საქართველოს 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტის ანალიზი და რეკომენდაციები

ძირითადი მიგნებები და რეკომენდაციები

2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტის თანახმად მომავალ წელს ეკონომიკური ზრდის ტემპის შენელებაა მოსალოდნელი - 4.5%-მდე.

იცვლება მუნიციპალიტეტების ბიუჯეტების დაფინანსების წესი. გათანაბრებითი ტრანსფერის და საშემოსავლო გადასახადიდან წილის ნაცვლად, მათზე განაწილდება დამატებული ღირებულების გადასახადის 19%. საბოლოოდ, ადგილობრივი ბიუჯეტების შემოსავლები იზრდება და ამასთან, სახელმწიფო ბიუჯეტი აღარ იქნება მათი თანხების გამტარი. მომავალში, ადგილობრივი ბიუჯეტების შემოსავალი ეკონომიკის ზრდის პარალელურად შეიცვლება.

მნიშვნელოვნად იცვლება „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ კანონი. 2019 წლის ბიუეჯეტის პროექტში ყველაზე გაუმართლებელი ცვლილება არის ბიუჯეტის ხარჯების მშპ-ს მიმართ 30%-იანი ზღვრის გაუქმება. ეს ნიშნავს, რომ „მთავრობის ზომის“ ზრდა კანონით აღარ იქნება შეზღუდული და შესაბამისად, მთავრობის ჩარევა ეკონომიკაში ნებისმიერ დონეზე შეიძლება გაიზარდოს. ეს ხდება იმ ფონზე, როდესაც ახალი პრემიერ მინისტრი მცირე მთავრობის კონცეფციით მოვიდა და ამასთან, ხელისუფლების ყველა შტოს და ინსტიტუტს ერთი პოლიტიკური ძალა აკონტროლებს.

ბიუჯეტის დეფიციტის გაგება ფართოვდება, რაც კარგია, მაგრამ არასწორია, რომ ამავე დროს ბიუჯეტის დეფიციტის ზღვრის (მშპ-ს 3%) დარღვევის შესაძლებლობა მარტივდება. სახელმწიფო ვალის ნაცვლად მთავრობის ვალი შეიზღუდება, რაც უფრო ლოგიკურია.

ფისკალური დეცენტრალიზაციის რეფორმის გამო, სახელმწიფო ბიუჯეტი მხოლოდ 270 მლნ ლარით იზრდება. მნიშვნელოვნად იზრდება საპენსიო ხარჯი და კაპიტალური ხარჯები. საბიუჯეტო ორგანიზაციებში დასაქმებულთა რაოდენობა 1 513 ადამიანით მცირდება, თუმცა შრომის ანაზღაურებაზე 60 მლნ ლარით მეტი დაიხარჯება, ვიდრე 2018 წელს.

იზრდება ჯანდაცვის და განათლების ხარჯები, თუმცა, ორივე შემთხვევაში პროგრამული ბიუჯეტირება გამართული არ არის და ხარჯვის ეფექტიანობის ზრდა დასახულ მიზანსაც კი არ წარმოადგენს.

ბიუჯეტიდან ამოღებულია საზოგადოებრივ მაუწყებელში დასაქმებულთა რაოდენობის და შრომის ანაზღაურების შესახებ ინფორმაცია. ამავე დროს, მაუწყებლის დაფინანსება 6 მლნ ლარით იზრდება.

ბიუჯეტის დეფიციტი მშპ-ის 2.7% იქნება. დეფიციტის დასაფარად მთავრობა 1 226 მლნ ლარის ახალ ვალს აიღებს, საიდანაც 500 მლნ ლარი საშინაო ვალი იქნება.

ბიუჯეტის პროგრამების სწორად შედგენა კვლავ პრობლემად რჩება. განსაკუთრებით აღსანიშნავია განათლების მიმართულებით არსებული პროგრამები და ქვეპროგრამები, რადგან განათლების დაბალი ხარისხი საქართველოს ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი პრობლემაა. ზოგადი განათლების პროგრამის მიზანი განათლების ხარისხის ამაღლება არ არის და არც შესაბამისი ინდიკატორები ახლავს.

ბიუჯეტით განსაზღვრული პროგრამების მოსალოდნელი შედეგები და ინდიკატორები კვლავ დანართშია მოცემული და ბიუჯეტის შესახებ კანონის ტექსტს არ წარმოადგენს, რაც პროგრამული ბიუჯეტირებისადმი არასათანადო მიდგომის მაჩვენებელია.

რეკომენდაციები

• ხელისუფლებამ თავი უნდა შეიკავოს „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ კანონიდან ბიუჯეტის ხარჯების შემზღუდველი ნორმის ამოღებისგან. ეს გააუარესებს საქართველოს ფისკალურ საიმედოობას.
• ნათლად უნდა განიმარტოს, რა შემთხვევაში შეიძლება გადასცდეს ბიუჯეტის დეფიციტი მშპ-ის 3%-ს და ეს უკიდურეს შემთხვევაში უნდა იყოს დაშვებული.
• ეკონომიკური ზრდის მოსალოდნელი შენელებიდან და ლარის გაცვლითი კურსის საკმაოდ არაპროგნოზირებადი მომავლის გამო, უმჯობესია მთავრობამ უფრო დაბალ დონეზე დაგეგმოს ბიუჯეტის დეფიციტი და შესაბამისად, ნაკლები ახალი ვალი აიღოს.
• ბიუჯეტიდან თანხის ხარჯვის ეფექტიანობის ასამაღლებლად გამკაცრებას საჭიროებს პროგრამული ბიუჯეტის სწორად შედგენის კონტროლი. განსაკუთრებით ყურადღება უნდა მიექცეს შედეგების შეფასების ინდიკატორების სწორად შერჩევას.
• ბიუჯეტით განსაზღვრული პროგრამების მოსალოდნელი შედეგები და ინდიკატორები, რომელიც დანართშია მოცემულია,  ბიუჯეტის შესახებ კანონის ძირითადი ტექსტის ნაწილი უნდა გახდეს.

მაკროეკონომიკური გარემო

პირველ ოქტომბერს საქართველოს მთავრობამ პარლამენტში საქართველოს 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტი წარადგინა, საიდანაც ირკვევა, რომ მთავრობა 2018 წლისთვის 5%-იან ეკონომიკურ ზრდას პროგნოზირებს, თუმცა იანვარ-აგვისტოში ეკონომიკური ზრდის საშუალო ტემპი 4.8% იყო. აგვისტოში ზრდის ტემპი 2%-მდე შემცირდა. ამ ფონზე, შესაძლებელია, 2018 წელს პროგნოზირებული 5% ვერ მიიღწეს.

2019 წლისთვის 4.5% ზრდის ტემპია პროგნოზირებული. 2019 წელს საქართველოს მთლიანმა შიდა პროდუქტმა (მშპ) 45 მილიარდ ლარს უნდა მიაღწიოს.

2019 წლისთვის ლარის დოლარის მიმართ გაცვლით საორიენტაციო კურსად 2.63 არის აღებული. ერთ მოსახლეზე შემოსავალი 2019 წელს 4 600 დოლარამდე უნდა გაიზარდოს. წლიური ინფლაციის მოსალოდნელი დონე 3%-ია. ექსპორტი 12.9%-ით უნდა გაიზარდოს, ხოლო იმპორტი — 6.6%-ით.

მთავრობის ვალმა მშპ-ის 42.2% უნდა შეადგინოს —საგარეო ვალი მშპ-ს 32.4% იქნება, ხოლო საშინაო ვალი მშპ-ს 9.8%.

ბიუჯეტის პროექტის პაკეტში შემავალი მნიშვნელოვანი ფისკალური ცვლილებები

2019 წლის ბიუჯეტის პროექტი გამორჩეულია იმით, რომ თან ახლავს ფისკალურ სექტორში დაგეგმილი მნიშვნელოვანი ცვლილებები: გათანაბრებითი ტრანსფერის გაუქმება და „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ კანონში ცვლილებები.

2019 წლიდან საშემოსავლო გადასახადიდან მიღებული თანხის ნაწილი ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების (მუნიციპალიტეტების) ბიუჯეტში აღარ შევა. ამასთან, ადგილობრივი ბიუჯეტები არც გათანაბრებითი ტრანსფერის სახით მიიღებენ თანხას სახელმწიფო ბიუჯეტიდან. ამის ნაცვლად ადგილობრივი ბიუჯეტები დამატებული ღირებულების გადასახადიდან (დღგ) მიიღებენ 19%-ს, რაც 2019 წლის გეგმით 946.6 მლნ ლარია. ძველი წესით (საშემოსავლო გადასახადი + გათანაბრებითი ტრანსფერი) 2019 წელს მუნიციპალიტეტები 900.6 მლნ ლარს მიიღებდნენ. გამოდის, რომ ახალმა წესმა ადგილობრივი თვითმმართველობების დაფინანსება 46 მლნ ლარით გაზარდა. გარდა ამისა, თუ აქამდე ადგილობრივი ბიუჯეტები ირიბად იყვნენ დაკავშირებული ქვეყნის ეკონომიკის ზრდასთან, მომავალი წლიდან პირდაპირი იქნებიან მასზე მიბმული. ეს გარკვეულწილად ადგილობრივი ბიუჯეტების მეტ ფისკალურ დამოუკიდებლობას ნიშნავს.

დღგ-დან მიღებული 946.6 მლნ ლარი მუნიციპალიტეტებზე სპეციალური ფორმულის მიხედვით განაწილდება, რომელიც მუნიციპალიტეტში რეგისტრირებული მოსახლეობის, 6 წლამდე ბავშვების, 6-დან 18 წლამდე მოზარდების, მაღალმთიან დასახლებებში მცხოვრების სტატუსის მქონე პირების რაოდენობას და მუნიციპალიტეტის ფართობს ითვალისწინებს.

2019 წელს დღგ-დან მუნიციპალიტეტების შემოსავლის 50%-ს (473 მლნ ლარს) თბილისი მიიღებს, 5%-ს (48 მლნ ლარს) ბათუმი, 3.5%-ს (33 მლნ ლარს) ქუთაისი და ა.შ. 2018 წელს გათანაბრებითი ტრანსფერიდან და საშემოსავლო გადასახადიდან თბილისი 436 მლნ ლარს იღებს, ანუ 2019 წელს მისი დაფინანსება 37 მლნ ლარით იზრდება. დამატებით სახელმწიფო ბიუჯეტიდან 130 მლნ ლარით დაფინანსდება თბილისში ახალი ავტობუსების შემოყვანა.

„ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ კანონში შესატან ცვლილებებს რაც შეეხება, ფაქტობრივად ახლიდან იწერება მე-2 მუხლი - ეკონომიკური პარამეტრების ზღვრების დადგენა.

„ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ კანონი 3 მნიშვნელოვან ზღვარს ადგენს: 1. საქართველოს ნაერთი ბიუჯეტის ხარჯებისა და არაფინანსური აქტივების ზრდის მთლიანი მოცულობის შეფარდება მშპ-თან არ უნდა აღემატებოდეს 30%-ს; 2. ნაერთი ბიუჯეტის დეფიციტის შეფარდება მშპ-თან არ უნდა აღემატებოდეს 3%-ს და 3. საქართველოს სახელმწიფო ვალის შეფარდება მშპ-თან არ უნდა აღემატებოდეს 60%-ს.

ცვლილებების თანახმად, ბიუჯეტის ხარჯების და არაფინანსური აქტივების ზრდის ზედა ზღვარი საერთოდ უქმდება. ეს ნიშნავს, რომ ე.წ. „მთავრობის ზომა“ კანონით აღარ იქნება შეზღუდული და შესაბამისად, მთავრობის ჩარევა ეკონომიკაში ნებისმიერ დონეზე შეიძლება გაიზარდოს. პირველ რიგში, ეს ცუდია იმ მხრივ, რომ ზოგადად, ეკონომიკაში მთავრობის ზომას და ეკონომიკურ ზრდის ტემპს შორის უარყოფითი ურთიერთკავშირია და ამასთან, საქართველოს დღევანდელ რეალურ პოლიტიკაში, როდესაც ყველა სახელისუფლებო შტო და სახელმწიფო ინსტიტუტი ერთი პოლიტიკური ძალის ხელშია, მთავრობის ხარჯების შემზღუდველი ნორმის გაუქმება ცალსახად ნეგატიური მოვლენაა.

მშპ-ს 3%-მდე ნაერთი ბიუჯეტის დეფიციტის ნაცვლად ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტი შეიზღუდება. ეს ცვლილება პოზიტიურია, რადგან ერთიანი ბიუჯეტი ნაერთ ბიუჯეტთან ერთად იმ საბიუჯეტო ორგანიზაციების ოპერაციებსაც მოიცავს, რომლებსაც უფლება აქვთ საკუთარი შემოსავლები მიიღონ (სსიპ-ები, ა(ა)იპ-ები). თუმცა, კანონში ფართოვდება გამონაკლისები, როცა მთავრობას ბიუჯეტის დეფიციტის მაჩვენებლის ზრდა შეეძლება. ერთ-ერთი ასეთი გარემოება არის რეცესია, რომლის განმარტება გაუგებრად არის მოცემული კანონის ცვლილების პროექტში. ტექსტი შინაარსობრივად გაუმართავია. ზოგადად რეცესია ეკონომიკის და შემოსავლების კლებას, უმუშევრობის ზრდას ნიშნავს. კანონპროექტში კი იკითხება მცდელობა, ეკონომიკის ზრდის ტემპის შენელება ჩაითვალოს რეცესიად.

კიდევ ერთი ახალი გარემოება, თუ როდის შეიძლება გადაცდეს ბიუჯეტის დეფიციტი მშპ-ს 3%-ს არის განათლების სისტემის რეფორმა, რომელიც 2025 წლამდე უნდა განხორციელდეს.

სახელმწიფო ვალის ნაცვლად მთავრობის ვალი შეიზღუდება მშპ-ის 60%-მდე. მთავრობის ვალი სახელმწიფო ვალისგან განსხვავებით ეროვნული ბანკის ვალს არ მოიცავს. ეს ცვლილება ლოგიკურია, რადგან ეროვნული ბანკის ვალს სახელმწიფო ბიუჯეტი არ ემსახურება. 31 აგვისტოს მდგომარეობით ეროვნული ბანკის ვალი 325 მლნ ლარია, მთავრობის ვალი კი — 16.7 მილიარდი ლარი.

იცვლება მთავრობის და პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდების ზღვრული პარამეტრი. პრეზიდენტის და მთავრობის სარეზერვო ფონდების ჯამი არ უნდა აღემატებოდეს ბიუჯეტის მთლიანი ხარჯების 1%-ს. აქამდე ზედა ზღვარი 2% იყო. აღნიშნული ფონდებიდან ხარჯვის პრაქტიკას თუ გავითვალისწინებთ, ზღვრის დაწევა გამართლებულია.

სახელმწიფო ბიუჯეტის ძირითადი მაჩვენებლები

2019 წელს საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის გადასახდელები (ბიუჯეტიდან დასახარჯი ჯამური თანხა) 12.7 მილიარდი ლარი იქნება, რაც 2018 წლის ბიუჯეტის გადასახდელებზე 270 მლნ ლარით (2.2%-ით) მეტია. ბიუჯეტის ასეთი დაბალი ტემპით ზრდა ფისკალური დეცენტრალიზაციის რეფორმამ განაპირობა. ბიუჯეტის შემოსავლების ნაწილში დღგ-დან შემოსავლები შემცირდა, ხოლო ხარჯებს მუნიციპალიტეტებისთვის გადასაცემი გათანაბრებითი ტრანსფერი - დაახლოებით 700 მლნ ლარი მოაკლდა.

ცალკე აღებული შემოსავლები, რომელიც გადასახადებს, გრანტებს და სხვა შემოსავლებს მოიცავს, 2019 წელს 33 მლნ ლარით ნაკლები იქნება, ვიდრე 2018 წელს. მათ შორის, 148 მლნ ლარით მცირდება საერთაშორისო ორგანიზაციებიდან და საზღვარგარეთის ქვეყნების მთავრობებიდან მისაღები გრანტების მოცულობა.

გათანაბრებითი ტრანსფერის გაუქმების გამო, სახელმწიფო ბიუჯეტის ხარჯები 442 მლნ ლარით მცირდება. თუმცა, შრომის ანაზღაურების მუხლი 60 მლნ ლარით იზრდება. ეს მაშინ, როცა სახელმწიფო ბიუჯეტში ასახული დასაქმებულთა რიცხვი 1 513 ადამიანით მცირდება.

ყველაზე დიდი შემცირება (239 პირი) ოკუპირებული ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროში დაიგეგმა. თუმცა, შრომის ანაზღაურების ხარჯი 1.4 მლნ ლარით იზრდება, რაც ნიშნავს, რომ დარჩენილ თანამშრომლებს ხელფასი გაეზრდებათ. 211 ადამიანით მცირდება განათლების, მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის სამინისტროში დასაქმებულთა რაოდენობა, სახელფასო ფონდი კი არ იცვლება. 173-ით მცირდება ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროში დასაქმებულთა რაოდენობა, 96-ით თავდაცვის სამინისტროში, 72-ით გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტროში, 66-ით საგარეო საქმეთა სამინისტროში, 49-ით რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროში, 46-ით იუსტიციის სამინისტროში და ა.შ. ყველა უწყებაში, სადაც დასაქმებულთა რაოდენობა მცირდება, სახელფასო ხარჯი იგივე რჩება ან იზრდება.

არაფინანსური აქტივების ზრდა, იგივე ინფრასტრუქტურული ხარჯი, 454 მლნ ლარით გაიზრდება და 2 082 მლნ ლარს გაუტოლდება. პრივატიზაციიდან კი 60 მლნ ლარის მიღებაა დაგეგმილი.

ბიუჯეტის დეფიციტი (ვალდებულებების ცვლილება) 1 226 მლნ ლარი, მშპ-ს 2.7% იქნება. ამასთან ერთად, 2019 წელს მთავრობამ 935 მლნ ლარის წინა წლებში აღებული ვალის ძირი თანხა უნდა დაფაროს.

ყველა გადასახდელის დასაფინანსებლად მთლიანობაში მთავრობას 2 160 მლნ ლარის ვალის აღება აქვს დაგეგმილი. 500 მლნ ლარის საშინაო ვალს აიღებს, ხოლო 1 660 მლნ ლარის საგარეო ვალს.

უწყებები და პროგრამები, რომელთა დაფინანსება მნიშვნელოვნად იზრდება

2019 წელს ყველაზე მეტად საქართველოს ოკუპირებული ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროს დაფინანსება იზრდება - 240 მლნ ლარით. დამატებით 225 მლნ ლარი დაიხარჯება 2019 წლის იანვრიდან პენსიის 20 ლარით ზრდაზე, ხოლო 50 მლნ ლარით საყოველთაო ჯანდაცვის პროგრამის დაფინანსება გაიზრდება და 754 მლნ ლარს მიაღწევს. მიუხედავად იმისა, რომ საყოველთაო ჯანდაცვის პროგრამა რეალურად საყოველთაო აღარ არის და ბოლო წლებში მრავალი რეგულაცია დაწესდა ხარჯვის შესაკავებლად, 2018 წელსაც გეგმაზე მეტი იხარჯება (დაახლოებით 20 მლნ ლარით მეტი).

140 მლნ ლარით იზრდება საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს დაფინანსება, რაც ჩქაროსნული ავტომაგისტრალების მშენებლობაზე, წყალმომარაგების ინფრასტრუქტურის აღდგენა-რეაბილიტაციაზე და მყარი ნარჩენების მართვის პროგრამაზე მიემართება.

საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროს დაფინანსება 95 მლნ ლარით იზრდება, რაც ძირითადად ელექტროგადამცემი ქსელის განვითარებას მოხმარდება.

საზოგადოებრივი მაუწყებლის დაფინანსება 6 მლნ ლარით (11.4%-ით) იზრდება. მაუწყებლის დაფინანსება საქართველოს მშპ-ის მოცულობაზეა მიბმული. კერძოდ, 2019 წლის დაფინანსება 2018 წლის მშპ-ის 0.14%-ზე ნაკლები არ უნდა იყოს. 6 მლნ-იანი ზრდა აღნიშნული წესიდან გამომდინარეობს. თუმცა, მნიშვნელოვანია ის გარემოება, რომ თუ წინა წლებში სახელმწიფო ბიუჯეტში ჩანდა, რამდენი ადამიანია შტატით დასაქმებული მაუწყებელში და რამდენია შრომის ანაზღაურებაზე გამოყოფილი თანხა, 2019 წლის ბიუჯეტის პროექტში ეს რიცხვები ამოღებულია. მხოლოდ ჯამური დაფინანსების თანხა წერია - 58.5 მლნ ლარი.

პროგრამული ბიუჯეტირების კუთხით ისევ მნიშვნელოვანი პრობლემებია. ბევრი, მათ შორის, მაღალბიუჯეტიანი პროგრამები არასათანადოდაა შედგენილი. განსაკუთრებით, პრობლემაა პროგრამების და ქვეპროგრამების მიზნების, საბოლოო და შუალედური შედეგების და შეფასების ინდიკატორების გამართულობა და ურთიერთთავსებადობა. პროგრამების და ქვეპროგრამების ნაწილი არ არის მიმართული პრობლემის მოგვარებაზე და შესაბამისად, არ შეესაბამება პროგრამული ბიუჯეტირების არსს და მიზანს.

მაგალითად, მიმდინარე წლის სექტემბერში, „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველომ“ გამოაქვეყნა კვლევა: „დაბალი ხარისხის სასკოლო განათლებაში სულ უფრო მეტს ვიხდით“, სადაც მიმდინარე და გასული წლების ბიუჯეტების შესწავლაზე დაყრდნობით, მთავარი რეკომენდაცია იყო, რომ საქართველოს განათლების, მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის სამინისტრომ უნდა შეიმუშაოს  ზოგადი განათლების პროგრამის (მათ შორის, ზოგადსაგანმანათლებლო სკოლების დაფინანსების ქვეპროგრამის) კონკრეტული მიზნები, შუალედური/საბოლოო შედეგები და შეფასების ინდიკატორები, რომლებიც იქნება გაზომვადი. პროგრამის მიზანს და მოსალოდნელ შედეგს კი სასკოლო განათლების ხარისხის ამაღლება უნდა წარმოადგენდეს. სამინისტრომ ეს რეკომენდაციები არ გაითვალისწინა და 2019 წლისთვის 2018 წლის ანალოგიური პროგრამა შეიმუშავა.