ENG

შენიშვნები „ფოსტის შესახებ“ კანონის პროექტის გადამუშავებულ ვერსიაზე

23 ივლისი, 2014

საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროს მიერ შემუშავებული და შემდგომ გადამუშავებული კანონპროექტის მიმართ, რომელიც საფოსტო კავშირის სფეროში საქმიანობის სამართლებრივი საფუძვლების ახლებურად მოწესრიგებას ითვალისწინებს, გაგვაჩნია შემდეგი შენიშვნები და წინადადებები:

1. კანონპროექტი არ ითვალისწინებს საქართველოში არსებულ რეალობას

კანონპროექტით გათვალისწინებულია როგორც საფოსტო, ასევე საკურიერო მომსახურების და სწრაფი მომსახურების ბაზრის სეგმენტებზე სახელმწიფო რეგულირების შემოღება იმ პირობებში, როდესაც საქართველოში საფოსტო მომსახურების ბაზრის სრული ლიბერალიზაცია მარეგულირებელმა ორგანომ 2005 წელს დაასრულა. ლიბერალიზაციის პროცესმა ხელი შეუწყო ბაზრის ამ სეგმენტზე კონკურენციის განვითარებას და დღეისათვის საქართველოს საფოსტო მომსახურების ბაზარზე 40-ზე მეტი კომპანია ოპერირებს. შემოთავაზებული რეფორმის შედეგად კი პრაქტიკულად ხდება სახელმწიფო რეგულირების ხელახლა შემოღება და საფოსტო მომსახურების ბაზრის რე-რეგულაცია. საფოსტო კავშირის სფეროში საქმიანობის სამართლებრივი მოწესრიგების ამ რეფორმით შემოთავაზებული წესი, სავარაუდოდ, უარყოფით გავლენას მოახდენს ბაზრის ამ სეგმენტზე თავისუფალი, სამართლიანი და კონკურენტული ბიზნესგარემოს არსებობაზე, რაც არაა შესაბამისობაში მოწინავე საერთაშორისო პრაქტიკასთან.

2. ბუნდოვანება პასუხიმგებელი ორგანოების გასაზღვრაში

კანონპროექტით კომუნიკაციების მარეგულირებელი ეროვნული კომისია საფოსტო კავშირის სფეროში საქმიანობის მარეგულირებელ ორგანოდ განისაზღვრება. ამასთანავე, არათანამიმდევრული და ბუნდოვანია სახელმწიფო პოლიტიკის განმსაზღვრელი/წარმმართველი/განმახორციელებელი ორგანოს სტატუსი – ერთი მხრივ, კანონპროექტი ითვალისწინებს, რომ „საფოსტო კავშირის სფეროში სახელმწიფო პოლიტიკას წარმართავს და ამტკიცებს საქართველოს მთავრობა (პროექტის წინა ვერსია კი პრემიერმინისტრს განსაზღვრავდა), მეორე მხრივ, კი გათვალისწინებულია, რომ „საფოსტო კავშირის სფეროში სახელმწიფო პოლიტიკას შეიმუშავებს და ახორციელებს სამინისტრო“. შესაბამისად, ბუნდოვანია და დაზუსტებას საჭიროებს, თუ როგორ უნდა გაიმიჯნოს/დაიყოს ფუნქციები „სახელმწიფო პოლიტიკის განმახორციელებელ“ და „სახელმწიფო პოლიტიკის წარმმართველ“ სახელმწიფო ორგანოებს შორის.

3. ბაზრის მონოპოლიზაცია „საქართველოს ფოსტის“ მიერ

კანონპროექტით გათვალისწინებულია, რომ მხოლოდ ერთ კომპანიას – „საქართველოს ფოსტას“ უნდა მიენიჭოს ეროვნული (დანიშნული) ოპერატორის სტატუსი ყოველგვარი კონკურსის გარეშე. აღნიშნული სტატუსის მინიჭება 5 წლის ვადით არის გათვალისწინებული (პროექტის წინა ვერსია 20 წელს განსაზღვრავდა ამ სატატუსის მინიჭების ვადად). ამ პრაქტიკის მსგავსი ანალოგი კი საერთაშორისო პრაქტიკაში არ იძებნება.  აღნიშნული ვადის გასვლის შემდეგ სამინისტრო ან უგრძელებს ამ სტატუსს უკვე არსებულ ოპერატორს ან ახალ ოპერატორს შეარჩევს. ეროვნული (დანიშნული) ოპერატორი უნივერსალურ საფოსტო  მომსახურებას და უნივერსალურ საფოსტო სარეზერვო მომსახურებას ერთპიროვნულად განახორციელებს. აღნიშნულ მომსახურებაში შედის როგორც 2 კილოგრამამდე წონის წერილების (პრიორიტეტული/არაპრიორიტეტული ან უბრალო/რეგისტრირებული წერილების), 7 კილოგრამამდე წონის სეკოგრამების,  20 კილოგრამამდე წონის ამანათების,  30 კილოგრამამდე წონის სპეციალური „M“ ტომრების მიღება/გაგზავნა/გადაზიდვა/ჩაბარება, ასევე ე.წ. „სარეზერვო მომსახურების“ ნაწილში – 100 გრამამდე წონის ადგილობრივი და საერთაშორისო წერილებისა და საფოსტო ბარათების და 30 კილოგრამამდე წონის საერთაშორისო ამანათების მიღება/დამუშავება/გაგზავნა/გადაზიდვა და ადრესატისათვის ჩაბარება, რომელიც სახმელეთო ან/და საზღვაო გზით საქართველოშია გამოგზავნილი ან/და საქართველოდან გასაგზავნი. შესაბამისად, ბაზრის ამ სეგმენტზე კონკურენციის არსებითად შემზღუდველი რეგულაციები წესდება და სხვა ოპერატორები მხოლოდ „საქათველოს ფოსტის“ (ეროვნული (დანიშნული) ოპერატორის) საშუალებით ან/და მისი „ქოლგის ქვეშ“ შეძლებენ თავიანთი მომსახურების მიწოდებას – ეკონომიკურ პოლიტიკაში აღნიშნული ტიპის გადაწყვეტილებები ქვეყნის საინვესტიციო გარემოს არსებითად აზიანებენ და, ამდენად, მნიშვნელოვანია, რომ ამ კანონპროექტით არ მოხდეს მისი შემოღება;

როგორც ვიცით, საქართველოს პარლამენტმა ახლახან (ა.წ. მარტში) მიიღო კონკურენციის პოლიტიკის რეფორმის პროექტი, რომელიც ბაზარზე თვისუფალი და სამართლიანი კონკურენციის ხელშეწყობას ითვალისწინებს. საყურადღეებოა, რომ საფოსტო კავშირის რეფორმის პროექტი ბაზრის ამ სეგმენტზე თავისუფალ და სამართლიან კონკურენციას სრულად გამორიცხავს. აღნიშნული ასევე ეწინააღმდეგება საქართველო/ევროკავშირის ასოცირების ხელშეკრულებით გათვალისწინებულ ვალდებულებებს (Title 4, Sub-Section 4 "Postal and Courier Services"), რომელიც ითვალისწინებს საფოსტო და კურიერული მომსახურების ბაზრის ლიბერალიზაციის პრინციპებს. საქმიანობის სამართლებრივი მოწესრიგების აღნიშნული წესი არაა შესაბამისობაში მოწინავე საერთაშორისო პრაქტიკასთანაც, რომლის მიხედვით საფოსტო კავშირის სფეროში ბაზრის სრული ლიბერალიზაცია, თავისუფალი კონკურენციის ხელშეწყობა (ევროკავშირის დირექტივა 2002/39/EC) და „საფოსტო სარეზერვო მომსახურების“ არეალის გაუქმება (ევროკავშირის დირექტივა 2008/6/EC) ამ სფეროს წარმატებული რეფორმირების გზად არის მიჩნეული;

4. რეფორმით შემოთავაზებული რეგულაციების წინააღმდეგობრივი ხასიათი

რეფორმის პროექტით გათვალისწინებულია (მუხლი 3, პუნქტი „ქ“) „მნიშვნელოვანი საბაზრო წილის“ მფლობელი საფოსტო ოპერატორის განსაზღვრის რეგლამენტაცია „კონკურენციის შესახებ“ საქართველოს კანონის მიხედვით განსაზღვრული ბაზრის პროცენტის ფლობით. გვსურს, ხაზგასმით აღვნიშნოთ, რომ „კონკურენციის შესახებ“ კანონი არ იცნობს „მნიშვნელოვანი საბაზრო წილის“ რეგლამენტაციას. ისევე როგორც, ამავე „კონკურენციის შესახებ“ კანონით არ არის რეგლამენტირებული მნიშვნელოვანი საბაზრო წილის განმსაზღვრელი საბაზრო პროცენტის ოდენობა. ამდენად, „ფოსტის შესახებ“ კანონპროექტი შესაბამისობაში უნდა მოვიდეს „კონკურენციის შესახებ“ კანონით არსებულ რეგულაციებთან.

პროექტი ასევე ითვალისწინებს უნივერსალური საფოსტო კავშირით მომსახურების და უნივერსალური საფოსტო სარეზერვო მომსახურების ზედა ზღვრული ტარიფების კომუნიკაციების მარეგულირებელი ეროვნული კომისიის მიერ რეგულირებას. ამის შედეგად ტარიფების რეგულირება გავრცელდება არა მხოლოდ 100 გრამამდე წონის ადგილობრივი და საერთაშორისო წერილებისა და საფოსტო ბარათების, არამედ 30 კილოგრამამდე წონის საერთაშორისო ამანათების მიღებაზე/გაგზავნაზე/გადაზიდვაზე/ ჩაბარებაზე, აღნიშნულის ეკონომიკური მიზანშეწონილობა კი არ არის გამართლებული და თავისუფალი საბაზრო ეკონომიკის პრინციპების შესაბამისი.

აღნიშნული კანონპროექტის შემუშავებასთან დაკავშირებით, ბაზრის ამ სეგმენტზე მოქმედი საერთაშორისო კომპანიების (DHL, TNT) წარმომადგენლები და „საერთაშორისო გამჭვირვალობა  საქართველოს“ წარმომადგენელი შეხვდნენ საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების მინისტრის პირველ მოადგილეს, ბატონ დიმიტრი ქუმსიშვილს და ქალბატონ ნათია მიქელაძეს ა.წ. 16 აპრილს. მოლაპარაკების დროს მიღწეულ იქნა შეთანხმება ამ კანონპროექტით გათვალისწინებულ რიგ საკითხებთან დაკავშირებით, რომელთა ასახვა არ მომხდარა კანონპროექტის გადამუშავებულ ვერსიაში, კერძოდ:

5.   გადამზიდავების მოთხოვნები

  • დაზუსტდეს „უნივერსალური საფოსტო მომსახურების“ ნუსხაში შემავალი საფოსტო მომსახურების ჩამონათვალი, ისე როგორც აღნიშნული მომსახურების დეფინიცია რეგლამენტირებულია საერთაშორისო პრაქტიკაში. კერძოდ, ეს ჩამონათვალი უნდა მოიცავდეს საბაზისო (მინიმალური) მოთხოვნების შესაბამისად განსაზღვრული საფოსტო გზავნილების მომსახურებას და ამ საბაზისო მომსახურების კატეგორიის გზავნილებზე ფასების სახელმწიფო რეგულირებას – მოთხოვნა არ არის გათვალისწინებული;

ცხრილი: უნივერსალური საფოსტო მომსახურების დეფინიცია საერთაშორისო  პრაქტიკის მიხედვით:

ქვეყანა

უნივერსალური საფოსტო მომსახურების დეფინიცია

წყარო

გერმანია

უნივერსალური სერვისი არის საფოსტო მომსახურების მინიმალური პაკეტი (§4 პუნქტის, 1–ლი ქვეპუნქტის მიხედვით) რომლის მიწოდების უზრუნველყოფა ხდება განსაზღვრული (სპეციფიკური) ხარისხით გერმანიის ფედერალური რესპუბლიკის მთელ ტერიტორიაზე ხელმისაწვდომი ფასებით. უნივერსალური სერვისის მიწოდება უნდა ხდებოდეს ლიცენზირებული საფოსტო მომსახურების საფუძველზე. ის უნდა მოიცავდეს იმ სერვისებს, რომელიც მიიჩნეულია სავალდებულოდ/აუცილებლად.

http://www.iuscomp.org/gla/statutes/PostG.htm

ესტონეთი

უნივერსალური საფოტო მომსახურება არის განსაზღვრული/სპეციფიკური ხარისხის საფოსტო მომსახურების პაკეტი, რომლის მიწოდება  ხდება ესტონეთის მთელ ტერიტორიაზე ფიქსირებული და ხელმისაწვდომი ფასებით.

 

http://www.legaltext.ee/text/en/X50065K2.htm

ლიტვა

უნივერსალური საფოსტო მომსახურება ნიშნავს სამართლებლივი აქტებით დადგენილი ხარისხის საფოსტო მომსახურებას, რომლის მიწოდება ყველა მომხმარებლისათვის უნდა მოხდეს ხელმისაწვდომი ფასებით ლიტვის მთელ ტერიტორიაზე.

 

http://www3.lrs.lt/pls/inter3/dokpaieska.showdoc_l?p_id=467253  

რუმინეთი

უნივერსალურ მომსახურებაზე წვდომის უფლება უნდა წარმოადგენდეს განსაზღვრული ხარისხის საფოსტო მომსახურებაზე წვდომის უფლებას ყველა მომხმარებლისათვის ხელმისაწვდომი ფასებით რუმინეთის მთელ ტერიტორიაზე.

http://www.legi-internet.ro/en/postal_service_law.htm  

პორტუგალია

სახელმწიფომ უნდა უზრუნველყოს უნივერსალური საფოსტო მომსახურების არსებობა და ხელმისაწვდომობა, რაც გულისხმობს განსაზღვრული ხარისხის საფოსტო მომსახურების მიღების შესაძლებლობას ყველასათვის მისაღებ ფასად ქვეყნის მთელ ტერიტორიაზე. ამ მომსახურების მიწოდების მიზანია დაკმაყოფილდეს ქვეყნის მოსახლეობის საკომუნიკაციო, ეკონომიკური და სოციალური აქტივობების მოთხოვნები.

http://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=980037

               

  • საფოსტო და საამანათო გზავნილების ბაზარზე კანონპროექტით შემოთავაზებული სახელმწიფო რეგულირების რეჟიმი (მუხლი 24) შესაბამისობაში მოვიდეს საქართველოს კანონმდებლობასთან და საქართველო–ევროკავშირის ასოცირების ხელშეკრულებით (თავი 6) გათვალისწინებულ ვალდებულებებთან. შესაბამისად, უნივერსალური საფოსტო  მომსახურების ბაზრის სეგმენტზე მომსახურების გაწევის მსურველი ოპერატორისთვის ნაცვლად ავტორიზაციისა, უნდა გავრცელდეს ლიცენზირების მოთხოვნა (ამ მოთხოვნას ითვალისწინებს, ასევე, საქართველო – ევროკავშირის ასოცირების ხელშეკრულება, თავი 6, მუხლი 101) და მხოლოდ უნივერსალური საფოსტო მომსახურების გაწევის მსურველი ოპერატორისთვის დაწესდეს „სათანადო მატერიალურ-ტექნიკური ბაზის და სათანადო კვალიფიკაციის პერსონალის“  არსებობის  პირობების მოთხოვნა, რაც შესაბამისობაში იქნება „ლიცენზიებისა და ნებართვების შესახებ“ საქართველოს კანონით დადგენილ რეგულაციებთან – მოთხოვნა არ არის გათვალისწინებული;

  • კანონპროექტი უნდა ითვალისწინებდეს უნივერსალური საფოსტო მომსახურების გამწევი ოპერატორის კონკურსის წესით გამოვლენის შესაძლებლობას, რასაც ითვალისწინებს საერთაშორისო პრაქტიკა. ამასთან, კანონმდებლობა უნდა იძლეოდეს იმის შესაძლებლობას, რომ ქვეყნის ტერიტორიაზე არსებობდეს 2 ან 3 დანიშნული ოპერატორი, თუ ეს ოპერატორები აკმაყოფილებენ კანონმდებლობით დადგენილ მოთხოვნებს. ევროკავშირის კანონმდებლობით, როგორც ვიცით, არაა შეზღუდული ეროვნული ოპერატორების რაოდენობა (მაგალითად, ქვეყანაში შეიძლება არსებობდეს 2 ან 3 დანიშნული ოპერატორი სხვადასხვა გეოგრაფიულ რეგიონში და მათ ქონდეთ ერთმანეთის ინფრასტრუქტურაზე თავისუფალი წვდომა) – მოთხოვნა არ არის გათვალისწინებული;

  • საფოსტო და საამანათო გზავნილების ბაზრის ის სეგმენტი, რომელიც არ მოიცავს უნივერსალური საფოსტო მომსახურების ბაზრის სეგმენტს, დარჩეს ლიბერალიზებული. ამ სეგმენტზე საქმიანობის მსურველი ოპერატორისთვის დაწესდეს მხოლოდ ოპერატორის „ავტორიზაციის“ ვალდებულება კომუნიკაციების მარეგულირებელი ეროვნული კომისიის მიერ ყოველგვარი დამატებითი ბიუროკრატიული/ფორმალური ბარიერის დაწესების გარეშე. მიუხედავად იმისა, რომ გადამუშავებული კანონპროექტი ითვალისწინებს ბაზრის  ამ სეგმენტზე საქმიანობის მსურველი ოპერატორისთვის მოიხსნას „სათანადო მატერიალურ-ტექნიკური ბაზის და სათანადო კვალიფიკაციის პერსონალის“  არსებობის  პირობების მოთხოვნა, ასევე უდაოდ მნიშვნელოვანია, რომ პროექტის 25-ე და 48-ე მუხლები იმგვარად დაზუსტდეს, რომ შეესაბამებოდეს ლიბერალიზებული ბაზრის შესაბამის კრიტერიუმებს და „ავტორიზაციის პროცედურის“  ეკონომიკურ არსს;

  • კანონპროექტიდან ამოღებული უნდა იქნეს მომსახურების სხვა სახეობების რეგლამენტაცია, რომელსაც აღნიშნული კანონპროექტი კვლავ ითვალისწინებს (მუხლი 22) – მოთხოვნა არ არის გათვალისწინებული;

  • შეხვედრის დროს შეთანხმება ვერ იქნა მიღწეული „ეროვნული ოპერატორისთვის“ ე.წ. „დარეზერვებული არეალის“ სახით სახმელეთო და საზღვაო გზით 30 კგ-მდე ამანათების გადაზიდვაზე ექსკლუზიური გადაზიდვის უფლებამოსილების მინიჭებაზე. ამ ტიპის პრეცედენტს არ იცნობს საერთაშორისო პრაქტიკა და, ამდენად, მნიშვნელოვანია, რომ არც ქართულ კანონმდებლობაში უნდა მოხდეს მისი გათვალისწინება – მოთხოვნა კვლავ არ არის გათვალისწინებული.

6. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ რეკომენდაცია

მიგვაჩნია, რომ საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტრომ,  ამ კანონპროექტის საქართველოს პარლამენტში წარდგენამდე, უნდა უზრუნველყოს:

  • „ფოსტის შესახებ“ კანონპროექტით განსაზღვრული საფოსტო კავშირის სფეროში საქმიანობის სამართლებრივი მოწესრიგების ახალი წესის საქართველოს კანონმდებლობასა და მოწინავე საერთაშორისო პრაქტიკასთან შესაბამისობა;

  • საფოსტო კავშირის სფეროში საქმიანობის სამართლებრივი მოწესრიგების ადეკვატური სისტემის დანერგვით ბაზრის ამ სეგმენტის ლიბერალიზაცია და  დემონოპოლიზაცია;

  • უნივერსალური საფოსტო მომსახურების გამწევი ეროვნული (დანიშნული)  ოპერატორის შერჩევის პროცესში გამჭვირვალობის დაცვა;

  • ბაზრის ამ სეგმენტზე თავისუფალი, სამართლიანი და კონკურენტული ბიზნესგარემოს არსებობის ხელშეწყობა, არ მოახდინოს უკვე ლიბერალიზებული ბაზრის რე-რეგულაცია და უზრუნველყოს ბაზრის ღიაობა.  

Author: „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო“