საჯარო სამართლის იურიდიული პირების მარეგულირებელი კანონმდებლობა კორუფციისა და ნეპოტიზმის რისკებს კვლავ ვერ აზღვევს - საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველო
ENG

საჯარო სამართლის იურიდიული პირების მარეგულირებელი კანონმდებლობა კორუფციისა და ნეპოტიზმის რისკებს კვლავ ვერ აზღვევს

20 სექტემბერი, 2022

საჯარო სამართლის იურიდიულ პირებში (სსიპ)[1] ათობით ათასი ადამიანია დასაქმებული და მათი ხარჯი ბიუჯეტიდან ასობით მილიონი ლარს შეადგენს,[2] თუმცა საკანონმდებლო რეფორმის დაუსრულებლობის გამო სსიპ-ებზე კვლავ არ ვრცელდება ანგარიშვალდებულების და გამჭვირვალობის იგივე სტანდარტები, რაც საჯარო სამსახურშია.

„საჯარო სამართლის იურიდიული პირის“ შესახებ კანონი საქართველოში 1999 წლიდან არსებობს, თუმცა მთავრობამ ახალი კანონის ინიციირების ვალდებულება 2015 წელს აიღო, როდესაც პარლამენტმა „საჯარო სამსახურის შესახებ” ახალი კანონი მიიღო, რომლის გარდამავალი დებულებითაც განისაზღვრა, რომ 2016 წლის 1 სექტემბრამდე მთავრობას უნდა მოემზადებინა და პარლამენტისთვის წარედგინა „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტი საჯარო სამართლის იურიდიული პირების კატეგორიებად დაყოფის გათვალისწინებით. თუმცა ეს ვალდებულება დღემდე შეუსრულებელია, რითაც კანონი ირღვევა.

ახალი კანონის მთავარი მიზანი სსიპ-ების კატეგორიებად დაყოფა უნდა იყოს. მოქმედი კანონმდებლობით, სსიპ-ები საჯარო სამსახურის სისტემას მიეკუთვნებიან. კანონის ჩანაწერები, რომლებიც ეხება საჯარო სამსახურის საქმიანობას, მის გამჭვირვალობას, ანგარიშვალდებულებას, თუ ინტერესთა შესაძლო შეუთავსებლობას,[3] როგორც წესი, აკეთებს დათქმას, რომ ნორმები არ ვრცელდება გარკვეული კატეგორიის, მათ შორის კულტურულ, საგანმანათლებლო, სამეცნიერო, კვლევით, სასპორტო და რელიგიურ სსიპ-ებზე. შესაბამისად, სსიპ-ების კატეგორიზაციის გარეშე ხშირად ბუნდოვანია, თუ რომელი ორგანიზაციები უნდა მიეკუთვნოს ამა თუ იმ კატეგორიას, რამაც შესაძლოა უსაფუძვლოდ გააფართოოს იმ სსიპ-თა წრე, რომლებზეც არ ვრცელდება ზემოაღნიშნული კანონები.

გარდა ასეთი კატეგორიის სსიპ-ებისა, ახალმა კანონმა უნდა მოაწესრიგოს და განსაზღვროს თუ რომელი სსიპ-ი არის საჯარო სამსახურის სისტემის ნაწილი. „საჯარო სამსახურის შესახებ კანონის” თანახმად, საჯარო საქმიანობად აგრეთვე არ ითვლება გარკვეულ კატეგორიების სსიპ-ებში საქმიანობა, რომელიც ჩამოთვლილი უნდა იყოს „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის შესახებ“ კანონში,[4] მაშინ როდესაც კანონში ასეთი ჩანაწერი დღემდე არ არსებობს. ამგვარი კატეგორიზაცია აუცილებელია, ვინაიდან პრაქტიკაში არსებობს ერთმანეთისგან რადიკალურად განსხვავებული ხასიათის სსიპ-ები, მაგალითად, შეუძლებელია ერთგვაროვნად მოწესრიგდეს სსიპ „საზოგადოებრივი მაუწყებლის”, სსიპ „შემოსავლების სამსახურის” და ან სსიპ-ის „აწარმოე საქართველოში“ საქმიანობა.

გარდა იმისა, რომ ახალი კანონი არ არის მიღებული, „საჯარო სამსახურის შესახებ” კანონის შესაბამისი რეგულაციები სსიპ-ებზე სრულად გავრცელებული კვლავ არ არის. ამ კუთხით გარდამავალი პერიოდი მოქმედებს, რომელიც თავდაპირველად მხოლოდ 2017 წლის 31 დეკემბრამდე უნდა გაგრძელებულიყო, თუმცა მას შემდეგ პარლამენტი ამ ვადას ყოველ წელს ახანგრძლივებს და ამ მომენტისთვის არსებული ფორმულირებით ის 2022 წლის 31 დეკემბრამდე გრძელდება.[5]

სსიპ-ებთან მიმართებით „საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონის სრულად აუმოქმედებლობა იმას ნიშნავს, რომ სსიპ-ების დიდ ნაწილზე დღემდე არ ვრცელდება ისეთი მნიშვნელოვანი ანტიკორუფციული მექანიზმის მოქმედება როგორიცაა „ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ კანონი. შესაბამისად, მრავალი სსიპ-ი, რომელიც საჯარო ფუნქციებს ახორციელებს და ფორმალურად აღიარებულია საჯარო სამსახურად, გარდამავალ პერიოდში საჯარო სამსახურებისთვის დაწესებულ შეზღუდვებისა და ვალდებულებების მიღმა არის დარჩენილი.

კორუფციის შემაკავებელი მექანიზმების არარსებობა ნეპოტიზმისთვის, ასევე, დასაქმებული პირების საარჩევნო მიზნით გამოყენებისთვის ხელსაყრელ გარემოს ქმნის. გარდა ამისა, ეს აჩენს მანკიერ სტიმულებს სსიპ-ების რაოდენობის ხელოვნურად გასაზრდელად. მაგალითად:

  • „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოს“ მიერ ჩატარებული კვლევის[6] ფარგლებში შესწავლილ 12 სახელმწიფო უწყებას 2017 წლისთვის 45 სსიპ-ი ექვემდებარებოდა, 2020 წლის ბოლოსთვის კი, სსიპ-ების რაოდენობა იმავე უწყებების ფარგლებში 54-მდე გაიზარდა;
  • 2017 წელს 41 სსიპ-ს 9,288 შტატგარეშე თანამშრომელთა ჰყავდა, 2020 წლისთვის კი, იმავე ორგანიზაციებში ეს რიცხვი 45.5%-ით – 13,517-მდე გაიზარდა;
  • 2017 წელს 42-მა სსიპ-მა შტატგარეშე თანამშრომლების ანაზღაურებაზე 73,826,398 ლარი დახარჯა, 2020 წლისთვის კი იმავე ორგანიზაციების ეს ხარჯი 108.1%-ით – 153,645,554 ლარამდე გაიზარდა.

ამრიგად, „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის შესახებ“ ახალი კანონის მიუღებლობა მნიშვნელოვნად აუარესებს სსიპ-ების გამჭვირვალობის და ანგარიშვალდებულების სტანდარტებს, აზიანებს საჯარო სამსახურის რეფორმას და ზრდის კორუფციის რისკებს.

საჯარო სამსახურის ბიუროს 2019 წლის საქმიანობის ანგარიშის თანახმად, ბიურომ მოამზადა „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის შესახებ“ საქართველოს კანონში შესატანი ცვლილებების პროექტი, რომელიც ითვალისწინებს „საჯარო სამართლის იურიდიული პირების კატეგორიებად დაყოფას, განსაზღვრავს მათი დაფუძნების საფუძვლებს და მათთან მიმართებით ადგენს საჯარო სამსახურის მარეგულირებელი კანონმდებლობის გავრცელების საკითხებს“.[7] 2020 წლის ანალოგიურ ანგარიშში კი ვკითხულობთ, რომ საჯარო სამსახურის ბიურომ შესაბამისი ცვლილებების კანონპროექტი მთავრობას გადაუგზავნა 2020 წლის 1 ოქტომბერს.[8] მიუხედავად ამისა, მთავრობას დღემდე არ წარუდგენია პარლამენტისთვის კანონპროექტი, რითაც უკვე მე-5 წელია ირღვევა კანონით განსაზღვრული ვალდებულება.[9]

აუცილებელია, საქართველოს მთავრობამ რაც შეიძლება სწრაფად შეიმუშაოს და პარლამენტს წარუდგინოს კანონპროექტი „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის შესახებ“.

 

 


[1] საჯარო სამართლის იურიდიული პირი არის შესაბამისი კანონით, საქართველოს მთავრობის დადგენილებით ან კანონის საფუძველზე სახელმწიფო მმართველობის ორგანოს ადმინისტრაციული აქტით შექმნილი, საკანონმდებლო და სახელმწიფო მმართველობის ორგანოებისაგან განცალკევებული ორგანიზაცია, რომელიც სახელმწიფოს კონტროლით დამოუკიდებლად ახორციელებს პოლიტიკურ, სახელმწიფოებრივ, სოციალურ, საგანმანათლებლო, კულტურულ და სხვა საჯარო საქმიანობას, აგრეთვე ავტონომიური რესპუბლიკის უმაღლესი აღმასრულებელი ორგანოს ნორმატიული აქტით შექმნილი, სახელმწიფო მმართველობის ორგანოებისაგან განცალკევებული ორგანიზაცია, რომელიც სახელმწიფოს კონტროლით დამოუკიდებლად ახორციელებს სოციალურ, საგანმანათლებლო, კულტურულ და სხვა საჯარო საქმიანობას.

[2] 2020 წლის მდგომარეობით „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოს“ მიერ შესწავლილ 41 სსიპ-ში 20 ათასზე მეტი ადამიანი იყო დასაქმებული ხოლო მათ ანაზღაურებაზე წელიწადში 300 მილიონ ლარს აჭარბებდა, სრულად იხ. „სახელმწიფო სსიპ-ებსა და ა(ა)იპ-ებში კორუფციის შემაკავებელი მექანიზმები სუსტია, ხარჯები კი ყოველწლიურად იზრდება”, 22.11.2021, https://bit.ly/3ljY71p

[3] პირველ რიგში იგულისხმება კანონები „საჯარო სამსახურის შესახებ“ და „საჯარო დაწესებულებაში კორუფციისა და ინტერესთა შეუთავსებლობის შესახებ“.

[4] იხ. „საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონის მე-3 მუხლის „გ“ ქვეპუნქტი.

[5] იქვე, 1261 მუხლის 1 ქვეპუნქტი.

[6] იხ. კვლევა სრულად: სახელმწიფო სსიპ-ებსა და ა(ა)იპ-ებში კორუფციის შემაკავებელი მექანიზმები სუსტია, ხარჯები კი ყოველწლიურად იზრდება, „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველო“, 22.11.2021, https://bit.ly/3ljY71p

[7] საჯარო სამსახურის ბიუროს 2019 წლის საქმიანობის ანგარიში, გვ. 5, https://bit.ly/3kx45fV

[8] საჯარო სამსახურის ბიუროს 2020 წლის საქმიანობის ანგარიში, გვ. 15, https://bit.ly/3Bu5s5p

[9] გარდა ამისა, დაირღვა საჯარო მმართველობის რეფორმის 2019-2020 წლების სამოქმედო გეგმით განსაზღვრული ვადა, რომლის მიხედვითაც კანონპროექტის ინიციირება 2019 წლის IV კვარტალში უნდა მომხდარიყო, იხ. „საჯარო მმართველობის რეფორმის 2019-2020 წლების სამოქმედო გეგმის დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2019 წლის 10 ივნისის N274-ე დადგენილება, დანართი 2, აქტივობა 3.1.2., https://matsne.gov.ge/ka/document/view/4586360?publication=0