შრომითი მიგრაციის შესახებ კანონპროექტი: ახალი, გაუმართლებელი ბარიერები ბიზნესისათვის
- სახელმწიფო უხეშად ერევა კერძო ურთიერთობებში
- კანონპროექტი ქმნის გაუმართლებელ ბარიერებს კომპანიებისთვის და ვერ უზრუნველყოფს კანონმდებლობის შეცვლის გაცხადებული მიზნის მიღწევას
- იქმნება დამატებითი ბიუროკრატია და იზრდება სახელმწიფო აპარატის ხარჯები
- არაკონსტიტუციურად ფართოვდება მთავრობის უფლებამოსილება შრომით ურთიერთობებში
- დასკვნა
საქართველოს პარლამენტში დაიწყო მთავრობის მიერ ინიცირებული „შრომითი მიგრაციის შესახებ“ კანონპროექტის განხილვა. კანონპროექტის დეკლარირებული მიზანია საქართველოში შეიქმნას შრომითი მიგრაციის მარეგულირებელი ეფექტური საშუალებები, რომლებიც ხელს შეუწყობს ქვეყანაში ლეგალური შრომითი მიგრაციის განვითარებას, თუმცა, ჩვენი აზრით, კანონპროექტის მიღება ხდება დიდწილად გაუაზრებლად, ჯეროვანი შესწავლისა და სიტუაციის ანალიზის გარეშე.
შრომითი მიგრაციის სფეროში შეზღუდვების დაწესებისას, აუცილებელია მხედველობაში იქნეს მიღებული ადგილობრივი შრომის ბაზრის თავისებურებები და ქვეყნის წინაშე მდგარი ამოცანები. გასათვალისწინებელია სოციოეკონომიკური საჭიროებები, ვინაიდან შრომითი მიგრაცია წარმოადგენს ეკონომიკურ და პოლიტიკურ საკითხს. აღსანიშნავია, რომ ევროკავშირის ქვეყნებშიც კი არ არსებობს ერთიანი მიდგომა და ის ევროკავშირის წევრი ქვეყნების ინდივიდუალური მიდგომისა და გადაწყვეტილების სფეროა. იგივე მიდგომა აქვს მიგრაციის საერთაშორისო ორგანიზაციასაც. მსოფლიოს საუკეთესო პრაქტიკის მიდგომების ანალიზი გვიჩვენებს, რომ საკითხისადმი დამოკიდებულება, რეგულაცია და მართვა ინდივიდუალურად არის განსაზღვრული ქვეყნების ეკონომიკური განვითარების დონისა და მათ წინაშე მდგარი გამოწვევების შესაბამისად. ამგვარად, მიგვაჩნია, რომ საქართველომ უნდა შექმნას ისეთი რეგულაცია, რომელიც გააზრებული იქნება ყოველმხრივ, იქნება გამოწვეული სოციალური საჭიროებით, ხელს შეუწყობს ქვეყნის ბიზნესისა და ეკონომიკურ განვითარებასა და უცხოური ინვესტიციების მოზიდვას. სხვა შემთხვევაში კანონი ნეგატიური შედეგის მომტანი იქნება.
ქვემოთ მოყვანილია ჩვენი შენიშვნები კანონპროექტის დებულებებთან და შესაბამისი რეკომენდაციები.
1. სახელმწიფო უხეშად ერევა კერძო ურთიერთობებში
კანონპროექტის თანახმად, ადგილობრივი დამსაქმებელი, რომელსაც სურს შრომითი ხელშეკრულება გააფორმოს საქართველოში მუდმივი ბინადრობის ნებართვის არმქონე უცხოელთან, ვალდებული იქნება, მოთხოვნის რეგისტრაცია მოახდინოს საქართველოს შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროს სისტემაში შემავალ ადმინისტრაციულ ორგანოში და წარუდგინოს მას ინფორმაცია არსებული ვაკანსიების შესახებ (მოთხოვნილი პროფესიის (სპეციალობის), კვალიფიკაციისა და კომპეტენციების ან/და უნარ-ჩვევების ჩათვლით).
ვფიქრობთ აღნიშნული ნორმით სახელმწიფო უხეშად ერევა შრომითი ურთიერთობებში რაც კერძო სამართლებრივი ურთიერთობებია და ხელშეკრულების თავისუფლებასა და ნების ავტონომიურობას ეფუძნება. სახელმწიფო ამგვარ ურთიერთობებში ჩარევას, მხოლოდ გამონაკლის შემთხვევებში, უკიდურესი საჭიროების დროს უნდა ახორციელებდეს შემზღუდველი ნორმა მიზნად უნდა ისახავდეს სიკეთის რეალურად მიღწევის შესაძლებლობას და მხოლოდ ხელოვნური ბარიერის დანიშნულება არ უნდა ჰქონდეს.
კანონპროექტის თანახმად, კომპანიის მომართვის საფუძველზე ადმინისტრაციული ორგანო ახდენს მოთხოვნის შესაფერისი კადრების მოძიებას არსებული სამუშაოს მაძიებელთა ბაზიდან და 7 დღის ვადაში ადგილობრივი დამსაქმებლისათვის შეთავაზებას. იმ შემთხვევაში, თუ ადმინისტრაციული ორგანო 7 სამუშაო დღეში ვერ მოიძიებს წარმოდგენილი მოთხოვნის შესაბამის კადრს ან/და ადგილობრივი დამსაქმებლის მიერ წარმოდგენილი იქნება შეთავაზებულ კადრზე წერილობითი, დასაბუთებული უარი, ამ ვადის ამოწურვის შემდეგ, ადგილობრივი დამსაქმებლის მოთხოვნა რეგისტრირებულად ითვლება და დამსაქმებელს უფლება ეძლევა შრომითი ხელშეკრულება გააფორმოს მის მიერ შერჩეულ კანდიდატთან. თუმცა, კანონპროექტი არ ითვალისწინებს იმ კრიტერიუმს, რომლის თანახმადაც უარი დასაბუთებულად ჩაითვლება და ასევე არ შეიცავს დანაწესს ადგილობრივი დამსაქმებლის დასაბუთებული უარი საბოლოოა თუ გასაჩივრებას ექვემდებარება. ვინაიდან კანონპროექტში არ არის აღნიშნული ზემოხსენებული კრიტერიუმი და პროცედურა საკითხი სამოქალაქო სამართლის ძირითადი პრინციპებიდან გამომდინარე უნდა დარეგულირდეს, რაც შემდეგში მდგომარეობს: კერძო სამართლებრივ ურთიერთობებში, მათ შორის შრომით ურთიერთობებში შეუძლებელია აიძულო პირი დადოს ხელშეკრულება მისი ნების წინააღმდეგ. შესაბამისად ეს ნორმა მხოლოდ ხელოვნური ბარიერის ფუნქციას შეასრულებს და დამსაქმებელი ხელშეკრულებას გააფორმებს მის მიერ არჩეულ პირთან, ხოლო მოთხოვნის რეგისტრაცია და ადმინისტრაციულ ორგანოსთან მიმოწერა მხოლოდ დამატებითი ბიუროკრატიული მექანიზმი იქნება და მხოლოდ გაახანგრძლივებს შრომითი რესურსის დაქირავების პროცესს. იგივე მიზეზით კანონპროექტი ვერ უზრუნველყოფს კანონის მიღების მთავარ მიზანს რაც მდგომარეობს პრიორიტეტულად საქართველოს მოქალაქეების დასაქმებაში.
3. იქმნება დამატებითი ბიუროკრატია და იზრდება სახელმწიფო აპარატის ხარჯები
კანონპროექტით გათვალისწინებული ახალი პროცედურის დანერგვა გამოიწვევს შრომისა და ჯანმრთელობის დაცვის სამინისტროში ახალი ქვედანაყოფის შექმნას (ბუნდოვანი ფუნქციებით უფლებებითა და პროცედურებით). იმ პირობებში, როდესაც კანონპროექტით არ არის დასაბუთებული, რომ სამინისტროში არსებული ადამიანური და მატერიალური რესურსი საკმარისია ახალი ქვედანაყოფის შექმნისა და მის მიერ საკუთარი საქმიანობის განხორციელებისთვის, შეგვიძლია დავასკვნათ რომ ეს ცვლილება იქნება დაკავშირებული დამატებითი ფინანსური რესურსის გამოყოფასთან.
4. არაკონსტიტუციურად ფართოვდება მთავრობის უფლებამოსილება შრომით ურთიერთობებში
ა) საიმიგრაციო და საემიგრაციო პოლიტიკის განსაზღვრა მთავრობის კომპეტენცია ხდება
კანონპროექტის მე-5 მუხლის „ა“ ქვეპუნქტში აღნიშნულია, რომ საქართველოს მთავრობა შრომითი მიგრაციის სფეროში უზრუნველყოფს ერთიანი სახელმწიფო პოლიტიკის შემუშავებასა და განხორციელებას.
სახელმწიფოს საემიგრაციო და საიმიგრაციო პოლიტიკა საერთო პოლიტიკის მნიშვნელოვანი შემადგენელი ნაწილია, ვინაიდან ის პირდაპირ კავშირშია ქვეყნის ეკონომიკურ განვითარებასთან და საინვესტიციო გარემოსთან. პოლიტიკის განსაზღვრა ნებისმიერ სფეროში საქართველოს პარლამენტის და არა მთავრობის კომპეტენციაა. იგი კომპლექსურად, ზოგადი ეკონომიკური მდგომარეობისა და სოციალური საჭიროებების მიხედვით უნდა განისაზღვროს ქვეყნის უმაღლესი წარმომადგენლობითი ორგანოს მიერ.
ბ) შრომითი უფლების შემზღუდველი ნორმის დადგენა მთავრობის კომპეტენცია ხდება
კანონპროექტის მე-5 მუხლის „დ“ ქვეპუნქტის თანახმად, მთავრობა ასევე უფლებამოსილი ხდება დააწესოს ცალკეული შეზღუდვები საქართველოში მუდმივი ბინადრობის ნებართვის არმქონე უცხოელების მიერ საქართველოში ანაზღაურებადი შრომითი საქმიანობის კუთხით.
შრომის უფლება კონსტიტუციით აღიარებული მნიშვნელოვანი უფლებაა. „ნორმატიული აქტების შესახებ“ კანონის თანახმად, მხოლოდ კანონით შეიძლება დაწესდეს უფლებების და მათ შორის შრომის უფლების შეზღუდვა. კანონპროექტით კი შემოთავაზებულია რომ ეს შეზღუდვა კანონის ნაცვლად მთავრობის გადაწყვეტილების საფუძველზე მოხდეს - რაც დაუშვებელია.
კანონპროექტის მე-16 მუხლის მე-8 პუნქტის თანახმად, მოთხოვნის რეგისტრაციის მოქმედების ვადა, რეგისტრაციის წესი და ვადები, მოქმედების გახანგრძლივების პირობები და წესები, რეგისტრაციაზე უარის თქმისა და გაუქმების, ასევე ამ რეგისტრაციის ადმინისტრირებასთან დაკავშირებული სხვა საკითხები განისაზღვრება საქართველოს მთავრობის დადგენილებით, ხოლო კანონპროექტის 25-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, საქართველოს მთავრობამ ამ კანონის გამოქვეყნებიდან ექვსი თვის ვადაში უნდა უზრუნველყოს ამ კანონის განხორციელებისათვის საჭირო საქართველოს მთავრობის ნორმატიული აქტების შემუშავება დამტკიცება.
კანონით დარეგულირებული საკითხების მნიშვნელობიდან გამომდინარე, აუცილებელია მე-16 მუხლში მითთებული მნიშვნელოვანი საკითხები, (მაგალითად რეგისტრაციაზე უარის თქმის და გაუქმების საფუძვლები) დაარეგულიროს კანონმა, ხოლო გარდამავალ დებულებებში უმჯობესია მიეთითოს, კონკრეტულად რომელი ნორმატიული აქტების შემუშავება/დამტკიცება უნდა დაევალოს საქართველოს მთავრობას.
კანონპროექტის არსებული რედაქციის თანახმად, ქვეყნისათვის მნიშვნელოვანი პოლიტიკური საკითხების განსაზღვრა და ადამიანის ძირითად უფლებათა შეზღუდვა მთავრობის კომპეტენციადაა მიჩნეული, რაც ეწინააღმდეგება, როგორც კონსტიტუციით განსაზღვრულ ძირითად უფლებათა არსს, ასევე ხელისუფლების დანაწილების პრინციპს.
გასათვალისწინებელია, რომ შრომითი მიგრაციის პოლიტიკა კომპლექსურად უნდა იყოს განხილული ქვეყნის ეკომომიკური პოლიტიკისა და საინვესტიციო გარემოს/საჭიროებებიდან გამომდინარე. მხედველობაში უნდა იყოს მიღებული მიგრაციის გრძელვადიანი სოციალური და ეკონომიკური შედეგები როგორც მიგრანტებისათვის, აგრეთვე და პირველ რიგში მიმღები ქვეყნისათვის. შესასწავლია, რამდენად შეუწყობს ან შეუშლის ხელს ესა თუ ის საკანონმდებლო რეგულაცია ქვეყნის ეკონომიკურ განვითარებას, არის თუ არა შესაბამისი სტატისტიკა მოძიებული და ანალიზი ჩატარებული. შრომითი მიგრაციის საკანონმდებლო დარეგულირებამდე უნდა ჩატარდეს კვლევა, კონსულტაციები ადგილობრივ და უცხოელ ბიზნესმენებთან და ასევე სიღრმისეული ანალიზი თუ რა შედეგს მოუტანს ქვეყნის ეკონომიკურ განვითარებას კანონის ამოქმედება და როგორ აისახება ქვეყნის ბიზნეს გარემოზე და საინვესტიციო მიმზიდველობაზე.
და ბოლოს, არც კანონპროექტში და არც მის განმარტებით ბარათში არ იკითხება თუ რა აუცილებლობა არსებობს ასეთი რეგულაციის, სწორედ ახლა და ამ სახით მიღებისა. დარწმუნებული ვართ, რომ კანონპროექტის ამგვარი სახით მიღება უარყოფითად აისახება ქვეყნის ეკონომიკურ მდგომარეობაზე, განვითარების პერსპექტივებსა და და საინვესტიციო გარემოზე.