1. აჭარის 2014-2017 წლების პროგრამული ბიუჯეტი

საქართველოს საბიუჯეტო ისტორიაში ნამდვილად პროგრამული ბიუჯეტი პირველად აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის მთავრობამ შექმნა. აჭარის 2014-2017 წლების ბიუჯეტი, რაც საქართველოს მთავრობას ბიუჯეტირების საუკეთესო მაგალითს სთავაზობს, სამწუხაროდ, თავისი ყველაზე მნიშვნელოვანი ნაწილის, პროგრამული დანართის, გარეშე გამოქვეყნდა.

პროგრამული ბიუჯეტი ტრადიციული სტრუქტურის ბიუჯეტის ალტერნატივაა და იმ უპირატესობით გამოირჩევა, რომ ის დაგეგმვის პროცესიდანვე შედეგზეა ორიენტირებული. პროგრამულ ბიუჯეტში მთავრობის ხარჯები კონკრეტული პროგრამების და არა სამინისტროების მიხედვით არის დაყოფილი და უფრო თვალსაჩინოა მიზეზ-შედეგობრივი კავშირები კონკრეტულ ღონისძიებაში ჩადებულ ფინანსურ რესურსებსა და მიღებულ შედეგებს შორის.

ქვეყანაში საბიუჯეტო ხარჯვის შედეგიანობის, ანგარიშვალდებულების და გამჭვირვალობის გასაზრდელად არ არსებობს უფრო მნიშვნელოვანი და ქმედითი ინსტრუმენტი, ვიდრე პროგრამული ბიუჯეტია. თუმცა რეალურად პროგრამული ბიუჯეტი ნიშნავს პასუხისმგებლობას, რისი აღებაც საქართველოს მთავრობას უკვე მეოთხე წელია არ სურს. ამდენად, მიგვაჩნია, რომ რეალურად პროგრამულ ბიუჯეტირებაზე გადასვლა მთავრობის პოლიტიკური ნების საკითხია, რაც არც არსებულ და არც წინა მთავრობებს არ აღმოაჩნდა.

აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის მთავრობამ დაამტკიცა, რომ მას გააჩნია ის, რაც პროგრამულ ბიუჯეტირებაზე გადასასვლელად არის საჭირო -- პოლიტიკური ნება. საქართველოს 2014-2017 წლების პროგრამული ბიუჯეტისგან განსხვავებით, აჭარის 2014-2017 წლების ბიუჯეტს შეგვიძლია თამამად ვუწოდოთ პროგრამული ბიუჯეტი. აჭარის მთავრობამ საქართველოს მთავრობას არა მხოლოდ პოლიტიკური ნებისა და რეფორმატორული ენთუზიაზმის, არამედ გამბედაობის ძალიან კარგი მაგალითი უჩვენა. თუმცა, ძალიან მნიშვნელოვანია, რომ აჭარის მთავრობამ თავისი 2014-2017 წლების პროგრამული ბიუჯეტი პრაქტიკაში გამოიყენოს.

1.1. რა განასხვავებს 2014-2017 წლების აჭარის პროგრამულ ბიუჯეტს ქვეყნის ყველა სხვა ბიუჯეტებისგან

აჭარის 2014-2017 წლების პროგრამული ბიუჯეტი იძლევა ისეთ ინფორმაციას, როგორიცაა: ზუსტად ფორმულირებული მიზნები და ღონისძიებები, შუალედური და საბოლოო შედეგები და მათი შეფასების ინდიკატორები, შეფასების ერთეულები, ერთეულის ფასი, მონაცემთა წყარო, შეფასების სიხშირე, პასუხისმგებელი უწყება, აქტივობების და ხარჯთაღრიცხვის კვარტალური განწერა. მიუხედავად იმისა, რომ აჭარის მთავრობამ 2014 წლის ბევრი მონაცემი 2015-2017 წლების პროგნოზებში პირდაპირ გადაიტანა და მისაღწევი შედეგის ზოგიერთი ინდიკატორი სრულყოფას და გადასინჯვას ითხოვს, ხოლო ზოგიერთ მათგანი თავისი არსით მიზანი უფროა, ვიდრე ინდიკატორი, მთლიანობაში ეს ინდიკატორები მკვეთრად განსხვავდებიან ცენტრალური ბიუჯეტის ინდიკატორებისგან, რომელთა დიდი ნაწილი ტოვებს შთაბეჭდილებას, რომ სპეციალურად არის იმგვარად ფორმულირებული, რომ მათი გამოყენებით შეუძლებელი იყოს რაიმეს გაზომვა.

აჭარის მთავრობამ საქართველოს მთავრობის პროგრამული ბიუჯეტის ფორმატს არა მხოლოდ ისეთი ელემენტები დაამატა, რითიც ამ ფორმატის შეზღუდვებს აუქცია გვერდი, არამედ  მოახერხა, რომ აჭარის ყველა სამთავრობო უწყებას იმგვარი მონაცემები შეეგროვებინა, რაც, საქართველოს საჯარო ფინანსების ისტორიაში პირველად, საშუალებას გვაძლევს ძირითადად საიმედო ინდიკატორებით გავზომოთ შუალედური და საბოლოო შედეგები. საქართველოს მთავრობის მხარჯავი დაწესებულებები კი უკვე მეოთხე წელია, ერთმანეთში რეგულარულად ურევენ ღონისძიებებს და ინდიკატორებს, შუალედურ და საბოლოო შედეგებს და ამ შედეგების ვერც საიმედოდ და ვერც არასაიმედოდ გაზომვას ვერ ახერხებენ.

აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის მთავრობამ, როგორც აღვნიშნეთ, თავისი 2014-2017 წლების პროგრამული ბიუჯეტის შედგენა საქართველოს მთავრობის პროგრამული ბიუჯეტის ფორმატის შეზღუდვების გვერდის ავლით დაიწყო და შექმნა ნამდვილად პროგრამული ბიუჯეტი, სადაც საქართველოს 2014-2017 წლების პროგრამულ ბიუჯეტთან შედარებით გაცილებით მეტი ინფორმაციაა მოცემულია, მაგალითად ბიუჯეტის პროგრამულ დანართში:

• აჭარის გზების დეპარტამენტი იძლევა გზებზე შესაკეთებელი ორმოების ზუსტ სიდიდეს კვადრატულ მეტრებში, საჭირო საგზაო ნიშნების რაოდენობას, მილების ზუსტ სიგრძეს, გზების შენახვის ღირებულებას შესაბამისი მანქანა-დანადგარების დაზღვევის, შრომის ანაზღაურებისა და თვით მუშების უნიფორმების და სხვა ხარჯების ჩათვლით. აღსანიშნავია, რომ საქართველოს  სახელმწიფო ბიუჯეტებში საზოგადოებრივი სამუშაოების  ხარჯთაღრიცხვები არასდროს ასახულა. ბიუჯეტში ხარჯთაღრიცხვების ასახვა კი მნიშვნელოვანია, რადგან ეს, მთავრობას ბიუჯეტის სწორად დაგეგმვაში ეხმარება, ამახვილებს მხარჯავი დაწესებულებების პასუხისმგებლობას და არ აძლევს მათ საშუალებას რაოდენობრივი მონაცემები ჰაერში მოწყვიტონ.
• აჭარის სატყეო დეპარტამენტი იძლევა გასაკაფი ხეების ზუსტ რაოდენობას და განსაზღვრავს იმ დაავადებული წიწვოვანი და ფოთლოვანი ტყეების ზუსტ ადგილმდებარეობას, რაც უნდა დაექვემდებაროს ყოველწლიურ დამუშავებას 2014-2017 წლების პერიოდში.
• აჭარის  გარემოს დაცვის და ბუნებრივი რესურსების დეპარტამენტი იძლევა ზუსტ GPS კოორდინატებს სანაპირო ზოლის აბრაზიის გასაზომად; ზღვის წყლის, ზღვაში ჩამდინარე კანალიზაციის და ჰაერის ლაბორატორიული ტესტების ზუსტ რიცხვს, არაერთ მიზანს და ინდიკატორს.
• აჭარის  ჯანმრთელობის და სოციალური დაცვის სამინისტრო იძლევა სოციალური და ჯანმრთელობის დაცვის პროგრამების ბენეფიციარების ზუსტ რიცხვს  2014 წ. ბიუჯეტის მიხედვით, რისი დათვლაც საქართველოს შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტრომ დღემდე ვერ მოახერხა.

დეტალების მიმართ ასეთი ყურადღება მიუთითებს, რომ აჭარის მთავრობა თავის პასუხისმგებლობას სერიოზულად ეკიდება.

2. აჭარის 2014-2017 წლების პროგრამული ბიუჯეტი და საქართველოს 2014-2017 წლების პროგრამული ბიუჯეტი

საქართველოს 2014-2017 წლების პროგრამული ბიუჯეტი კიდევ უფრო ნაკლებად დეტალიზებულია, ვიდრე წინა წლების პროგრამული ბიუჯეტები. 2010 წ. ბიუჯეტიც კი, რომელიც ტრადიციული ფორმატით იყო შედგენილი, უფრო მეტ ინფორმაციას იძლევა, ვიდრე  2014-2017 წლების პროგრამული ბიუჯეტი:  იქ სადაც შესრულების ინდიკატორები უნდა იქნას მოყვანილი, რესურსებია მითითებული; არეულია მიზნები და ღონისძიებები, შუალედური და საბოლოო შედეგები, მოცემული შეფასების ინდიკატორების აბსოლუტური უმრავლესობა, როგორც აღვნიშნეთ, იმდენად ზოგადად არის ფორმულირებული, რომ შეუძლებელს ხდის რაიმე შედეგის გაზომვას (იხილეთ ბლოგპოსტი: როდის იქცევა კანონად ქვეყნის პროგრამული ბიუჯეტი).

აჭარის მთავრობის დაწესებულებებს ტრადიციულიდან პროგრამულ ბიუჯეტირებაზე გადასასვლელად 2013 წელს ტექნიკური დახმარება ა.შ.შ. საერთაშორისო განვითარების სააგენტომ (USAID) გაუწია. უშუალოდ სამუშაო ადგილებზე ჩატარდა რამდენიმეთვიანი პრაქტიკული  ტრენინგები, თუმცა აჭარის მთავრობისთვის გაწეული ამ ტექნიკური დახმარების მოცულობა ვერ შეედრება უკანასკნელი ოთხი წლის განმავლობაში საქართველოს მთავრობისთვის გაწეული ტექნიკური დახმარების მოცულობას. ცხადია, ცენტრალურ მთავრობას გაცილებით მეტი ტექნიკური დახმარება ესაჭიროება, ვიდრე – აჭარის მთავრობას, მაგრამ საქმე ისაა, რომ საქართველოს მთავრობას ეს დახმარება არ გამოუყენებია ნამდვილად პროგრამული ბიუჯეტის შესაქმნელად, მაშინ როდესაც აჭარაში ამ დახმარებით ისარგებლეს და ნამდვილი პროგრამული ბიუჯეტი დანერგეს. ამდენად, მიგვაჩნია, რომ აჭარის მთავრობამ პროგრამული ბიუჯეტის შედგენის ეს ღირებული გამოცდილება საქართველოს მთავრობას  უნდა გაუზიაროს.

3. რეკომენდაციები:

„საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ მიაჩნია, რომ:

• საქართველოს მთავრობამ უნდა გაიზიაროს და პრაქტიკულად გამოიყენოს 2014-2017 წლების პროგრამული ბიუჯეტის შედგენის აჭარის მთავრობის გამოცდილება.
• აჭარის მთავრობამ თავისი 2014-2017 წლების პროგრამული ბიუჯეტი პრაქტიკაში უნდა გამოიყენოს.
• აჭარის მთავრობამ მთლიანად უნდა გამოაქვეყნოს აჭარის  ავტონომიური რესპუბლიკის 2014-2017 წლების ბიუჯეტი, რათა საქართველოს მთავრობამ და ქვეყნის დანარჩენმა ნაწილმა ნახოს თუ რას მიაღწია აჭარის მთავრობამ და ეს მიღწევა მაგალითად გამოიყენოს.