კორუფციის რისკის შემცველი „მბრუნავი კარის“ შემთხვევების რეგულაცია პრაქტიკაში არ მუშაობს
„საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველომ“ შეისწავლა ინტერესთა კონფლიქტის ერთ-ერთი ფორმის, „მბრუნავი კარის“ პრინციპით დასაქმების შემთხვევები და ამ საკითხის მარეგულირებელი კანონმდებლობა. კვლევის შედეგად დადგინდა, რომ კანონი პრაქტიკაში არ მუშაობს, რასაც ორი ძირითადი მიზეზი აქვს:
- კანონის ჩანაწერი ბუნდოვანია, რაც ართულებს მბრუნავი კარის იდენტიფიცირებას და ამ ტიპის ინტერესთა კონფლიქტის შემთხვევების გამოვლენას.
- არ არსებობს შემთხვევების გამოვლენასა და მათზე რეაგირებაზე პასუხისმგებელი ორგანო.
რა არის მბრუნავი კარი?
საჯარო და კერძო სექტორებს შორის სამსახურებრივი გადაადგილება (რაც „მბრუნავი კარის“ სახელით არის ცნობილი) ინტერესთა კონფლიქტისა და კორუფციის რისკს შეიძლება შეიცავდეს, როდესაც ასეთი გადაადგილება ერთი სექტორის ფარგლებში ხდება. მაგალითად, თანამდებობის პირმა, რომელიც ამა თუ იმ სფეროს რეგულირებაში მონაწილეობს, შეიძლება საკუთარი თანამდებობა კერძო კომპანიის სასარგებლოდ გამოიყენოს იმ მოლოდინით, რომ შემდგომში იმავე კომპანიაში მაღალანაზღაურებად სამსახურს მიიღებს. გარდა ამისა, კერძო კომპანიაში გადანაცვლებულმა ყოფილმა თანამდებობის პირმა ხელისუფლებაში შემორჩენილი კავშირები და გავლენა შეიძლება ლობირებისთვის და ამ კომპანიისთვის უსამართლო უპირატესობის მოსაპოვებლად გამოიყენოს.
„მბრუნავი კარის“ მეორე ფორმა კი კერძო სექტორიდან საჯარო სამსახურში გადასვლაა. მსხვილი კორპორაციების აღმასრულებელ თანამდებობებზე მყოფი ადამიანების სახელისუფლებო მაღალჩინოსნებად გადასვლა აჩენს რისკებს, რომ მათ თავიანთი ყოფილი დამსაქმებლის მიმართ ტენდენციური მიდგომა გამოავლინონ პოლიტიკის აღსრულებისას და რეგულაციების გატარებისას.
საჯარო ინტერესების დაცვისთვის და გამჭვირვალობის შენარჩუნებისთვის ბევრი ქვეყანა ცდილობს ამ საკითხის დარეგულირებას. საკანონმდებლო შეზღუდვები მიზნად ისახავს არა კერძო და საჯარო სექტორს შორის კადრების მიმოსვლის მთლიანად ჩაკეტვას, არამედ უფლებამოსილების გადამეტების პრევენციას ასეთი მობილობის შემთხვევაში.
როგორია საქართველოს კანონმდებლობა
„საჯარო დაწესებულებაში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ კანონის მე-13 მუხლის 10 პუნქტის თანახმად: „განთავისუფლებულ საჯარო მოსამსახურეს უფლება არა აქვს, განთავისუფლების დღიდან 1 წლის განმავლობაში მუშაობა დაიწყოს იმ საჯარო დაწესებულებაში ან საქმიანობას ახორციელებდეს იმ საწარმოში, რომელსაც იგი ბოლო 3 წლის განმავლობაში სისტემატურად ზედამხედველობდა სამსახურებრივად. ამ ხნის განმავლობაში მას აგრეთვე უფლება არა აქვს, მიიღოს შემოსავალი ასეთი საჯარო დაწესებულებიდან ან საწარმოდან.“
აქვე აღსანიშნავია, რომ საქართველოს კანონმდებლობა არ არეგულირებს მბრუნავი კარის მეორე სახეობას, როდესაც ადამიანები კერძო სექტორიდან იმავე სექტორის მარეგულირებელ ორგანოებში გადადიან. ამ ტიპის მბრუნავი კარის ცნება საერთაშორისო ანტიკორუფციულ პრაქტიკაში დიდი ხანია არსებობს, როდესაც მაგალითად, მსხვილი კორპორაციების წარმომადგენლები ისეთ აღმასრულებელ პოზიციებს იკავებენ, საიდანაც შემდგომში გავლენას მოახდენენ კომპანიის მიერ სახელმწიფო შესყიდვების ან სხვა ტიპის პრივილეგიების მიღებაში.
გარდა ამისა, საქართველოს მთავრობის №200 დადგენილებით საჯარო დაწესებულებაში ეთიკისა და ქცევის ზოგადი წესების განსაზღვრის შესახებ, კერძო სექტორიდან საჯარო სამსახურში და საჯარო სამსახურიდან კერძო სექტორში გადასვლისას ინტერესთა კონფლიქტის არსებობის შესაძლებლობა აღიარებულია, თუმცა დადგენილებაში არ არის განსაზღვრული მობილობის შეზღუდვის მექანიზმი.
როგორ სრულდება კანონი
კანონის პრაქტიკაში აღსრულება პრობლემურია, რადგან ის არ შეიცავს „სისტემატური ზედამხედველობის“ განმარტებას და ცხადი არ არის, თუ რომელ შემთხვევებზე შეიძლება გავრცელდეს ხსენებული შეზღუდვა.
„საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოსთან“ მიმოწერაში[1] საჯარო სამსახურის ბიუროს განმარტებით, ყოფილ თანამდებობის პირს ერთი წლის განმავლობაში ეკრძალება დასაქმება მხოლოდ საჯარო სამსახურის სისტემაში არსებულ იმ დაწესებულებაში, რომელსაც ის მანამდე სამსახურებრივად ზედამხედველობდა. ანუ, ბიუროს განმარტებიდან გამომდინარე, ეს ნორმა არ ზღუდავს თანამდებობის პირის ისეთ კომპანიაში გადასვლას, რომლის საწარმოო კონტროლსაც საჯარო სამსახურში ყოფნისას ახორციელებდა. (ხოლო მსგავსი ნორმის მიზანი სწორედ საჯარო სექტორიდან კერძო სექტორში გადასვლისას წარმოქმნილი რისკების შემცირება უნდა იყოს).
ბუნდოვანია ფორმულირება „ბოლო 3 წლის განმავლობაში სისტემატურად ზედამხედველობის“ შესახებ – გაუგებარია, იგულისხმება უწყვეტად ზედამხედველობა 3 წლის განმავლობაში, თუ ზედამხედველობა ნებისმიერი ხანგრძლივობით ბოლო 3 წლის განმავლობაში (პირველ შემთხვევაში, ნორმა დიდწილად უსარგებლო იქნება).
ამასთან, კანონი არ ადგენს, თუ რომელი უწყებაა პასუხისმგებელი აღნიშნული ნორმის აღსრულების ზედამხედველობაზე. ამ საკითხზე ჩვენ მივმართეთ საჯარო სამსახურის ბიუროს, რომელმაც გვიპასუხა, რომ ბიურო არ არის პასუხისმგებელი ამ ნორმის აღსრულების ზედამხედველობაზე და არ ფლობს ინფორმაციას ამ ნორმის დარღვევის ან მისი გამოყენების პრაქტიკის შესახებ.
ამრიგად, თუ გავიზიარებთ საჯარო სამსახურის ბიუროს მიერ შემოთავაზებულ ნორმის განმარტებას, ამ მომენტისთვის:
- საკანონმდებლო ჩარჩოს ხარვეზები პრაქტიკულად უსარგებლოდ აქცევს კანონის იმ ნორმას, რომელმაც „მბრუნავი კარის“ პრობლემასთან დაკავშირებული რისკები უნდა შეამციროს, რადგანაც მკაფიოდ არ არის განსაზღვრული, თუ რომელი კატეგორიის შემთხვევებზე ვრცელდება შესაბამისი ნორმა.
- არ არსებობს ამ ნორმის პრაქტიკაში აღსრულების მექანიზმები, რადგანაც არ არის განსაზღვრული აღსრულებაზე ზედამხედველობის განმახორციელებელი ორგანო.
საჯარო სამსახურის ბიუროს მიერ ნორმის[2] ამგვარი განმარტებით, საქართველოს კანონმდებლობაში არც თეორიულად და არც პრაქტიკულად არ გაგვაჩნია „მბრუნავი კარის“ შემზღუდავი ნორმა.
ბოლო წლების საყურადღებო შემთხვევები
მარეგულირებელი სისტემის ზემოხსენებული ხარვეზების გამო, განხილვისა და რეაგირების გარეშე რჩება ყოფილი თანამდებობის პირების კერძო სექტორში დასაქმების ისეთი შემთხვევები, რომლებიც ინტერესთა კონფლიქტის ნიშნებს შეიცავს. ბოლო წლებში მომხდარი მსგავსი შემთხვევებიდან აღსანიშნავია:
- 2019 წლის მაისში „საქართველოს სახელმწიფო ელექტროსისტემის“ მმართველთა საბჭოს ყოფილმა თავმჯდომარემ სულხან ზუმბურიძემ და მმართველთა საბჭოს ყოფილმა წევრმა მამუკა პაპუაშვილმა შპს „პარვუს ჯგუფი“ დააფუძნეს, რომელიც ენერგეტიკის სფეროში ოპერირებს და დაფუძნებიდან რამდენიმე თვეში ჰესების მშენებლობის სახელმწიფო კონტრაქტები მიიღო. 2020 წლის 3 აგვისტოს სახელმწიფო ა(ა)იპ „ოუფენ ნეტმა“ 10-მილიონიანი (10,037,000 ₾) ხელშეკრულება პირდაპირ, ტენდერის გარეშე გაუფორმა შპს „პარვუს ჯგუფს“.
- აჭარის ეკონომიკისა და ფინანსთა ყოფილი მინისტრი დავით ბალაძე თანამდებობის დატოვების შემდეგ შპს „ალიანს ჯგუფის“ დირექტორი გახდა. მისი მინისტრობის დროს ბათუმის მუნიციპალიტეტმა აჭარის ეკონომიკისა და ფინანსთა სამინისტროს გადასცა სასტუმრო „ჰილტონის“ გვერდით დიდი მიწის ნაკვეთი, რომელიც სამინისტრომ შპს „ალიანს ჯგუფს“ მიჰყიდა. ამ მიწაზე ამჟამად ახალი სასტუმრო შენდება. მინისტრის თანამდებობის დატოვებიდან წელიწადნახევრის შემდეგ ბალაძე ამ კომპანიის დირექტორი გახდა.
- 2011-2014 წლებში ქობულეთის გამგეობის არქიტექტურის სამსახურის უფროსი ბადრი რომანაძე იყო. 2015 წლის 20 თებერვალს ის შპს „ჯორჯიან სტოუნის“ დირექტორი გახდა. 2015-2020 წლებში კომპანიამ 35 მილიონ ლარზე მეტი მიიღო შესყიდვებიდან, საიდანაც 24 მილიონ ლარზე მეტი ქობულეთზე მოდის.
- 2015 წელს სამცხე-ჯავახეთის გუბერნატორის მოადგილის თანამდებობის დატოვების შემდეგ, ავთანდილ კაჭკაჭაშვილი შპს „საგზაო სამშენებლო სამმართველო N2"-ის 15% წილის მფლობელი გახდა, ამჟამად კი ის კომპანიის დირექტორი და 30%-ის მფლობელია. აღნიშნულმა კომპანიამ 2017 წლის დასაწყისიდან 2020 წლის სექტემბრამდე სამცხე-ჯავახეთის რეგიონის სახელმწიფო შესყიდვებიდან 13,607,970 ლარი მიიღო.
- 2016 წლის სექტემბერში მურთაზ კიკორიამ საქართველოს ბანკის გენერალური დირექტორის პოზიცია დატოვა. იმავე წლის დეკემბერში ის საქართველოს ეროვნული ბანკის საბჭოს წევრი და ვიცე-პრეზიდენტი გახდა. ამ პოზიციაზე 2 წლიანი მუშაობის შემდეგ, ის კვლავ კერძო სექტორში დაბრუნდა - 2019 წლის ივლისში აირჩიეს სს „ლიბერთი ბანკის“ სამეთვალყურეო საბჭოს დამოუკიდებელ წევრად.
- ზურაბ სვიმონიშვილმა თელავის გამგებლის მოადგილის პოზიცია 2017 წელს დატოვა. 2019 წლის 30 იანვარს, მან დააფუძნა შპს „ნიუ ბილდინგი“. კომპანიამ დაფუძნებიდან 5 თვეში დაიწყო გამარტივებული შესყიდვების მიღება. 2019 წელს, მხოლოდ თელავის მუნიციპალიტეტში 105,181 ლარის ღირებულების 8 გამარტივებული შესყიდვა და 60,233 ლარის ღირებულების 3 ტენდერი მიიღო. კომპანიამ სამივე ტენდერი უკონკურენტოდ მოიგო.
- 2013-2016 წლებში კერძო შპს „რაგბის მხარდამჭერთა ალიანს R-15-ის“ დირექტორი და დამფუძნებელი ირაკლი გვენეტაძე 2016 წლის 2 ივნისიდან მუნიციპალური ააიპ „სამცხე-ჯავახეთის რეგიონული სარაგბო კლუბი ტაოს“ პრეზიდენტი გახდა. აღსანიშნავია, რომ 2 ივნისიდან 1 აგვისტომდე ირაკლი გვენეტაძე ორივე ორგანიზაციას ერთდროულად ხელმძღვანელობდა. აღნიშნულ ააიპ-ს სამცხე-ჯავახეთის ექვსივე მუნიციპალიტეტი – ახალციხე, ადიგენი, ასპინძა, ბორჯომი, ნინოწმინდა და ახალქალაქი – ბიუჯეტიდან აფინანსებს.
- „მბრუნავი კარის“ სხვა შემთხვევებზე „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველო“ 2019 წელს გამოქვეყნებულ კვლევაში საუბრობდა.
რა უნდა გაკეთდეს რეგულირების გასაუმჯობესებლად
„მბრუნავი კარის“ საკითხთან დაკავშირებული ინტერესთა კონფლიქტისა და კორუფციის რისკების ეფექტურად დასარეგულირებლად “საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველო” იძლევა შემდეგ რეკომენდაციებს:
- სრულად გადაიხედოს მბრუნავ კართან დაკავშირებული საკანონმდებლო ნორმა საერთაშორისო პრაქტიკის გათვალისწინებით და იმგვარად ჩამოყალიბდეს, რომ არ დარჩეს ბუნდოვანება, თუ რა შემთხვევებს ეხება შეზღუდვა;
- მბრუნავი კარის წინააღმდეგ არაერთ ქვეყანაში გამოიყენება ე.წ. „გაგრილების პერიოდის“ მექანიზმი, რომელიც ყოფილ თანამდებობის პირებს საჯარო სამსახურის დატოვების შემდეგ გარკვეული დროის განმავლობაში კერძო სექტორის ზოგიერთი კატეგორიის სამსახურში დასაქმებას უკრძალავს. საქართველოში ამჟამად მოქმედი კანონმდებლობით, „გაგრილების პერიოდი“ 1 წელია. „საერთაშორისო გამჭვირვალობის“ რეკომენდაციაა, რომ „გაგრილების პერიოდი“ არანაკლებ 2 წელს შეადგენდეს;
- კანონს დაემატოს კერძოდან საჯარო სექტორში გადასული პირების საკითხიც. საჭიროა დაწესდეს პროპორციული შეზღუდვები და „გაგრილების პერიოდი“ მინიმუმ 2 წლით;
- კანონმდებლობას დაემატოს შეზღუდვა, რომლითაც ყოფილი თანამდებობის პირების კომპანიებს 2 წლით აეკრძალებათ იმ უწყებების სახელმწიფო შესყიდვებში მონაწილეობა, რომელსაც ეს თანამდებობის პირები ხელმძღვანელობდნენ ან ზედამხედველობდნენ;
- კანონით მკაფიოდ განისაზღვროს უწყება, რომელიც ზედამხედველობას გაუწევს ყოფილი თანამდებობის პირების მიერ კანონის მოთხოვნების დაცვას. პასუხისმგებელი ორგანოს ფუნქციებში ასევე უნდა შედიოდეს მბრუნავი კარის შემთხვევების მონიტორინგი და აღრიცხვა;
- სახელმწიფო საწარმოების შემთხვევაში „მბრუნავი კარის“ შემზღუდავი რეგულაციები ამჟამად ვრცელდება მხოლოდ იმ საწარმოებზე, რომელთა 100%-ს ფლობს სახელმწიფო. ჩვენი რეკომენდაციაა, კანონი გავრცელდეს ისეთი სახელმწიფო შპს-ების ყოფილ ხელმძღვანელ პირებზეც, რომელთა არსებით წილსაც სახელმწიფო ფლობს;
- მოქმედი კანონმდებლობით,[3] ქონებრივ დეკლარაციაში შეტანილი ინფორმაციიდან არ საჯაროვდება თანამდებობის პირის თანამდებობაზე დანიშვნამდე და თანამდებობიდან განთავისუფლების შემდეგი დასაქმების ადგილი, თარიღი და ანაზღაურება. ეს გამონაკლისი დეკლარაციის მექანიზმს გამოუსადეგარს ხდის მბრუნავი კარის საზოგადოებრივი მონიტორინგის მიზნისთვის. აუცილებელია, რომ გამონაკლისი მოიხსნას და საზოგადოებამ იცოდეს თანამდებობაზე დანიშვნამდე და განთავისუფლების შემდეგ თანამდებობის პირების დასაქმების ადგილი, თარიღი და შრომის ანაზღაურება.