადად ლიდერის ნების მიხედვით მოქმედებს), საკანონმდებლო ორგანოს ნაკლები სტიმული აქვს, რომ აღმასრულებელი შტოს ანგარიშვალდებულება უზრუნველყოს.

კანონის თანახმად, კონტროლის პალატა აღმასრულებელი შტოს ორგანოების აუდიტს ატარებს.[46] თუმცა, ამ აუდიტების დეტალურობა და საბოლოო გავლენა შესაძლოა შეზღუდული იყოს პლატაში კვალიფიცირებული პერსონალის სიმცირისა და მისი არასაკმარისი პოლიტიკური დამოუკიდებლობის გამო (დამატებითი ინფორმაციისთვის იხილეთ თავი უმაღლესი აუდიტორული დაწესებულების შესახებ). 2007 წელს ჩატარებული განათლების სამინისტროს საქმიანობის აუდიტი, რასაც შედეგად პალატიდან რამდენიმე აუდიტორის დათხოვნა მოჰყვა, იმის ერთ–ერთი ნიშანია, რომ პალატას აღმასრულებელი შტოს გავლენიან წევრებთან ნებისმიერ პოტენციურ კონფლიქტში წარმატების მცირე შანსი აქვს.[47]

შიდა აუდიტის ერთიანი სისტემა მხოლოდ 2010 მარტში მიღებული საკანონმდებლო ცვლილებების შედეგად იქნა შემოღებული და ეს დებულებები პრაქტიკაში ჯერ სრულად არ ხორციელდება. სამინისტროებში შიდა ზედამხედველობასა და კონტროლს აქამდე გენერალური ინსპექციები ახორციელებდნენ. ერთიანი საკანონმდებლო საფუძვლების არარსებობის პირობებში, თითოეულ სამინისტროს შეეძლო, მისი გენერალური ინსპექტორატის საქმიანობის წესები თავად განესაზღვრა. ამავე დროს, რადგან ინსპექციები შესაბამის სამინისტროებს ექვემდებარებიან, მათ სათანადო შემოწმებების ჩასატარებლად აუცილებელი ფუნქციონალური დამოუკიდებლობა არ გააჩნიათ.[48] შესაბამისად, მათ ეფექტურობას „სერიოზულად ამცირებს“ ის გარემოება, რომ მათ დამოუკიდებლობა, რესურსები და ჰარმონიზებული პროცედურები არ აქვთ.[49]

აღმასრულებელი შტოს მაღალი რანგის მოხელეების სამართლებრივი დევნა ძალზე იშვიათად ხდება. ერთადერთ გამონაკლისს თავდაცვის მინისტრის, ირაკლი ოქრუაშვილის, კორუფციის ბრალდებით დაპატიმრება წარმოადგენს. თუმცა იმის გათვალისწინებით, რომ ოქრუაშვილი მხოლოდ მაშინ დააპატიმრეს, როცა მან ოპოზიციაში გადასვლის გადაწყვეტილება მიიღო, გაურკვეველია, რამდენად გამოდგება ეს შემთხვევა იმის დასადასტურებლად, რომ საქართველოში მაღალი რანგის მოხელეები კორუფციასთან დაკავშირებული დანაშაულის გამო პასუხს აგებენ. როგორც ერთ–ერთი ექსპერტი აცხადებს, აღმასრულებელი შტოს მაღალი რანგის მოხელეებს, რომლებიც კორუფციაში გაერევიან, სავარაუდოდ თანამდებობიდან ათავისუფლებენ, თუმცა პრეზიდენტმა და მმართველი პარტიის ხელმძღვანელობამ შესაძლოა, ასეთი შემთხვევების გახმაურებისგან და ასეთი მოხელეებისთვის ოფიციალურად ბრალის წაყენებისგან თავი შეიკავონ.[50]

„ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის“ (OECD) “ანტიკორუფციული ქსელის” (ACN) დასკვნის მიხედვით, საქართველომ ბიუჯეტის მომზადების, განხილვის, დამტკიცების, შესრულებისა და ანგარიშგების „ჯანსაღი სისტემა“ შექმნა, რადგან ყველა ფინანსური ტრანზაქცია ხაზინის ერთიან ანგარიშზეა გაერთიანებული და მიიჩნევა, რომ ხაზინა მათზე ეფექტურ კონტროლს ახორციელებს.[51] ამავე დროს, „ღია ბიუჯეტის ინდექსის“ 2010 წლის ანგარიშში ამ სფეროს რამდენიმე ხარვეზიც იყო მითითებული. კერძოდ, ბიუჯეტის ანგარიშებს ამომწურავი აუდიტი არ უტარდება და მათ სათანადოდ არც საკანონმდებლო ორგანო სწავლობს.[52]

იმ გარემოებამ, რომ აღმასრულებელი შტოს საქმიანობაში საზოგადოების აზრის გათვალისწინების სამართლებრივი ვალდებულება არ არსებობს, პრაქტიკაშიც შესაბამისი ხარვეზი წარმოშვა. თუმცა, შეიმჩნევა გარკვეული დადებითი გამონაკლისებიც: როგორც პრემიერ–მინისტრის მრჩეველი აცხადებს, საგადასახადო კანონმდებლობაში ბოლო დროს განხორციელებული ცვლილებების განხილვა ბიზნეს–სექტორის წარმომადგენლებთან ერთად მიმდინარეობდა.[53]

კეთილსინდისიერების უზრუნველყოფის მექანიზმები (კანონი)

ქულა: 75

რამდენად არსებობს მექანიზმები, რომლებიც აღმასრულებელი შტოს მოხელეთა კეთილსინდისიერებას უზრუნველყოფს?

საქართველოს კანონმდებლობა აღმასრულებელი შტოს მოხელეთა კეთილსინდისიერების უზრუნველმყოფ სათანადო წესებს შეიცავს, ხოლო ბოლოდროინდელი საკანონმდებლო ცვლილებებით ამ წესების აღსრულების მექანიზმიც ჩამოყალიბდა. ამის მიუხედავად, კანონი სათანადო შეზღუდვებს არ აწესებს აღმასრულებელი შტოს მოხელეების საქმიანობაზე მას შემდეგ, რაც ისინი სახელმწიფო თანამდებობას დატოვებენ.

საჯარო მოხელეთა, მათ შორის აღმასრულებელი შტოს წარმომადგენელთა, მიერ მოვალეობების კეთილსინდისიერ აღსრულებასთან დაკავშირებული წესები ჩამოყალიბებულია კანონებში „საჯარო სამსახურის შესახებ“[54] და „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ.“[55] პირველი კანონი ქცევის ზოგად წესებს ადგენს, მეორე კი უფრო დეტალურ დებულებებს შეიცავს.

საჯარო მოხელეებს (მათ შორის, აღმასრულებელი შტოდან) ეკრძალებათ მათ თანამდებობასთან დაკავშირებული ნებისმიერი პრივილეგიის შეთავაზება და მიღება. ისინი ვალდებული არიან, აღკვეთონ ინტერესთა შეუთავსებლობის ნებისმიერი შემთხვევა და/ან განაცხადონ მის შესახებ, ასევე შესაბამის უწყებებს ყოველწლიურად აცნობონ მათი ოჯახის წევრების ან ახლო ნათესავების შესახებ, რომლებიც იმავე უწყებაში მუშაობენ.[56] საჯარო მოხელეებს ეკრძალებათ, მიიღონ ნებისმიერი საჩუქარი ან მომსახურება, რომელმაც შეიძლება მათ მათი ოფიციალური მოვალეობების შესრულებაში ხელი შეუშალოს. მათ უშუალო ხელმძღვანელს უნდა აცნობონ ნებისმიერი ასეთი შეთავაზების შესახებ. როდესაც საჯარო მოხელეს ხელში ჩაუვარდება მტკიცებულებები და აქვს ეჭვი, რომ მისი კოლეგა უკანონო საქმიანობას ეწევა, ის ვალდებულია, ამის შესახებ მის უშუალო ხელმძღვანელს ან სამართალდამცავ ორგანოებს შეატყობინოს.[57]

კანონი „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ ადგენს, რომ საჯარო მოხელეების მიერ წლის განმავლობაში მიღებული საჩუქრების ღირებულება მათი წლიური ხელფასის 15 პროცენტს არ უნდა აღემატებოდეს. საჯარო მოხელეთა ოჯახის წევრებზეც მსგავსი შეზღუდვა მოქმედებს. საჯარო მოხელეებმა, რომლებიც მთავრობის ორგანოს გადაწყვეტილების მიღების პროცესში მონაწილეობენ, მათ უშუალო ხელმძღვანელს ან იმავე ორგანოს სხვა წევრებს უნდა აცნობონ, თუ მათ მისაღები გადაწყვეტილების მიმართ ქონებრივი ან სხვა ინტერესი აქვთ. საჯარო მოხელეს უფლება არ აქვს, მოითხოვოს ანაზღაურება ან საჩუქარი იმ მომსახურებისთვის, რომლის გაწევა მას კანონით დადგენილი გასამრჯელოს საფასურად ევალება ან დადოს ქონებრივი გარიგება იმ სახაზინო დაწესებულებასთან, რომელშიც მას თანამდებობა უკავია. საჯარო მოხელეს უფლება არ აქვს, ასრულებდეს რაიმე ანაზღაურებად სამუშაოს, გარდა სამეცნიერო ან შემოქმედებითი საქმიანობისა. საჯარო მოხელეს და მისი ოჯახის წევრებს უფლება არ აქვთ, ეკავოთ რაიმე თანამდებობა, მუშაობდნენ ან ფლობდნენ აქციებს საწარმოში, რომლის საქმიანობის კონტროლიც საჯარო მოხელის უფლებამოსილებას განეკუთვნება. საჯარო მოხელეთა მიერ ამ პარაგრაფში ჩამოთვლილი დებულებების დარღვევა იწვევს მათ დისციპლინარულ პასუხისმგებლობას ან თანამდებობიდან გათავისუფლებას.[58]

კანონი „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ შეიცავს მთელ რიგ დებულებებს, რომელთა მიზანს მამხილებლების დაცვა წარმოადგენს. კანონი პირდაპირ კრძალავს მამხილებლის დაშინებას, მის მიმართ ზეწოლას და დისკრიმინაციას. მამხილებელი არ შეიძლება დაექვემდებაროს ადმინისტრაციულ ან სისხლისსამართლებრივ დასჯას ან სადავო საკითხთან დაკავშირებულ გამოძიებას, სანამ სადავო საქმის გამოკვლევა არ დასრულდება.[59] მამხილებლებს უფლება აქვთ, მიმართონ სასამართლოს და მოითხოვონ სახელმწიფოს მიერ მათი დაცვა, თუ მათ ან მათ ოჯახს საფრთხე ემუქრება.[60] კანონი საჯარო მოხელეებს ავალდებულებს, არ გაამჟღავნონ მამხილებლის ვინაობა, არ დაუშვან მათი რეპუტაციის შელახვა და დაიცვან ისინი, რათა არ გაუარესდეს მათი სამსახურეობრივი მდგომარეობა.[61]

კანონი „საჯარო სამსახურის შესახებ“ აწესებს გარკვეულ შეზღუდვებს საჯარო მოხელეთა საქმიანობაზე, მას შემდეგ, რაც ისინი საჯარო თანამდებობას დატოვებენ. კერძოდ, თანამდებობის დატოვებიდან სამი წლის განმავლობაში საჯარო მოხელეებს ეკრძალებათ იმ საწარმოში მუშაობა ან მისგან ხელფასის მიღება, რომელსაც ისინი სამსახურეობრივად ზედამხედველობდნენ.[62] თუმცა ნაკლებად სავარაუდოა, რომ ეს დებულება ქმედითი იქნება აღმასრულებელი შტოს მაღალი თანამდებობის პირების შემთხვევაში, რადგან ისინი საწარმოებზე უშუალო ზედამხედველობას არ ახორციელებენ. ამასთანავე, კანონმდებლობა არ ითვალისწინებს კონკრეტულ შეზღუდვებს მინისტრების შემდგომ დასაქმებაზე და თანამდებობის პირთა მოძრაობაზე მთავრობასა და კერძო სექტორს შორის.

ბოლო დრომდე საქართველოში ზემოხსენებული ანტიკორუფციული წესების აღსრულების სპეციალური სამართლებრივი მექანიზმი არ არსებობდა. თუმცა 2010 წლის მარტში „სახელმწიფო შიდა აუდიტისა და ინსპექტირების“ კანონის მიღების შემდეგ სამთავრობო დაწესებულებები ვალდებული არიან, შექმნან შიდა აუდიტის სუბიექტები, რომელთა მოვალეობებში, სხვა ფუნქციებთან ერთად, შესაბამისი დაწესებულებების თანამშრომლების ინტერესთა შეუთავსებლობის ფაქტების გამოვლენაც შედის. [63]

კეთილსინდისიერების უზრუნველყოფის მექანიზმები (პრაქტიკა)

ქულა: 50

რამდენად უზრუნველყოფილია აღმასრულებელი შტოს მოხელეთა კეთილსინდისიერება პრაქტიკაში?

მართალია არსებული ანტიკორუფციული წესების პრაქტიკაში შესრულების შესახებ ვრცელი ინფორმაცია არ არსებობს, მაგრამ არსებობს საფუძველი ვივარაუდოთ, რომ ეს წესები ამჟამად სათანადოდ არ სრულდება.

ორგანიზაცია Global Integrity 2009 წლის ანგარიშში სწორად აღნიშნავს, რომ საჯარო მოხელეთა მიერ თანამდებობის დატოვების შემდეგ არსებული შეზღუდვების შესრულების მონიტორინგის არანაირი მდგრადი მექანიზმი არ არსებობს.[64]იგივე შეიძლება ითქვას სხვა ანტიკორუფციულ წესებზეც. როგორც ზემოთ აღინიშნა, კანონი, რომელიც ინტერესთა შეუთავსებლობის შემთხვევების გამოსაძიებლად შიდა აუდიტის სუბიექტების შექმნას ითვალისწინებს, 2010 წლის მარტში იქნა მიღებული და აღმასრულებელი შტოს უწყებებში აღნიშნული სუბიექტების შექმნის პროცესის დასრულებამდე ჯერ კიდევ შორია: აღმასრულებელი შტოს ზოგ უწყებას (შინაგან საქმეთა, თავდაცვისა და იუსტიციის სამინისტროებს) მათი შექმნა 2013 წლამდე არ ევალება. მანამდე ეფექტური ზედამხედველობის განხორციელების შესაძლებლობა არ არსებობს, რადგან, როგორც ერთ–ერთი ექსპერტი აღნიშნავს, არც კონტროლის პალატა და არც გენერალური ინსპექციები მთავრობის საქმიანობის შესწავლისას ინტერესთა შეუთავსებლობის დებულებებზე აქცენტს არ აკეთებენ.[65]

აღმასრულებელი შტოს მაღალი თანამდებობის პირთა ინტერესთა შეუთავსებლობის შემთხვევები უკანასკნელ პერიოდში არ გახმაურებულა, თუმცა ძნელი სათქმელია, ეს დარღვევების არარსებობის შედეგია თუ არასათანადო მონიტორინგის. ასევე ძნელი შესაფასებელია მამხილებელთა დაცვის არსებული წესების ეფექტურობა, რადგან ჯერ–ჯერობით კორუფციაში მხილების გახმაურებულ შემთხვევებს ადგილი არ ჰქონია.

საჯარო მოხელეთა კომერციულ სტრუქტურებში გადასვლის საკითხი შეშფოთებას იწვევს იმდენად, რამდენადაც კანონი ასეთ ქმედებას პირდაპირ არ კრძალავს. აღმასრულებელი შტოს რამდენიმე მაღალი რანგის თანამდებობის პირმა (მათ შორის, ორმა პრემიერ–მინისტრმა) თანამდებობის დატოვებიდან მალევე კომერციულ სტრუქტურებში გადაინაცვლა.

როლი: საჯარო სექტორის მართვა (კანონი და პრაქტიკა)

ქულა: 50

რამდენად დაინტერესებულია აღმასრულებელი შტო ეფექტიანი საჯარო სექტორის ჩამოყალიბებით და რამდენად ჩართულია მის შექმნაში?

აღმასრულებელმა შტომ საერთო დაფინანსების გაზრდითა და დაბალ დონეზე კორუფციის შემცირებით საჯარო სექტორის მნიშვნელოვან გაუმჯობესებას მიაღწია. თუმცა დამოუკიდებელი და ეფექტიანი საჯარო სექტორის განვითარებას ხელს მის საქმიანობაში აღმასრულებელი შტოს გადამეტებული ჩარევა და სრულმასშტაბიანი რეფორმის არარსებობა უშლის.

ქართული კანონმდებლობა მთელ რიგ დებულებებს შეიცავს, რომლებიც აღმასრულებელი შტოს მიერ საჯარო სექტორის მართვას ეხება. მართალია, საჯარო სექტორის სფეროში სახელმწიფო პოლიტიკის განსაზღვრა ძირითადად პარლამენტის პრეროგატივაა, მაგრამ კანონი ამ პოლიტიკის ჩამოყალიბებასა და განხორციელებაში აღმასრულებელი შტოს მონაწილეობასაც ითვალისწინებს. ეს მონაწილეობა საჯარო სამსახურის ბიუროს მეშვეობით ხდება, რომელიც პრეზიდენტის წინაშე ანგარიშვალდებული ორგანოა და საჯარო სამსახურში არსებული მდგომარეობის ანალიზი და საჯარო უწყებებში ადამიანური რესურსების მართვის კოორდინირება ევალება.[66]

პრაქტიკაში, ამჟამინდელი მთავრობის მმართველობის პერიოდში საჯარო სამსახურში ზოგიერთი მნიშვნელოვანი დადებითი ცვლილება განხორციელდა. კერძოდ, გაიზარდა სექტორის საერთო დაფინანსება და შემცირდა ადმინისტრაციული კორუფცია.[67] ამის მიუხედავად, სექტორის სრულმასშტაბიანი რეფორმა არ განხორციელებულა. როგორც „ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის“ (OECD) „ანტიკორუფციული ქსელის“ (ACN) დასკვნაშია აღნიშნული, „მიუხედავად იმისა, რომ სახელმწიფო სამსახურის ზოგი ელემენტი თანდათან ტრანსფორმაციას განიცდის, სახელმწიფო სამსახურის რეფორმას მაინც აკლია მკაფიოდ გამოხატული საერთო მიდგომა და თანმიმდევრული სტრატეგია.“[68] ერთ–ერთი ექსპერტი, რომელსაც „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო“ გაესაუბრა და რომელსაც საქართველოს საჯარო სექტორთან მუშაობის დიდი გამოცდილება აქვს, აცხადებს, რომ ამჟამად ასეთი რეფორმის გატარებისა და პროფესიონალური საჯარო სამსახურის შექმნის პოლიტიკური ნება არ არსებობს, რადგან აღმასრულებელი შტოს ხელმძღვანელობას მიაჩნია, რომ მას გარდამავალ პერიოდში სხვადასხვა საჯარო უწყებების მოქნილი მართვა სჭირდება და ეშინია, ხისტი წესებით არ შეიზუდოს.[69] სხვა ექსპერტის მოსაზრებით, მთავრობის ამ მიდგომის მიზეზი აღმასრულებელი შტოს ხელმძღვანელობაში ფართოდ გავრცელებული მოსაზრებაა, რომლის მიხედვით საჯარო სამსახური კერძო სექტორს უნდა ბაძავდეს და საჯარო სამსახურის მენეჯერებისთის არაეფექტურ დაქირავებულ პირთა დათხოვნა ზედმეტად გაძნელებული არ უნდა იყოს.[70]

„ბერტელსმანის ტრანსფორმაციის ინდექსის“ ანგარიშის მიხედვით, ის გარემოება, რომ მთავრობა კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლაში დამსჯელ კომპონენტს ზედმეტად ეყრდნობა, ხშირად საჯარო სამსახურის ყოველდღიურ საქმიანობაში „აღმასრულებელი შტოს გარკვეულწილად თვითნებულ ჩარევას“ განაპირობებს, რაც ხელს უშლის ინსტიტუციური პრაქტიკის ჩამოყალიბებას.[71] ეს მოსაზრება გაიმეორა ერთ–ერთმა ექსპერტმაც, რომელმაც „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ განუცხადა, რომ აღმასრულებელი შტო ზოგჯერ ზედმეტად აქტიურად ერევა სახელმწიფო სამსახურის საქმიანობაში, ხოლო მინისტრები ხშირად მიკრომენეჯმენტს მიმართავენ.[72]

ამავე დროს, თუ გავითვალისწინებთ საჯარო სექტორის სხვადასხვა უწყებებში არსებულ გამჭვირვალობასთან დაკავშირებულ პრობლემებს (რომლებზეც უფრო დეტალური ინფორმაცია ამ ანგარიშის შესაბამის თავებშია მოცემული), იქმნება შთაბეჭდილება, რომ აღმასრულებელი შტო საჯარო სექტორს გამჭვირვალედ მუშაობისთვის სათანადო სტიმულს არ აძლევს.

როლი: სამართლებრივი სისტემა (კანონი და პრაქტიკა)

ქულა: 75

რამდენად პრიორიტეტულია აღმასრულებელი შტოსთვის საჯარო სექტორის ანგარიშვალდებულება და კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლა?

საქართველოს აღმასრულებელი შტოს ამჟამინდელმა ხელმძღვანელობამ 2004 წელს ხელისუფლებაში მოსვლის შემდეგ კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლა ერთ–ერთ უპირველეს პრიორიტეტად აქცია. მთავრობამ მკვეთრად შეამცირა დაბალი დონის კორუფცია და განახორციელა მთელი რიგი სამართლებრივი რეფორმები. თუმცა ის გარემოება, რომ ხელისუფლების მაღალ დონეზე ძალაუფლების ბოროტად გამოყენების შესაძლებლობები კვლავაც არსებობს, ხოლო მთავრობის ანტიკორუფციული პოლიტიკა მეტწილად სამართალდამცავი ორგანოების მიერ გატარებული ღონისძიებებით შემოიფარგლება, ამ სფეროში მეტი წარმატების შესაძლებლობას ამცირებს.

საქართველოს მთავრობა კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლას 2004 წელს ქვეყნის ამჟამინდელი პრეზიდენტისა და მმართველი პარტიის ხელისუფლებაში მოსვლის შემდეგ მნიშვნელოვან ყურადღებას უთმობდა. მან კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლაში თავიდანვე ძალზე „მტკიცე ნება“ გამოავლინა და თანამდებობის პირები მათ გამოსვლებში ამ თემაზე ხშირად საუბრობდნენ.[73] ამის შედეგად, საქართველოში დაბალი დონის კორუფცია მნიშვნელოვნად შემცირდა: 2009 წლის „გლობალური კორუფციის ბარომეტრის“ მიხედვით, საქართველოში ბოლო 12 თვის მანძილზე ქრთამი მხოლოდ გამოკითხულ პირთა 2 პროცენტს ჰქონდა გადახდილი.[74] მთავრობის ამჟამინდელი პროგრამა ამ სფეროში მიღწეული წინსვლის განმტკიცებას ისახავს მიზნად.[75]

აღმასრულებელმა შტომ, საკანონმდებლო ორგანოსთან ერთად, განახორციელა მთელი რიგი სამართლებრივი ცვლილებები, რომლებიც მიზნად კორუფციის რისკების შემცირებასა და საჯარო სექტორის ანგარიშვალდებულების გაზრდას ისახავდა. სამართლებრივი რეფორმები მოიცავს საჯარო მოსამსახურეთა და თანამდებობის პირთა კეთილსინდისიერების მარეგულირებელ წესებს, მამხილებლების დამცავ დებულებებს, სახელმწიფო შესყიდვების სისტემისა და უმაღლესი აუდიტორული დაწესებულების რეფორმას და, ასევე, საჯარო დაწესებულებებში შიდა აუდიტის სუბიექტების შექმნას. რეფორმების დეტალები და პრაქტიკაში მათ მიერ მოხდენილი გავლენა განხილულია ამ ანგარიშის შესაბამის თავებში.

მნიშვნელოვან მიღწევებთან ერთად, მთავრობის ანტიკორუფციულ პოლიტიკას მნიშვნელოვანი ხარვეზებიც ახლავს თან. არაერთი ზემოთ აღწერილი სამართლებრივი ნორმა შესაბამისი აღსრულების მექანიზმების არარსებობის გამო პრაქტიკაში ჯერ სრულად არ ხორციელდება. მიუხედავად იმისა, რომ სახელმწიფო მმართველობის ქვედა დონეებზე კორუფცია შემცირდა და თითქმის აღმოიფხვრა, გამოითქმის მოსაზრება, რომ მაღალი დონის კორუფცია, შესაძლოა, ისევ პრობლემას წარმოადგენდეს.[76] ამ მოსაზრების სისწორის შემოწმება ან დასაბუთება რთულია, რადგან, როგორც „ბერტელსმანის ტრანსფორმაციის ინდექსში“ სწორად არის აღნიშნული, ბოლო დროს მნიშვნელოვნად გაიზარდა ნეპოტიზმისა და შიდა გარიგებების შესაძლებლობები, რადგან ხელისუფლება ერთმანეთთან მჭიდროდ დაკავშირებულ პირთა ვიწრო წრის ხელშია კონცენტრირებული.“[77] აღმასრულებელი შტოს მეტისმეტმა გავლენამ საკანონმდებლო ორგანოსა და სასამართლო ხელისუფლებაზე (რაც განხილულია ამ ანგარიშის შესაბამის თავებში) შეასუსტა ურთიერთდაბალანსებისა და კონტროლის სისტემა და ამრიგად შეამცირა მისი ანგარიშვალდებულების ხარისხი.

ამავე დროს, მთავრობის ანტოკორფციულ ღონისძიებებში ფართო საზოგადოება ნაკლებად არის ჩართული. როგორც „ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის“ (OECD) “ანტიკორუფციული ქსელის” (ACN) დასკვნაშია აღნიშნული, კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლასთან დაკავშირებულ საკითხებზე მთავრობის საზოგადოებასთან ურთიერთობა ძირითადად პროკურორების მიერ პრეს–კონფერენციების ჩატარებით ამოიწურება, ხოლო ამ სფეროში მომუშავე სხვა თანამდებობის პირები (მაგალითად, ანტიკორუფციული პოლიტიკის საკოორდინაციო საბჭოს წევრები) მათი საქმიანობის შესახებ საზოგადოებას არანაირ ინფორმაციას არ აწვდიან.[78]


შენიშვნები

[1] საქართველოს კონსტიტუციაში გამოყენებულია ტერმინი „მთავრობა,“ მაგრამ იმისთვის, რომ განვასხვავოთ ზოგადად მთავრობა და მისი აღმასრულებელი შტო, ამ თავში გამოყენებული იქნება ტერმინი „მინისტრთა კაბინეტი.“

[2] რეგიონალური განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრო; ფინანსთა სამინისტრო; განათლებისა და მეცნიერების სამინისტრო; სპორტისა და ახალგაზრდულ საქმეთა სამინისტრო; გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტრო; ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტრო; ენერგეტიკის სამინისტრო; თავდაცვის სამინისტრო; იუსტიციის სამინისტრო; კულტურისა და ძეგლთა დაცვის სამინისტრო; საქართველოს ოკუპირებული ტერიტორიებიდან იძულებით გადაადგილებულ პირთა, განსახლებისა და ლტოლვილთა სამინისტრო; საგარეო საქმეთა სამინისტრო; სოფლის მეურნეობის სამინისტრო; შინაგან საქმეთა სამინისტრო; შრომის, ჯანდაცვისა და სოციალური დაცვის სამინისტრო; სასჯელაღსრულების, პრობაციისა და იურიდიული დახმარების სამინისტრო.

[3] სახელმწიფო მინისტრი ევროპულ და ევროატლანტიკურ სტრუქტურებში ინტეგრაციის საკითხებში; სახელმწიფო მინისტრი რეინტეგრაციის საკითხებში; სახელმწიფო მინისტრი დიასპორის საკითხებში.

[4] საქართველოს კონსტიტუცია, მიღებულია 1995 წლის 24 აგვისტოს, მუხლი 69.

[5] European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Opinion on the Draft Amendments to the Constitution of Georgia, adopted by the Venice Commission at its 58th Plenary Session, Venice, 12-13 March, 2.

[6] საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 80.

[7] საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 73.

[8] საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 78.

[9] საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 73.

[10] საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს ვებ–გვერდი, „ბიუჯეტის შემოსულობები აბსოლუტურ მაჩვენებლებში 2005–2010 წლებში,“ http://www.mof.ge/budget (ნანახია 2010 წლის 9 აგვისტოს).

[11] 2004 წლის ბიუჯეტის მონაცემები აღებულია ფინანსთა სამინისტროს ვებ–გვერდიდან: http://www.mof.ge/budget/by_year/2004/ (ნანახია 2010 წლის 9 აგვისტოს); 2010 წლის საბიუჯეტო მონაცემები აღებულია კანონიდან „საქართველოს 2010 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ“ (შემოკლებული ვერსია), http://www.mof.ge/4069 (ნანახია 2010 წლის 9 აგვისტოს).

[12] თამარ კოვზირიძე, საქართველოს პრემიერ–მინისტრის მრჩეველი. ინტერვიუ ავტორთან, თბილისი, 2010 წლის 29 ივნისი.

[13] ვახტანგ ლეჟავა, საქართველოს პრემიერ–მინისტრის მრჩეველი. ინტერვიუ ავტორთან, თბილისი, 2010 წლის 12 ივლისი.

[14] გია ნოდია, „მშვიდობის, დემოკრატიისა და განვითარების კავკასიური ინსტიტუტის“ ხელმძღვანელი. ინტერვიუ ავტორთან, თბილისი, 2010 წლის 18 აგვისტო.

[15] Berteslmann Stiftung, BTI 2010 – Georgia Country Report (Gutersloh: Bertelsmann Stiftung, 2009), 8.

[16] გია ნოდიას ინტერვიუ ავტორთან.

[17] მთავრობის რეგლამენტი, მუხლები 20, 23.

[18] იქვე, მუხლი 23.

[19] საქართველოს კანონი „ნორმატიული აქტების შესახებ,“ მუხლი 29.

[20] საქართველოს კანონი „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ,“ მიღებულია 1997 წლის 17 ოქტომბერს, მუხლები 14–20.

[21] საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსი, მიღებულია 2000 წლის 18 დეკემბერს, მუხლი 4.

[22] საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსი, მუხლი 38.

[23] საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტი, მუხლი 182.

[24] http://www.government.gov.ge

[25] http://www.government.gov.ge/old/index.php?lang_id=GEO&sec_id=49 (ნანახია 2010 წლის 5 აგვისტოს).

[26] http://www.government.gov.ge/old/index.php?lang_id=GEO&sec_id=44 (ნანახია 2010 წლის 5 აგვისტოს).

[27] http://www.mof.ge/budget (ნანახია 2010 წლის 5 აგვისტოს).

[28] http://www.declaration.ge/csb/main.seam (ნანახია 2010 წლის 5 აგვისტოს).

[29] Global Integrity, Global Integrity Scorecard: Georgia 2009 (Global Integrity, 2010), 72, 76.

[30] http://www.president.gov.ge

[31] Institute for Development of Freedom of Information, Monthly Bulletin No 1, July-September 2009, 23-37.

[32] საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 59.

[33] იქვე, მუხლი 93.

[34] საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტი, მიღებულია 2004 წლის 17 თებერვალს, მუხლები 223–234.

[35] იქვე, მუხლი 196.

[36] საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 73.

[37] იქვე, მუხლები 63–64.

[38] იქვე, მუხლი 97.

[39] საქართველოს კანონი „საქართველოს კონტროლის პალატის შესახებ,“ მიღებულია 2008 წლის 28 დეკემბერს, მუხლი 24.

[40] საქართველოს კანონი „სახელმწიფო შიდა აუდიტისა და ინსპექტირების შესახებ,“ მიღებულია 2010 წლის 26 მარტს, მუხლები 6–8.

[41] იქვე, მუხლი 32.

[42] საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 89.

[43] საქართველოს კანონი “ნორმატიული აქტების შესახებ,“ მიღებულია 2009 წლის 22 ოქტომბერს, მუხლი 17.

[44] მთავრობის რეგლამენტი, მუხლი 37.

[45] საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი, მიღებულია 1999 წლის 25 ივნისს, მუხლი 53.

[46] პალატის მიერ 2009 წელს ჩატარებული აუდიტორული შემოწმებების ნუსხა გამოქვეყნებულია პალატის ვებ–გვერდზე: http://www.control.ge/files/upload-file/pdf/auditis-chamonatvali.pdf (ნანახია 2010 წლის 6 აგვისტოს).

[47] კონტროლის პალატის შესაძლებლობებთან დაკავშირებულ საკითხებზე უფრო დეტალური ინფორმაციისთვის, იხილეთ ამ ანგარიშის უმაღლესი აუდიტორული დაწესებულების შესახებ თავი.

[48] OECD Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia, Istanbul Anti-Corruption Action Plan, Second Round of Monitoring, Georgia Monitoring Report, (Paris: OECD ACN, 2010), 35.

[49] იქვე, 35.

[50] გია ნოდიას ინტერვიუ ავტორთან.

[51] OECD Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia, Istanbul Anti-Corruption Action Plan, Second Round of Monitoring, Georgia Monitoring Report, 34.

[52] International Budget Partnership, Open Budget Index 2010 Georgia, http://internationalbudget.org/files/OBI2010-Georgia.pdf (ნანახია 2010 წლის 22 მარტს).

[53] თამარ კოვზირიძის (პრემიერ–მინისტრის მრჩეველი) ინტერვიუ ავტორთან, თბილისი, 2010 წლის 29 ივნისი.

[54] მიღებულია 1997 წლის 31 ოქტომბერს.

[55] მიღებულია 1997 წლის 17 ოქტომბერს.

[56] საქართველოს კანონი „საჯარო სამსახურის შესახებ,“ მიღებულია 1997 წლის 31 ოქტომბერს, მუხლი 73 (4).

[57] იქვე, მუხლი 73 (5).

[58] საქართველოს კანონი „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ,“ მუხლი 5, 9–11, 13, 20.

[59] იქვე, მუხლი 20 (4).

[60] იქვე, მუხლი 20 (5).

[61] საქართველოს კანონი „საჯარო სამსახურის შესახებ,“ მუხლი 73 (5).

[62] იქვე, მუხლი 65.

[63] საქართველოს კანონი „სახელმწიფო შიდა აუდიტისა და ინსპექტირების შესახებ,“ მუხლი 6.

[64] Global Integrity, Global Integrity Scorecard: Georgia 2009, 74.

[65] გია ნოდიას ინტერვიუ ავტორთან.

[66] საქართველოს კანონი „საჯარო სამსახურის შესახებ,“ მუხლი 130.

[67] Transparency International, Global Corruption Barometer 2009, (Transparency International, 2009), 29, 32.

[68] OECD Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia, Istanbul Anti-Corruption Action Plan, Second Round of Monitoring, Georgia Monitoring Report, (Paris: OECD ACN, 2010), 4.

[69] ლარი ჰელდი, USAID–ის მიერ დაფინანსებული პროექტის „სახელმწიფო მართვის რეფორმა“ წარმომადგენლობის ყოფილი ხელმძღვანელი „განათლების განვითარების აკადემიაში“ (AED). ინტერვიუ ავტორთან, თბილისი, 2010 წლის 30 ივნისი.

[70] გია ნოდიას ინტერვიუ ავტორთან.

[71] Berteslmann Stiftung, BTI 2010 – Georgia Country Report (Gutersloh: Bertelsmann Stiftung, 2009), 26.

[72] ლარი ჰელდის ინტერვიუ ავტორთან.

[73] OECD Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia, Istanbul Anti-Corruption Action Plan, Second Round of Monitoring, 10.

[74] Transparency International, Global Corruption Barometer 2009, (Transparency International, 2009), 29, 32.

[75] საქართველოს პარლამენტის დადგენილება მთავრობის წევრებისთვის და მთავრობის პროგრამისთვის ნდობის გამოცხადების შესახებ, 2010 წლის 2 ივლისი, http://www.government.gov.ge/old/index.php?lang_id=GEO&sec_id=68 (ნანახია 2010 წლის 4 აგვისტოს).

[76] OECD Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia, Istanbul Anti-Corruption Action Plan, Second Round of Monitoring, Georgia Monitoring Report,10; Freedom House, Nations in Transit 2010, Georgia, (Freedom House, 2010), 228-229.

[77] Berteslmann Stiftung, BTI 2010 – Georgia Country Report, 26.

[78] OECD Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia, Istanbul Anti-Corruption Action Plan, Second Round of Monitoring,11.