I.ძირითადი მიგნებები

2021 წლის 28 ივნისს საქართველოს პარლამენტმა მესამე მოსმენით მიიღო საარჩევნო კოდექსში ცვლილებები, რომელთა მიზანიც საარჩევნო კანონმდებლობის გაუმჯობესება იყო. სამუშაო პროცესი რამდენიმე თვეს გაგრძელდა და დოკუმენტის საბოლოო ვერსიაში, ასევე, აისახა პოლიტიკურ პარტიებს შორის 2021 წლის 19 აპრილს გაფორმებული შეთანხმებით გათვალისწინებული დებულებებიც.

„სამართლიანი არჩევნების” და „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოს“ აზრით, განხორციელებული საკანონმდებლო ცვლილებები რამდენიმე მნიშვნელოვან საკითხს უფრო სამართლიანად და უკეთესად აწესრიგებს, თუმცა, კანონში არ აისახა გარკვეული თემები, რომელთა შეცვლაც აუცილებელია საარჩევნო ადმინისტრაციის დამოუკიდებლობისა და მიუკერძოებლობის, ასევე, ადგილობრივი თვითმმართველობის საარჩევნო სისტემის და სხვა რეგულაციების გასაუმჯობესებლად.

ამასთანავე, მიღებული ცვლილებები დიდწილად უახლოესი არჩევნების ჩატარებისთვის სამართლებრივი ჩარჩოს აწესრიგებს და ვერ უზრუნველყოფს სტაბილური, მდგრადი საარჩევნო კანონმდებლობის ჩამოყალიბებას, რაც კიდევ ერთხელ ავლენს საარჩევნო კოდექსის ფუნდამენტური რეფორმის გაგრძელების საჭიროებას. მნიშვნელოვანი პოზიტიური ცვლილებებიდან აღსანიშნავია შემდეგი:

• სამივე დონეზე საარჩევნო კომისიების დაკომპლექტების წესი შედარებით უფრო სამართლიანი გახდა. გაიზარდა პარტიების მიერ დანიშნულ წევრთა რაოდენობა და თითო პარტია მხოლოდ ერთ წევრს დანიშნავს. ცესკოს პროფესიული წევრების სრული ვადით (5 წლით) არჩევას უბრალო უმრავლესობის ნაცვლად, დასჭირდება პარლამენტის ⅔-ის თანხმობა.
• მუნიციპალიტეტების საკრებულოების დაკომპლექტებისას შემცირდა საარჩევნო ბარიერი და გაიზარდა პროპორციულად არჩეულ საკრებულოს წევრთა წილი, შესაბამისად, ცვლილებები უზრუნველყოფს ამომრჩეველთა ნების მანდატებში უფრო პროპორციულ ასახვას; საკრებულოს მაჟორიტარად პირველივე ტურში ასარჩევად საჭირო გახდა ამომრჩევლის მინიმუმ 40%-ის მხარდაჭერის მოპოვება.
• აიკრძალა საუბნო საარჩევნო კომისიის შემაჯამებელი ოქმის შესწორების ოქმის შედგენა კენჭისყრის დღის შემდგომ დღეებში; საოლქო საარჩევნო კომისიას აეკრძალა ოქმში შესწორების შეტანა ბიულეტენების გადათვლის გარეშე; სავალდებულო წესით კომისიები გადაითვლიან საარჩევნო უბნების 10%-ს.
• სამუშაო საათებში აგიტაციაში მონაწილეობის აკრძალვა გაფართოვდა და ის ყველა საჯარო მოსამსახურეს შეეხება, აგრეთვე ის გავრცელდა სკოლამდელ და ზოგად საჯარო საგანმანათლებლო დაწესებულებებში დასაქმებულებზეც.
• ზემდგომ საარჩევნო კომისიებში საჩივრების წარსადგენად ჩამოყალიბდება უფლებამოსილი პირების სპეციალური ბაზა და საჩივრის წარდგენა ელექტრონულადაც იქნება შესაძლებელი; ასევე, გაიზარდა გასაჩივრების და საჩივრების/სარჩელების განხილვის გარკვეული ვადები.

უარყოფითად უნდა შეფასდეს შემდეგი ცვლილებები:

• 2021 წლის ადგილობრივ არჩევნებამდე იმოქმედებს ცესკოს პროფესიული წევრების (მათ შორის თავმჯდომარის) დანიშვნის განსხვავებული წესი. კერძოდ, შეცვლილია ამ პროცესში ჩადებულ ე.წ. პოლიტიკური ჩიხის საწინააღმდეგო მექანიზმი: პროფესიული წევრის 2/3-ით არჩევის შეუძლებლობის შემთხვევაში, მას პარლამენტის 3/5 ამტკიცებს, ხოლო თუ ეს კვორუმიც ვერ შეგროვდა, ცესკოს წევრს პარლამენტის უბრალო უმრავლესობა ირჩევს. თითოეულ კენჭისყრას შორის პერიოდი არანაკლებ 4 კვირა უნდა ყოფილიყო. თუმცა, 2021 წლის არჩევნებამდე 4 კვირიანი ვადა შემცირდა 1 კვირამდე, რამაც მნიშვნელოვნად შეამცირა პარტიებს შორის კომპრომისის მიღწევის სივრცეს და საპარლამენტო უმრავლესობას, ფაქტობრივად, საშუალებას მისცა ოპოზიციის თანხმობის გარეშე, მარტივად აერჩია მისთვის მისაღები კანდიდატები.
• აგრეთვე დროებით იმოქმედებს რეგულაცია, რომლის მიხედვითაც იმ შემთხვევაში თუ 9-ზე მეტი პარტია გადალახავს საპარლამენტო საარჩევნო ბარიერს საარჩევნო კომისიების წევრების დანიშვნისას უპირატესობა მიენიჭება იმ პარტიას, რომელსაც მეტი სახელმწიფო დაფინანსება ეკუთვნის, განსხვავებით ზოგადი წესისა, როდესაც უპირატესობა ენიჭება იმ პარტიას, რომელმაც მეტი ხმა მიიღო არჩევნებზე. ამ დროებითმა წესმა შექმნა შესაძლებლობა, რომ ბლოკის შემადგენლობაში შესულ ერთზე მეტ პარტიას მიეღო კომისიის წევრის დანიშვნის უფლება, ხოლო არჩევნებში ინდივიდუალურად მონაწილე ბარიერგადალახული პარტია საარჩევნო ადმინისტრაციაში წევრის დანიშვნის უფლება გაუუქმდა.
• პარტია კარგავს საარჩევნო კომისიებში წევრის დანიშვნის უფლებას, თუ მის მიერ გაყვანილმა ყველა პარლამენტარმა, 2021 წლის 19 აპრილის მდგომარეობით, დატოვა პარტია და სხვა პარტიაში გაწევრიანდა. ასეთ შემთხვევაში, ახალ პარტიას გადაეცემა კომისიის წევრების დანიშვნის უფლება. ეს ჩანაწერი პირდაპირ მოერგო  „საქართველოს პატრიოტთა ალიანსის“ შემთხვევას, შედეგად, პარტიამ დაკარგა საარჩევნო კომისიებში წევრის დანიშვნის უფლება და ის „ევროპელ სოციალისტებს“ გადაეცა. ეს პარტია „საქართველოს პატრიოტთა ალიანსის“ საარჩევნო სიით პარლამენტში შესულმა წევრებმა დააფუძნეს.
• საარჩევნო უბანზე, კენჭისყრის დღეს, პარტიების მიერ დანიშნულ კომისიის წევრებს აღარ ექნებათ უფლება შეასრულონ ამომრჩეველთა რეგისტრატორის ფუნქცია, რაც კომისიის წევრებს არათანაბარ პირობებში აყენებს, ასევე, ამ შეზღუდვამ, შესაძლოა, საარჩევნო პროცედურების ჯეროვან აღსრულებას ხელი შეუშალოს.

II.შესავალი

2021 წლის ოქტომბერში საქართველოში ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნები გაიმართება. ამასთანავე, 2021 წლის 19 აპრილს, ევროპული კავშირის შუამავლობით, პარტიებს შორის მიღწეული შეთანხმების შედეგად, თვითმმართველობის ორგანოთა არჩევნებს დამატებითი დატვირთვა უნდა შეეძინა, ვინაიდან სწორედ თვითმმართველობის არჩევნების შედეგებზე უნდა ყოფილიყო დამოკიდებული მომავალ წელს რიგგარეშე საპარლამენტო არჩევნების ჩატარების ბედი. კერძოდ, ეს მაშინ უნდა მომხდარიყო, თუ მმართველი პარტია „ქართული ოცნება - დემოკრატიული საქართველო” ადგილობრივ არჩევნებზე მთელი ქვეყნის მასშტაბით ამომრჩევლის 43%-ზე ნაკლებ მხარდაჭერას მიიღებდა. თუმცა, 28 ივლისს მმართველმა პარტიამ აღნიშნული პოლიტიკური შეთანხმება ანულირებულად გამოაცხადა და დარჩენილი დებულებების შესრულებაზე პასუხისმგებლობა მოიხსნა.

ამ პროცესებს წინ უძღოდა 2020 წლის 31 ოქტომბრის საპარლამენტო არჩევნები, რომელმაც, საქართველოს საარჩევნო კანონმდებლობის თვალსაზრისით, მნიშვნელოვანი ხასიათის გამოწვევები და ხარვეზები წარმოაჩინა, რამაც მმართველ პარტიასა და ოპოზიციას შორის პრინციპულ საკითხებთან დაკავშირებული შეუთანხმებლობა გამოიწვია და სახელმწიფო მწვავე კრიზისის წინაშე დააყენა. შექმნილი კრიზისის მოსაგვარებლად და პოლიტიკური დიალოგის განსაახლებლად აქტიური ნაბიჯები გადაიდგა ქვეყნის საერთაშორისო პარტნიორების მიერ, რომელთა ძალისხმევის შედეგად, მმართველი პარტიისა და საპარლამენტო ოპოზიციის დიდი ნაწილის ჩართულობით, პარლამენტში მუშაობას შეუდგა საარჩევნო რეფორმასთან დაკავშირებული სამუშაო ჯგუფი. ამ ჯგუფის მიზანი იყო, მოემზადებინა საარჩევნო კანონმდებლობაში შესატანი ცვლილებები, რომლებიც დაეფუძნებოდა, როგორც საერთაშორისო და ადგილობრივი სადამკვირვებლო ორგანიზაციების, ისე პოლიტიკური პარტიების რეკომენდაციებსა და მოსაზრებებს. სამუშაო ჯგუფმა საქმიანობა 2021 წლის თებერვალში დაიწყო და მის მუშაობაში თავდაპირველად მხოლოდ რამდენიმე პარტია და სადამკვირვებლო ორგანიზაცია მონაწილეობდა, რადგან ოპოზიციური პარტიების ძირითადი ნაწილი არჩევნების შედეგების აღიარებასა და საპარლამენტო მანდატების გამოყენებაზე უარს ამბობდა. მარტში სამუშაო ჯგუფმა მოამზადა საკანონმდებლო ცვლილებების პირველი ვერსია. 19 აპრილის პოლიტიკური შეთანხმების ხელმოწერის შემდეგ, სხვა ოპოზიციური პარტიებიც ჩაერთნენ პროცესებში, რის შედეგადაც, საკანონმდებლო პაკეტში დამატებითი ცვლილებები შევიდა. დოკუმენტმა საბოლოო სახე 28 ივნისს მიიღო, როდესაც საქართველოს პარლამენტმა მესამე მოსმენით მიიღო საკანონმდებლო ცვლილებები.

აღსანიშნავია, რომ საქართველოს პარლამენტის იურიდიულ საკითხთა კომიტეტის სხდომაზე საარჩევნო კოდექსში ცვლილებების შეტანის შესახებ კანონპროექტის მეორე მოსმენით განხილვის პროცესი არასათანადო პირობებში გაიმართა. კომიტეტის სხდომა 21 ივნისს 16:00 საათზე დაიწყო და მომდევნო დღის დილის 5 საათამდე ფორსირებულად მიმდინარეობდა, რის გამოც ვერ იქნა უზრუნველყოფილი დეპუტატების, არასამთავრობო ორგანიზაციებისა თუ სხვა დაინტერესებული პირების სრულყოფილი მონაწილეობა. განსაკუთრებით საყურადღებოა ის ფაქტი, რომ მეორე მოსმენით განხილვისას კომიტეტის სხდომაზე კანონპროექტის ინიციატორისა და მომხსენებლის მიერ წამოყენებული იყო  რამდენიმე ისეთი საკითხი, რომელიც საარჩევნო რეფორმის სამუშაო ჯგუფის ფარგლებში მანამდე არ განხილულა და შესაბამისად, ცვლილებების თავდაპირველ ვერსიაში ასახულიც არ ყოფილა., საგულისხმოა ის ფაქტიც, რომ კანონპროექტის განსახილველი ვერსია, რომელსაც მომხსენებელი სხდომაზე წარადგენდა, არასამთავრობო ორგანიზაციებისთვის ხელმისაწვდომი არ იყო.

საარჩევნო რეფორმით გახსნილმა დისკუსიის სივრცემ „სამართლიანი არჩევნებისა და დემოკრატიის საერთაშორისო საზოგადოებასა“ (შემდგომში - „სამართლიანი არჩევნები”) და „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოს” შესაძლებლობა მისცა, განეხორციელებინათ საარჩევნო რეფორმის მიმდინარეობის პროცესის სრული მონიტორინგი. საქართველოს პარლამენტში კანონპროექტის პირველი და მეორე მოსმენის ეტაპზე ორგანიზაციებმა წარმოადგინეს შუალედური მოსაზრებები და რეკომენდაციები საარჩევნო კანონმდებლობის შემდგომი გაუმჯობესების მიზნით, რომლებიც ეხებოდა ადგილობრივი თვითმმართველობის საარჩევნო სისტემას, საარჩევნო ადმინისტრაციის დაკომპლექტებას, საარჩევნო დავებსა და სხვა საკითხებს. ასევე, საზოგადოების მიეწოდა ინფორმაცია იმ საკითხებთან დაკავშირებით, რომლებსაც შემოთავაზებული საკანონმდებლო ცვლილებების პროექტი არ ითვალისწინებდა, თუმცა მიგვაჩნია, რომ საკვანძო მნიშვნელობა აქვს ქვეყანაში საარჩევნო გარემოს გაუმჯობესებისა და არჩევნების შედეგების სანდოობის გაზრდის კუთხით. აღსანიშნავია, რომ კანონპროექტთან დაკავშირებით ორი ერთობლივი დასკვნა გამოაქვეყნეს ვენეციის კომისიამ და ეუთოს ადამიანის უფლებებისა და დემოკრატიული ინსტიტუტების ოფისმაც (OSCE/ODIHR).

წინამდებარე დოკუმენტში მიმოხილულია ,,სამართლიანი არჩევნებისა“ და „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოს” საბოლოო ერთობლივი შეფასებები საქართველოს პარლამენტის მიერ საარჩევნო კოდექსში შეტანილ ძირითადად ცვლილებებთან დაკავშირებით. ამასთანავე, დოკუმენტში წარმოდგენილია რეკომენდაციები, რომელთა გათვალისწინებაც 2021 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნების შემდეგ არის მიზანშეწონილი.

III.საარჩევნო ადმინისტრაციის დაკომპლექტება

საქართველოში მოქმედებს სამდონიანი საარჩევნო ადმინისტრაცია, რომელიც შედგება ა) ცენტრალური საარჩევნო კომისიისგან (ცესკო), ბ) საოლქო საარჩევნო კომისიებისგან და გ) საუბნო საარჩევნო კომისიებისგან. ცვლილებებამდე, სამივე დონეზე კომისიები დაახლოებით მსგავსი წესითა და პროპორციით კომპლექტდებოდა, თითოეული კომისიის 12 წევრიდან 6 წევრს ნიშნავდნენ პოლიტიკური პარტიები, 6 წევრს კომისიები პროფესიული ნიშნით ირჩევდნენ. საარჩევნო კოდექსში შეტანილი ცვლილებების შედეგად, სამივე დონეზე კომისიების შემადგენლობა 17-მდე გაიზარდა, რომელთაგან 9 წევრს პარტიები დანიშნავენ, 8 წევრს კი პროფესიული ნიშნით აირჩევენ.

მიუხედავად იმისა, რომ ჯერ-ჯერობით ნაადრევია იმის თქმა, რამდენად დადებითად აისახება მიღებული ცვლილებები საარჩევნო ადმინისტრაციის ეფექტიან მუშაობასა და მისი საქმიანობის მიმართ საზოგადოებრივი ნდობის ხარისხზე, თუმცა მთლიანობაში, განხორციელებული ცვლილებები დადებითად შეიძლება შეფასდეს.. ამის მთავარი მიზეზი ისაა, რომ საარჩევნო კომისიებზე პოლიტიკური პარტიების გავლენა შედარებით შესუსტდა და ერთ პარტიას, სავარაუდოდ, უფრო ნაკლები ბერკეტი ექნება საკუთარი პოლიტიკური ინტერესების გასატარებლად. გარდა ამისა, საარჩევნო კომისიების პროფესიული ნიშნით ასარჩევი წევრების შერჩევის პროცესი გარკვეულწილად გაუმჯობესდა, რამაც გაზარდა რეალურად მიუკერძოებელი პირებისთვის უპირატესობის მინიჭების შესაძლებლობა. დღეისთვის, ახალი წესების პრაქტიკაში იმპლემენტაცია რეფორმის მთავარი გამოწვევაა. აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ კანონში არსებულმა დროებითმა რეგულაციებმა გარკვეულწილად გააუფერულა ამ ცვლილებების დადებითი ეფექტი.

ასევე, უნდა აღინიშნოს, რომ საარჩევნო ადმინისტრაციის დაკომპლექტების ახალი მოდელი იმ დათქმით არის მისაღები, რომ მასზე პოლიტიკური პარტიების დიდი ნაწილი შეთანხმდა, რაც საარჩევნო პროცესების სანდოობისთვის ძალიან მნიშვნელოვანია. შემოთავაზებულმა მოდელმა მეტნაკლებად ასახა ის პოლიტიკური რეალობა, რაც 2020 წლის საპარლამენტო არჩევნების შემდეგ საქართველოში შეიქმნა. აქედან გამომდინარე, ცვლილებები უფრო მოკლევადიანი პრობლემის აღმოსაფხვრელ ინსტრუმენტად უნდა იქნეს მიჩნეული, ხოლო სამომავლოდ საარჩევნო ადმინისტრაციის რეფორმირება უნდა გაგრძელდეს მისი შემდგომი სრულყოფისა და პროფესიონალიზაციის მიზნით.

1. ცესკოს დაკომპლექტება

როგორც უკვე აღინიშნა, ბოლო საკანონმდებლო ცვლილებებამდე ცესკოს შემადგენლობაში მყოფი 12 წევრიდან 6 პარტიების მიერ იყო დანიშნული, ხოლო 6, თავმჯდომარის ჩათვლით, - პარლამენტის მიერ პროფესიული ნიშნით აირჩეოდა. დაკომპლექტების ამ წესში პრობლემური იყო, როგორც პროფესიული, ისე პარტიული წევრების დანიშვნის წესი. 6 წევრის დანიშვნის უფლება პარტიებს საპარლამენტო არჩევნებზე მიღებული ხმების პროპორციულად ენიჭებოდა, ანუ ერთ პარტიას შეეძლო ერთზე მეტი წევრი დაენიშნა, შედეგად, ცესკოს 6 პარტიული წევრიდან 3 წევრს მმართველი პარტია „ქართული ოცნება - დემოკრატიული საქართველო“ ნიშნავდა. პროფესიულ, არაპარტიულ წევრებს, პრეზიდენტის წარდგენით პარლამენტი ხმათა უბრალო უმრავლესობით ირჩევდა, რაც გამორიცხავდა საპარლამენტო ძალებს შორის კონსენსუსის საჭიროებას. ამრიგად, თავმჯდომარის ჩათვლით, ცესკოს 12 წევრიდან 9 წევრის დანიშვნაზე, ფაქტობრივად, სრული კონტროლი მმართველ პარტიას გააჩნდა.

საკანონმდებლო ცვლილებებით, ტრანსფორმაცია განიცადა ცესკოს შემადგენლობამ. თავმჯდომარისა და 11 წევრის ნაცვლად, ის, თავმჯდომარის ჩათვლით, არაუმეტეს 17 წევრისგან დაკომპლექტდება, რომელთაგან არაუმეტეს 9 წევრს პარტიები დანიშნავენ, ხოლო 8 წევრს, მათ შორის თავმჯდომარეს, პრეზიდენტის წარდგენით პარლამენტი აირჩევს. მნიშვნელოვანია, რომ პარტიები წევრებს პარიტეტის პრინციპით წარადგენენ  - ერთ პარტიას მხოლოდ ერთი წევრის დანიშვნის უფლება ექნება. ასევე, აღსანიშნავია, რომ პარლამენტი 5 წლით ცესკოს თავმჯდომარეს და წევრებს უბრალო უმრავლესობით ვეღარ აირჩევს და საჭირო იქნება სრული შემადგენლობის ⅔-ის მხარდაჭერა, თუმცა, ვინაიდან კანონმდებლობით შესაძლებელია უფრო დაბალი მხარდაჭერით 6 თვის ვადით იყვნენ ამ თანამდებობებზე პირები არჩეული, ამ რეფორმის მნიშვნელობა გარკვეულწილად კნინდება. აგრეთვე, ცვლილებები განიცადა საკონკურსო კომისიის შექმნის წესმაც, რომლის მეშვეობითაც პრეზიდენტი არჩევს ცესკოს წევრობის/თავმჯდომარის კანდიდატებს.

1.1.საკონკურსო კომისია

ახალი ცვლილებებით, პროფესიული ნიშნით ცესკოს დაკომპლექტებისას პირველი ეტაპია პრეზიდენტის მიერ საკონკურსო კომისიის შექმნა და ვაკანტურ პოზიციაზე კონკურსის გამოცხადება. ცვლილებებამდე მოქმედი წესით, ცესკოს თავმჯდომარეობის კანდიდატების შესარჩევად საკონკურსო კომისია საერთოდ არ იქმნებოდა, კანონი პრეზიდენტს არასამთავრობო ორგანიზაციებთან მხოლოდ კონსულტაციას ავალდებულებდა. რაც შეეხება ცესკოს წევრის შერჩევას, ამისათვის იქმნებოდა საკონკურსო კომისია, თუმცა საარჩევნო კოდექსით მხოლოდ ის იყო განსაზღვრული, რომ კომისიის შემადგენლობის ნახევარი ადგილობრივი არასამთავრობო ორგანიზაციების წარმომადგენლებით უნდა ყოფილიყო დაკომპლექტებული. არ იყო განსაზღვრული საკონკურსო კომისიის მიერ გადაწყვეტილების მიღების პროცედურები. მაგალითად, 2019 წელს ცესკოს პროფესიული წევრების შესარჩევად გამართული კონკურსის ჩასატარებლად, საკონკურსო კომისია 6 წევრისგან შედგებოდა – სამი არასამთავრობო ორგანიზაციის წარმომადგენელი და სამი პრეზიდენტის ადმინისტრაციის თანამშრომელი. ამ წესით დაკომპლექტებულ კომისიას ჰქონდა წარმომადგენლობითობისა და სანდოობის აშკარა პრობლემა. პრეზიდენტის ადმინისტრაციის თანამშრომლებით კომისიის დაკომპლექტების გარდა, სერიოზული კითხვები არსებობდა კომისიის შემადგენლობაში შემავალ არასამთავრობო ორგანიზაციებთან დაკავშირებითაც._^[1]

ვენეციის კომისია რეკომენდაციას უწევდა საკონკურსო კომისიის წევრების მეტ წარმომადგენლობითობას, წევრთა რაოდენობის განსაზღვრას, კომისიის მუშაობაში ჩასართავად არასამთავრობო ორგანიზაციების მიმართ დამატებითი მოთხოვნების დაწესებას და გადაწყვეტილების მიღების პროცესის რეგლამენტირებას._^[2]

ახალი ცვლილებებით, კომისიის ფორმირების წესი უფრო დეტალურად დარეგულირდა, კერძოდ, კანონის ახალი რედაქციის თანახმად, საკონკურსო კომისია უნდა შედგებოდეს არანაკლებ 9 და არაუმეტეს 11 წევრისგან. საკონკურსო კომისიის შემადგენლობაში შეიძლება, შედიოდნენ მხოლოდ საქართველოში რეგისტრირებული იმ არასამთავრობო ორგანიზაციების წარმომადგენლები, რომლებსაც აქვთ საარჩევნო საკითხებზე, დემოკრატიის ან ადამიანის უფლებების დაცვის სფეროში მუშაობის არანაკლებ 7 წლის გამოცდილება და რომელთა საქმიანობა, როგორც ფინანსური, ისე შინაარსობრივი, საჯაროდ ხელმისაწვდომია. აგრეთვე, უმაღლესი საგანმანათლებლო დაწესებულებების წარმომადგენლები, რომლებსაც უკავიათ არჩევითი აკადემიური თანამდებობა.

კანონის ძველ რედაქციაში ამ მხრივ პრეზიდენტს სრული თავისუფლება ჰქონდა და როგორც ზემოთ აღინიშნა, 2019 წელს საკუთარი ადმინისტრაციის თანამშრომლებით აკომპლექტებდა კომისიას.

გარდა ამისა, განისაზღვრა საკონკურსო კომისიის მიერ გადაწყვეტილების მიღების რამდენიმე პროცედურული საკითხი, კერძოდ:

• კონკურსში მონაწილე კანდიდატების კენჭისყრის შედეგების საჯაროობა;
• საკონკურსო კომისიის წევრების მიერ გადაწყვეტილების წერილობით დასაბუთების ვალდებულება ;
• გადაწყვეტილების მიღება სრული შემადგენლობის უმრავლესობით.

საკონკურსო კომისიის დაკომპლექტების ახალი წესი, ძველი რედაქციით გათვალისწინებულ გაუმჭვირვალე პროცედურებთან შედარებით, წინ გადადგმული ნაბიჯია, თუმცა იგი მაინც არ იძლევა საკონკურსო კომისიის მიუკერძოებლობის და საუკეთესო კანდიდატების შერჩევის გარანტიას. მაგალითად, ახალი წესის შესაბამისად, 2021 წლის ივლისში პრეზიდენტმა შექმნა საკონკურსო კომისია 11 ადამიანის შემადგენლობით. კომისიის 5 წევრი მოწვეულ იქნა 5 შესაბამისი გამოცდილების და სანდო არასამთავრობო ორგანიზაციიდან, ხოლო 6 - უნივერსიტეტებიდან. საზოგადოებისთვის გაუგებარი დარჩა, თუ რა კრიტერიუმებით შეარჩია პრეზიდენტმა უნივერსიტეტების წარმომადგენლები. 6 წევრიდან 3 ერთ უნივერსიტეტს წარმოადგენდა, მაშინ როდესაც კომისიაში მიწვეული სხვა ორგანიზაციებიდან და უნივერსიტეტებიდან თითო წევრი მონაწილეობდა პროცესში და რამდენიმე დიდი საჯარო და კერძო უნივერსიტეტი საერთოდ არ ყოფილა წარმოდგენილი. გარდა ამისა, ზოგიერთი პროფესორის სპეციალიზაცია ახლოსაც არ იყო არათუ არჩევნებთან, არამედ პოლიტიკურ მეცნიერებებთანაც კი. აქედან გამომდინარე, ახალი ცვლილებებითაც პრეზიდენტს, დარჩა შესაძლებლობა, ისე დააკომპლექტოს კომისიის შემადგენლობა, რომ გარანტირებული ჰქონდეს კომისიის უმრავლესობის მხარდაჭერა და სასურველი შედეგი.

1.2. ცესკოს თავმჯდომარის და პროფესიული წევრების არჩევა

ცესკოს თავმჯდომარე და წევრები მსგავსი პროცედურით აირჩევა. კანონის ძველ რედაქციაში, თავმჯდომარის და წევრების საკვალიფიკაციო მოთხოვნებიც ერთნაირი იყო, ცვლილებების შედეგად ცესკოს თავმჯდომარეობის კანდიდატს აღარ მოეთხოვება საარჩევნო ადმინისტრაციის მოხელის სერტიფიკატი.

კანონის ძველი რედაქციით, ცესკოს თავმჯდომარეს პრეზიდენტის წარდგენილი კანდიდატებიდან სრული შემადგენლობის 2/3-ით ირჩევდა თავად ცესკო. თუ 5 დღის განმავლობაში ცესკო ვერ მოახერხებდა თავმჯდომარის არჩევას ამ შემთხვევაში ერთვებოდა პარლამენტი, რომელიც სრული შემადგენლობის უმრავლესობით ამტკიცებდა ცესკოს თავმჯდომარეს. პარლამენტი ამავე წესით ირჩევდა ცესკოს წევრებსაც. როგორც აღვწერეთ, მმართველ პარტიას არასდროს არ ჰქონდა ცესკოს 2/3-ის ან პარლამენტის უმრავლესობის მხარდაჭერის მოპოვების საჭიროება.

კანონის ახალი რედაქციით, იქმნება შესაძლებლობა ცესკოს თავმჯდომარის და წევრების არჩევის პროცესში ერთზე მეტი პარტია იყოს ჩაბმული და კონსენსუსით მოხდეს მათზე შეთანხმება. ცესკოს თავმჯდომარეს და პროფესიული ნიშნით დასანიშნ წევრებს პარლამენტი ირჩევს სრული შემადგენლობის 2/3-ით (100 ხმა). არსებული პოლიტიკური კონფიგურაციის გათვალისწინებით, ეს კვორუმი გამორიცხავს მათი ერთი პარტიის მიერ არჩევას, რაც აქამდე ხდებოდა, და მოითხოვს საპარლამენტო პარტიების მხრიდან კანდიდატებზე შეთანხმებას.

კანონის მიზანია, რაც შეიძლება მაღალი კვორუმით იქნეს არჩეული ცესკოს თავმჯდომარე/წევრი, თუმცა გასათვალისწინებელია ისეთი შემთხვევაც, როდესაც ასეთი კვორუმის შეკრება შეუძლებელი ხდება. ამ შემთხვევაში, კანონი ითვალისწინებს ე.წ. პოლიტიკური ჩიხის საწინააღმდეგო მექანიზმს: თუ არც ერთ კანდიდატს პარლამენტის 2/3-ის მხარდაჭერა არ ექნება, იგივე კანდიდატებს კენჭი ხელახლა უნდა ეყაროს პირველი კენჭისყრიდან არაუადრეს 4 კვირის შემდეგ. ამ შემთხვევაშიც ცესკოს წევრის ასარჩევად კვლავ პარლამენტის 2/3-ის მხარდაჭერაა საჭირო, ხოლო თუ ისევ არ მოგროვდება საკმარისი ხმები, კვლავ არაუადრეს 4 კვირის შემდეგ ამჯერად უკვე პარლამენტის 3/5-ის (90 ხმა) მხარდაჭერა იქნება საკმარისი. ეს მცდელობაც თუ უშედეგო გამოდგება, არაუადრეს 4 კვირის შემდეგ პარლამენტს უკვე უბრალო უმრავლესობის (76 ხმა) მხარდაჭერით შეეძლება ცესკოს წევრის დანიშვნა.

მნიშვნელოვანი გარემოებას წარმოადგენს ის, რომ მხოლოდ 2/3-ით (100 ხმით) არჩეული კანდიდატი დაინიშნება სრული ვადით — 5 წლით, დანარჩენ შემთხვევაში მისი უფლებამოსილების ვადა კი 6 თვეა.

1.2.1. ცესკოს თავმჯდომარის და პროფესიული წევრების არჩევის დროებითი წესი

კანონის ახალმა რედაქციამ 2021 წლის მუნიციპალიტეტის ორგანოთა არჩევნებამდე ცესკოში წარმოშობილ ვაკანტურ თანამდებობაზე პირის არჩევის/დანიშვნის დროებითი წესი დაადგინა._^[3] მიუხედავად იმისა, რომ ეს რეგულაციები 2021 წლის ადგილობრივ არჩევნებამდე იმოქმედებს, მათ მაინც შეიძლება ზიანი მოუტანონ საარჩევნო გარემოს, ამასთანავე, არსებითად ეწინააღმდეგება პოლიტიკური შეთანხმების სულისკვეთებას._^[4] საკითხი ეხება პროფესიული ნიშნით ცესკოს წევრების პარლამენტის მიერ არჩევის წესს და ვადებს, კერძოდ კი, ამ პროცესში ჩადებულ ე.წ. პოლიტიკური ჩიხის საწინააღმდეგო მექანიზმს. როგორც ზემოთ აღვწერეთ, ცესკოს პროფესიული წევრის 2/3-ით არჩევის შეუძლებლობის შემთხვევაში, მას პარლამენტის 3/5 ამტკიცებს, ხოლო თუ ეს კვორუმიც ვერ შეგროვდა ცესკოს წევრს უმრავლესობა ირჩევს. თითოეულ კენჭისყრას შორის პერიოდი არანაკლებ 4 კვირა უნდა იყოს. თუმცა, ერთჯერადად, მხოლოდ მოახლოებული ადგილობრივი არჩევნებისთვის ყოველ კენჭისყრას შორის სავალდებულო მინიმალური ვადა 4 კვირიდან 1 კვირამდე შემცირდა,_^[5] რამაც მნიშვნელოვნად შეამცირა პარტიებს შორის კომპრომისის მიღწევის სივრცე და საპარლამენტო უმრავლესობას, ფაქტობრივად, საშუალება მისცა ოპოზიციის თანხმობის გარეშე, მარტივად აერჩია მისთვის მისაღები კანდიდატი.

ვენეციის კომისიამ ზემოაღნიშნულ დროებით რეგულაცია ჯერ კიდევ კანონპროექტის ეტაპზე შეაფასა უარყოფითად, 18 ივნისის დასკვნაში კომისიამ აღნიშნა: „უნდა გადაიხედოს გარდამავალ პერიოდში, კენჭისყრის რაუნდებს შორის არსებული 4 კვირიანი პერიოდის 1 კვირამდე შემცირება, რადგან ამით შესაძლოა შემცირდეს მმართველ და ოპოზიციურ პარტიებს შორის კონსენსუსის მიღწევის შესაძლებლობა.” გარდა ამისა, ვენეციის კომისია აღნიშნავს, რომ „დროებითმა რეგულაციამ შესაძლოა რისკის ქვეშ დააყენოს რეფორმის წარმატება, რომლის მიზანიც დაბალანსებული საარჩევნო ადმინისტრაციისთვის გარანტიების შექმნაა.“_^[6]

პრაქტიკაში ეს მოლოდინი გამართლა, ვინაიდან ცესკოს სამივე ვაკანტურ თანამდებობაზე წარდგენილი კანდიდატებიდან ვერც ერთმა ვერ შეძლო საპარლამენტო ოპოზიციის მხარდაჭერის მოპოვება და 2 აგვისტოს ისინი 6 თვის ვადით პარლამენტის უბრალო უმრავლესობით იქნენ არჩეული.

1.3. პარტიების მიერ ცესკოს წევრების დანიშვნა

კანონის ძველი რედაქციით, ცესკოს 12 წევრიდან 6 წევრს ნიშნავდნენ პარტიები._^[7] პარტიებს შორის ცესკოს წევრების დანიშვნის უფლება განისაზღვრებოდა პროპორციული წესით და დამოკიდებული იყო მათ მიერ საპარლამენტო არჩევნებზე მიღებული ხმების რაოდენობაზე._^[8] შესაბამისად, ერთ პარტიას შეეძლო ერთზე მეტი წევრი დაენიშნა ცესკოში, ოღონდ არაუმეტეს 3-ისა. ამ წესით დაკომპლექტების შედეგად, ყველა დონის საარჩევნო ადმინისტრაციებში 6 პარტიული წევრიდან 3 წევრს მმართველი პარტია ნიშნავდა.

ცვლილებების შედეგად, პარტიების მიერ ცესკოს დასანიშნი წევრების რაოდენობა არაუმეტეს 9-მდე გაიზარდა, ხოლო დანიშვნის პროპორციული წესი პარიტეტულით შეიცვალა – ერთ პარტიას მხოლოდ ერთი წევრის დანიშვნის უფლება აქვს. წევრის დანიშვნის უფლება აქვს იმ პარტიას, რომელიც საპარლამენტო არჩევნებში გადალახავს საარჩევნო ბარიერს. თუ ბარიერგადალახული პარტია 9-ზე მეტი აღმოჩნდება ცესკოს წევრის დანიშვნისას უპირატესობა მიენიჭება იმ პარტიას, რომელმაც საპარლამენტო არჩევნებში უფრო მეტი ხმა მიიღო._^[9] თუკი ცესკოს დაკომპლექტების ეს წესი სამომავლოდაც შენარჩუნდა, პარტიების მიერ დასანიშნი წევრების რაოდენობა, შემდეგი საპარლამენტო არჩევნების შედეგებიდან გამომდინარე, 9-ზე ნაკლებიც შეიძლება იყოს, რითაც დაირღვევა პროფესიულ და პარტიულ წევრებს შორის ის ბალანსი, რაც ჩადებული იყო ამ ცვლილებებში..

მიუხედავად იმისა, რომ 17 წევრი, კომისიის რეალური საქმიანობისა და საჭიროებებიდან გამომდინარე,  ბევრია ცვლილებები მთლიანობაში დადებითად უნდა შეფასდეს, რადგან შედარებით მცირდება საარჩევნო ადმინისტრაციის ერთპარტიული გავლენის ქვეშ მოქცევის შანსი და იზრდება ადმინისტრაციის ფუნქციონირებაში მრავალპარტიული ჩართულობის შესაძლებლობა. თუმცა, წინ გადადგმულ ნაბიჯს აუფერულებს დროებითი რეგულაციების ფარგლებში მიღებული წესები, რომლებიც განსხვავებულად აწესრიგებს ზემოთ აღწერილ ზოგიერთ საკითხს და საარჩევნო კომისიებზე ერთი პარტიის არაგონივრული გავლენის მოხდენის შესაძლებლობას მოკლევადიან პერიოდში მაინც ტოვებს. გარდა ამისა, მიგვაჩნია, რომ გრძელვადიან პერსპექტივაში მიზანშეწონილია სრულად პროფესიული დაკომპლექტების მოდელზე გადასვლა, თუმცა, არსებული რეალობიდან გამომდინარე, დღესვე ეს ნაადრევია, ამ წესით წევრთა შერჩევის პროცესისადმი ნდობის ნაკლებობის გამო.

1.3.1. ცესკოს პარტიული წევრების დანიშვნის დროებითი წესი

კანონის საბოლოო რედაქციით, მსგავსად ცესკოს დაკომპლექტების დროებითი წესებისა, გათვალისწინებულია პარტიების მიერ ცესკოში წევრის დანიშვნის დროებითი წესები, რომლებიც ზოგადი წესებისგან განსხვავდება და მხოლოდ ერთჯერადად იმოქმედებს. განსაკუთრებით საყურადღებოა ორი რეგულაცია:

1. პირველი ეხება იმ შემთხვევას, როდესაც 9-ზე მეტმა პარტიამ გადალახა საპარლამენტო საარჩევნო ბარიერი, ასეთ შემთხვევაში საარჩევნო კომისიების წევრების დანიშვნისას უპირატესობა მიენიჭება იმ პარტიას, რომელსაც მეტი სახელმწიფო დაფინანსება ეკუთვნის, განსხვავებით ზოგადი წესისა, როდესაც უპირატესობა ენიჭება იმ პარტიას, რომელმაც მეტი ხმა მიიღო არჩევნებზე._^[10] ამ დროებითმა წესმა შექმნა შესაძლებლობა, რომ ბლოკის შემადგენლობაში შესულ ერთზე მეტ პარტიას მიეღო კომისიის წევრის დანიშვნის უფლება, ხოლო არჩევნებში ინდივიდუალურად მონაწილე ბარიერგადალახული პარტია საარჩევნო ადმინისტრაციაში წევრის დანიშვნის უფლების გარეშე დარჩენილიყო.
   
   ცხრილში N1 მოცემულია 2020 წლის არჩევნების შედეგად პარტიების მიერ მოპოვებული წლიური სახელმწიფო დაფინანსების ოდენობები. მიუხედავად იმისა, რომ არჩევნების შედეგების მიხედვით მე-9 ადგილზე „საქართველოს ლეიბორისტული პარტია“ გავიდა, მასზე მეტი სახელმწიფო დაფინანსება აქვს პარტია „ევროპელ დემოკრატებს“, რომელიც არჩევნებში მონაწილეობდა „ერთიანი ნაციონალური მოძრაობასთან“ ერთიან ბლოკში, შესაბამისად ცესკოში წევრის დანიშვნის უფლება, „ლეიბორისტული პარტიის“ ნაცვლად ამ პარტიამ მიიღო.

მიგვაჩნია, რომ ცესკოში წევრის დანიშვნის უფლების მოპოვება დამოკიდებული უნდა იყოს ამ პარტიის ამომრჩეველთა რაოდენობაზე. იქიდან გამომდინარე, რომ საარჩევნო ბლოკში შემავალი ცალკეული პარტიის დამსახურება ბლოკის მიერ მოპოვებულ ხმებზე არ არის გაზომვადი, ამიტომ სამართლიანი იქნებოდა საარჩევნო ბლოკს, ისევე როგორც სხვა სუბიექტებს, ცესკოში მხოლოდ ერთი წევრის დანიშვნის უფლება ჰქონოდათ.

2. მეორე საკითხი ეხება ნორმას, რომლის მიხედვითაც პარტია კარგავს საარჩევნო კომისიებში წევრის დანიშვნის უფლებას, თუ მის მიერ გაყვანილმა ყველა პარლამენტარმა, 2021 წლის 19 აპრილის მდგომარეობით, დატოვა პარტია და სხვა პარტიაში გაწევრიანდა. ასეთ შემთხვევაში, ახალ პარტიას გადაეცემა კომისიის წევრების დანიშვნის უფლება. ჩანაწერი პირდაპირ მოერგო „საქართველოს პატრიოტთა ალიანსის“ შემთხვევას. ამ ნორმის საფუძველზე პარტიამ დაკარგა საარჩევნო კომისიებში წევრის დანიშვნის უფლება და ის ახალ პარტიას „ევროპელ სოციალისტებს“ გადაეცა, რომელიც „საქართველოს პატრიოტთა ალიანსის“ საარჩევნო სიით პარლამენტში შესულმა წევრებმა დააფუძნეს.

ვენეციის კომისია, კანონპროექტის ადრეულ ეტაპზევე, უარყოფითად აფასებდა ორივე რეგულაციას და მიიჩნევდა, რომ ისინი უნდა გადაიხედოს._^[11]

2.საოლქო და საუბნო საარჩევნო კომისიების დაკომპლექტება

საარჩევნო კოდექსის ძველი რედაქციით, ცესკოს მსგავსად, საოლქო კომისიაც 12 წევრისგან შედგებოდა, საიდანაც 6 პროფესიულ წევრს ცესკო ნიშნავდა, ხოლო 6 წევრს - პოლიტიკური პარტიები. ცესკო 6 წევრს ხმათა უმრავლესობით ირჩევდა, ხოლო პოლიტიკური პარტიები 6 წევრს ნიშნავდნენ იმავე წესით, როგორც ცესკოში – არჩევნების შედეგების პროპორციულად, რაც პრაქტიკაში იმას გულისხმობდა, რომ 6-დან 3 წევრს მმართველი პარტია ნიშნავდა.

ცვლილებების შედეგად, საოლქო კომისიის შემადგენლობა ცესკოს ანალოგიურად 17 წევრიანი გახდა. 8 წევრს ნიშნავს ცესკო, ხოლო არაუმეტეს 9 წევრს ნიშნავენ ის პარტიები, რომლებსაც ცესკოში წევრის დანიშვნის უფლება აქვთ. ცესკო 8 პროფესიულ წევრს_^[12] უბრალო უმრავლესობის ნაცვლად, 2/3-ით ირჩევს, თუმცა კანონის მიხედვით, იმ შემთხვევაში, თუ საოლქო კომისიის წევრის არჩევა ცესკოს ხმათა 2/3-ით შეუძლებელი აღმოჩნდა, მას, განმეორებითი კენჭისყრით, ცესკოს სრული შემადგენლობის უმრავლესობით ირჩევენ. ნორმის ამგვარად ფორმულირება ნიშნავს, რომ საოლქო კომისიის არაპარტიული წევრების არჩევის წესი არსებითად იგივე რჩება და, ხშირ შემთხვევაში, მათ კვლავ ცესკოს უმრავლესობა აირჩევს. თუმცა, განსხვავებით კანონის ძველი რედაქციისაგან, ამ შემთხვევაში, არსებობს შესაძლებლობა, რომ საოლქო კომისიაში ერთპარტიული ძალაუფლება შესუსტდეს, ამის საფუძველს ორი ფაქტორი ქმნის:

• საოლქო კომისიის პროფესიული ნიშნით შერჩეულ წევრებს ემატება 9 პარტიული წევრი, საიდანაც 8 ოპოზიციური პარტიის მიერ იქნება დანიშნული;
• ცესკოს დაკომპლექტების წესის რეფორმირების შედეგად, არსებობს ალბათობა იმისა, რომ კომისიაში არც ერთ პარტიას არ ჰყავდეს უმრავლესობა, შესაბამისად, საოლქო კომისიები ცესკოს უმრავლესობამაც (2/3-ის ნაცვლად) რომ დააკომპლექტოს, ის შეიძლება ერთპარტიული გადაწყვეტილებით არ მოხდეს.

ცხადია, საარჩევნო ადმინისტრაციებში ერთი პარტიის დომინირების შესუსტება ბევრ ალბათობაზეა დამოკიდებული და ცვლილებები ამის რეალიზების გარანტიას არ იძლევა, თუმცა, ის უდავოდ ზრდის კომისიებში მრავალპარტიულობის კომპონენტს, რაც დადებითად უნდა შეფასდეს.

გარკვეული დადებითი ცვლილებების მიუხედავად, არც ამ შემთხვევაში გადადგმულა ნაბიჯები საოლქო კომისიების წევრთა შესარჩევი კონკურსის ეფექტიანობის გასაზრდელად. წლების განმავლობაში, საოლქო საარჩევნო კომისიის წევრების შესარჩევად გამოცხადებულ კონკურსში, ცესკოს მიერ პროფესიული ნიშნით არჩეული წევრების მნიშვნელოვან ნაწილს წარსულში პარტიული გამოცდილება ჰქონდა. 2016 წელს საოლქო საარჩევნო კომისიების წევრთა შესარჩევ კონკურსში გამარჯვებული 182 წევრიდან 67 წარსულში სხვადასხვა პოლიტიკური პარტიის მიერ დანიშნული წევრი იყო, რაც კიდევ ერთხელ ადასტურებს ყველა დონის საარჩევნო კომისიის დაკომპლექტების წესის გადახედვის აუცილებლობას და კანონმდებლობით დამატებითი კრიტერიუმების შემოღების საჭიროებას._^[13] ამ პრობლემის გადასაჭრელად, საოლქო საარჩევნო კომისიაში პროფესიული ნიშნით წევრების დანიშვნისას, ერთ-ერთ მოთხოვნას უნდა წარმოადგენდეს ის, რომ კონკურსანტი ბოლო საერთო არჩევნების განმავლობაში არ იყოს პოლიტიკურ პარტიის მიერ დანიშნული წევრი, ნებისმიერი დონის საარჩევნო კომისიაში. მსგავსი რეგულაცია პროფესიული ნიშნით არჩეული წევრების მიკერძოებას ან კონკრეტულ პოლიტიკურ პარტიასთან კავშირის რისკებს ამცირებს_^[14]

საოლქო კომისიების დაკომპლექტების მსგავსი წესით იქმნება საუბნო კომისიებიც, იმ განსხვავებით, რომ აქ ცესკოს როლს საოლქო საარჩევნო კომისია ასრულებს. რაც შეეხება საუბნო საარჩევნო კომისიების დაკომპლექტების ვადებს, ეს პრობლემად რჩება, რადგან შეუძლებელია პროფესიული ნიშნით წევრების შერჩევისთვის გამოყოფილ მოკლე პერიოდში ჩატარდეს სრულყოფილი კონკურსი, მათ შორის გასაუბრების ეტაპი და გამოვლინდეს საუკეთესო კანდიდატი, ისე, რომ დაცული იყოს გამჭვირვალობისა და საჯაროობის პრინციპები. საუბნო საარჩევნო კომისიების დაკომპლექტების მოქმედი წესი, შესარჩევი პროცედურების გახანგრძლივების მხრივ, დიდი არჩევანის საშუალებას არ იძლევა და საჭიროებს სისტემურ და ფუნდამენტურ ცვლილებებს.

რაც შეეხება ამ საკითხზე ვენეციის კომისიის მოსაზრებებს,  ისიც აღიარებს, რომ საარჩევნო ადმინისტრაციის სრულად პროფესიული წესით დაკომპლექტების მოდელზე გადასვლა ფუნდამენტურ  რეფორმამდე ზიანის მომტანი იქნება. ამავე დროს, კომისია, აკრიტიკებს საოლქო და საუბნო კომისიების წევრთა რაოდენობის 17-მდე გაზრდას, რადგან ეს გაართულებს საარჩევნო კომისიების მიერ გადაწყვეტილებების მიღებას._^[15]

IV. საკრებულოს ფორმირების წესი

საარჩევნო რეფორმის ფარგლებში, გარკვეულწილად, შეიცვალა ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოს - საკრებულოს არჩევის წესი, თუმცა, საარჩევნო სისტემის ტიპი იგივე დარჩა. მართალია, განხორციელებული ცვლილებები აუმჯობესებს თვითმმართველობის ორგანოთა საარჩევნო სისტემას და ხელს უწყობს არჩევნებში მიღებული ხმების საკრებულოს მანდატებში უფრო სამართლიანად გარდასახვას, მაგრამ გადადგმული ნაბიჯები არასაკმარისია საარჩევნო სისტემის ნაკლოვანებების სრულად აღმოფხვრისათვის. ცვლილებები შეეხო საკრებულოების დეპუტატთა რაოდენობასაც, რომელიც ახალ რეგულაციას მოერგო, თუმცა ბუნდოვანი იყო ის კრიტერიუმები, რის საფუძველზეც დადგინდა თითოეული საკრებულოს წევრთა რაოდენობა. ცვლილებათა პაკეტის მომზადების და განხილვის პროცესში არ იქნა გათვალისწინებული მუნიციპალურ ორგანოთა საარჩევნო სისტემის ოპტიმალური მოდელი და საერთაშორისო პრაქტიკის საუკეთესო ვარიანტები.

1.საარჩევნო სისტემა

ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნებისთვის პარალელური შერეული საარჩევნო სისტემა წლების განმავლობაში კრიტიკულად ფასდებოდა ადგილობრივი და საერთაშორისო ორგანიზაციების მიერ. მნიშვნელოვან პრობლემას ამომრჩევლის ხმის წონის თანაბრობისა და პროპორციულობის პრინციპების დარღვევა წარმოადგენდა. კერძოდ, ცალკეულ შემთხვევებში ძალიან დიდი იყო სხვაობა მაჟორიტარული ოლქების ზომებს შორის, ასევე, ბევრი მუნიციპალიტეტის საკრებულოს მანდატების განაწილებისას, არაგონივრულად მაღალი იყო მაჟორიტარული წესით ასარჩევი წევრების რაოდენობა. ამდენად, სისტემა ამომრჩეველთა ხმების მანდატებში მაღალი დონის არაპროპორციულობით გარდასახვის პრობლემას ქმნიდა.

საქართველოს საარჩევნო კოდექსის განახლებული რედაქციის მიხედვით, ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოს არჩევნები საქართველოში კვლავ პარალელური შერეული საარჩევნო სისტემის საფუძველზე უნდა გაიმართოს, რაც იმას ნიშნავს, რომ საკრებულოებში ადგილების ნაწილი პროპორციული, ხოლო ნაწილი მაჟორიტარული სისტემის საფუძველზე, ერთმანეთისგან დამოუკიდებლად, დაკომპლექტდება. თუმცა, შეიცვალა პროპორციული და მაჟორიტარული ადგილების თანაფარდობა და მაჟორიტარული კომპონენტის ტიპი. მათ შორის, თბილისის საკრებულოში მანდატების სიმეტრიული განაწილების (25 პროპორციული, 25 მაჟორიტარული) ნაცვლად, წევრთა 80% პროპორციული წესით აირჩევა. ამავე პრინციპით უნდა აირჩეს საკრებულოს შემადგენლობის იგივე წილი სხვა თვითმმართველ ქალაქებშიც, სადაც მანამდე პროპორციული ადგილების წილი 60%-ს უტოლდებოდა. თვითმმართველი თემების საკრებულოში პროპორციული ადგილების წილი სრული შემადგენლობის 2/3-მდე გაიზარდა. მანამდე, ეს მაჩვენებელი საშუალოდ, 49%-ს შეადგენდა.

ცვლილებებით, ასევე, შემცირდა საკრებულოს არჩევნებისთვის დაწესებული საარჩევნო ბარიერი. თბილისის საკრებულოს არჩევნებისთვის მინიმალურ ბარიერად - 2.5%, ხოლო ყველა სხვა მუნიციპალიტეტის შემთხვევაში 3% განისაზღვრა. ამ ცვლილებამდე, ყველა მუნიციპალიტეტის საკრებულოში საარჩევნო სუბიექტებს, პარტიული სიებით ადგილების მისაღებად, ხმების არანაკლებ 4%-ის მოგროვება მოეთხოვებოდათ. ბარიერის დაწევა ადგილობრივ წარმომადგენლობით ორგანოში მეტი პოლიტიკური პარტიის შესვლას უზრუნველყოფს. თუმცა, ზოგიერთ ოლქში გასანაწილებელი მანდატების რაოდენობის სიმცირის გამო, ხმების მინიმალური რაოდენობით ბარიერგადალახული პოლიტიკური პარტია საკრებულოში მხოლოდ ერთ ადგილს მოიპოვებს.

ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობით ორგანოებში პროპორციული წარმომადგენლობის გაზრდილი წილი და შემცირებული საარჩევნო ბარიერი, მთლიანობაში, მნიშვნელოვნად შეამცირებს მუნიციპალიტეტების საკრებულოებში განაწილებულ ადგილებსა და საარჩევნო სუბიექტების ხმებს შორის არაპროპორციულობის დონეს და ძალთა მეტად სამართლიან წონასწორობას უზრუნველყოფს.

აღსანიშნავია ისიც, რომ საარჩევნო კოდექსის ცვლილებები მაინც ტოვებს მეტწილად გამარჯვებული პარტიის მიერ ადგილების ბონუსად მიღების შესაძლებლობას და არასაკმარისად პასუხობს პროპორციულობისა და კანდიდატებთან ამომრჩევლების პერსონალური კავშირის პრინციპების დაბალანსების გამოწვევას.. ამ პირობებში, პარტიული სიებით არჩეულ წევრთა გაზრდილი წილი ადგილობრივ დონეზე პოლიტიკური პარტიების როლს ზრდის, ხოლო ინდივიდუალურად მოქმედ დამოუკიდებელ სუბიექტებს ან უპარტიო აქტივისტების ჯგუფებს წარმომადგენლობით ორგანოში მოხვედრის შედარებით ნაკლებ შესაძლებლობას უტოვებს.

მნიშვნელოვნად მსხვილდება ადგილობრივი მაჟორიტარული ოლქებიც, რის გამოც კანდიდატებისა და ამომრჩევლების უშუალო კავშირის შესაძლებლობა მცირდება. ეს განსაკუთრებით პრობლემურია იმ ადგილობრივი მაჟორიტარული ოლქების შემთხვევაში, რომლებიც განსხვავებული ეთნიკური ჯგუფებით დასახლებულ სოფლებს აერთიანებს.

საარჩევნო კოდექსის ცვლილებათა პროექტს მეორე მოსმენამდე საკრებულოს არჩევნების მაჟორიტარული კომპონენტის ცვლილებაც დაემატა. ახალი წესის მიხედვით,, ადგილობრივ ერთმანდატიან ოლქებში გამარჯვებისთვის ხმების შეფარდებითი უმრავლესობის ნაცვლად, კანდიდატებს 40%-ზე მეტი მხარდაჭერის მოპოვება მოეთხოვებათ. იმ შემთხვევაში, თუ ვერცერთი კანდიდატი ვერ მოაგროვებს გამარჯვებისთვის საჭირო ხმათა რაოდენობას, ორ საუკეთესო შედეგის მქონე კანდიდატს შორის მეორე ტურის კენჭისყრა უნდა გაიმართოს. თუ ორზე მეტ კანდიდატს ერთნაირი საუკეთესო შედეგი აღმოაჩნდა ან ერთი საუკეთესო შედეგის მქონე კანდიდატის მომდევნო რამდენიმე კანდიდატმა თანაბარი რაოდენობის ხმები მიიღო, არჩევნების მეორე ტურში ყველა ეს კანდიდატი მონაწილეობს. მეორე ტურში გამარჯვებას ის კანდიდატი მოიპოვებს, რომელიც უფრო მეტ ხმას მიიღებს. თუ კანდიდატებმა თანაბარი რაოდენობის ხმები მიიღეს, არჩეულად ჩაითვლება ის კანდიდატი, რომელმაც პირველ ტურში მეტი ხმა მიიღო. თუ ხმათა ეს რაოდენობებიც ტოლი აღმოჩნდა, გამარჯვებულად ჩაითვლება ის კანდიდატი, რომელმაც რეგისტრაცია უფრო ადრე გაიარა. ეს ცვლილება ადგილობრივ მაჟორიტარულ ოლქებში კონკურენციის გაზრდას შეუწყობს ხელს.

2021 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნებისთვის, ყველა წინა წარმომადგენლობითი ორგანოს არჩევნებისგან განსხვავებით,  პოლიტიკურ პარტიებს საარჩევნო ბლოკების შექმნა აღარ შეეძლებათ. ეს ცვლილება ზღუდავს პოლიტიკური პარტიების თავისუფლებას, თავად განსაზღვრონ არჩევნებში მონაწილეობის სტრატეგია, რომელიც ადგილობრივ დონეზე მეტად კოორდინაციის საჭიროებას შესაძლოა უკავშირდებოდეს.

2.საკრებულოს ზომა

საქართველოს საარჩევნო კოდექსის ახალი რედაქციით, თბილისის საკრებულოს შემადგენლობა კვლავ 50 წევრით განისაზღვრა, სხვა თვითმმართველი ქალაქების წარმომადგენლობითი ორგანოების წევრთა რაოდენობა კი 25-დან 35-მდე გაიზარდა. თვითმმართველი თემების შემთხვევაში კი, რაოდენობა განსხვავებულია და საკრებულოს 18-დან 45-წევრამდე მერყეობს.

ცვლილებამდე მუნიციპალიტეტებში წარმომადგენლობითი ორგანოს სიდიდე ადმინისტრაციული ერთეულების რაოდენობაზე იყო დამოკიდებული. იმის გათვალისწინებით, რომ თვითმმართველ თემებში ადმინისტრაციული ერთეულების გამოყოფა არ ეფუძნება მკაფიოდ ჩამოყალიბებულ ერთიან სტანდარტს, სხვადასხვა მუნიციპალიტეტში მათი რაოდენობა, სიდიდე და შემავალ დასახლებათა რიცხვი არაერთგვაროვანია. ბუნდოვანია, საარჩევნო კოდექსის ახალ რედაქციაში რა კრიტერიუმებით განისაზღვრა საკრებულოს წევრთა რაოდენობა სხვადასხვა მუნიციპალიტეტში. ამის შესახებ კანონპროექტის ავტორებს განმარტება არ გაუკეთებიათ. ზოგადად, წარმომადგენლობითი ორგანოების ზომების განსაზღვრისას სხვადასხვა კრიტერიუმი შეიძლება იქნეს გამოყენებული. მაგალითად, არსებობს ტააგეპერას კუბური ფესვი^[16], რომელზე დაყრდნობითაც შეგვიძლია ვთქვათ, რომ ცალკეულ შემთხვევებში, საკრებულოთა ზომის ცვლილებით წარმომადგენლობა, ამომრჩეველთა რაოდენობის გათვალისწინებით, ოპტიმალურ მაჩვენებელს მიუახლოვდა (მაგალითად, წალკის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს წევრთა რაოდენობა 15-ით შემცირდა, რაც მუნიციპალიტეტის დემოგრაფიული მახასიათებლებიდან გამომდინარე მეტად ოპტიმალურ წარმომადგენლობას უზრუნველყოფს). თუმცა, ზოგიერთ შემთხვევაში, როდესაც წარმომადგენლობა არასაკმარისი იყო, საკრებულოს წევრთა რაოდენობა არ გაზრდილა. შედეგად, თვითმმართველი თემების საკრებულოს განსაზღვრული სიდიდე, ზოგ შემთხვევაში, არ ეფუძნება მუნიციპალიტეტის ამომრჩეველთა და დასახლებათა სამართლიან წარმომადგენლობას. მაგალითად, მაშინ, როდესაც ოზურგეთის მუნიციპალიტეტი ფართობით, ამომრჩეველთა და დასახლებების რაოდენობით მნიშვნელოვნად ჩამორჩება მარნეულის მუნიციპალიტეტს, საკრებულოს წევრთა განსაზღვრული რიცხვით 12-ით უსწრებს ამ უკანასკნელს.

3.გენდერული კვოტები

საარჩევნო კოდექსში 2020 წლის 2 ივლისს განხორციელებული ცვლილების საფუძველზე განისაზღვრა, რომ 2028 წლამდე ჩასატარებელი მუნიციპალიტეტის ორგანოთა საერთო არჩევნებისთვის, პოლიტიკური პარტიების მიერ წარდგენილ სიაში ყოველი ორი კანდიდატიდან ერთი უნდა ყოფილიყო განსხვავებული სქესის წარმომადგენელი. 2021 წლის ცვლილების საფუძველზე კი, საკრებულოს არჩევნებისთვის წარდგენილ სიაში პოლიტიკურ პარტიებს ყოველ სამ კანდიდატს შორის ერთი განსხვავებული სქესის წარმომადგენლის ჩაწერა მოეთხოვებათ. აღსანიშნავია, რომ მოცემული ცვლილება კანონპროექტში მეორე მოსმენით განხილვის ეტაპისთვის მოულოდნელად გაჩნდა, მაშინ, როდესაც პირველი მოსმენის მიმდინარეობისას აღნიშნული საკითხი საერთოდ არ წამოჭრილა. ცვლილება არ დაყრდნობია საკმარისად ინკლუზიურ დისკუსიას. როგორც კანონპროექტის ავტორებმა განაცხადეს, ახალი ნორმის მიხედვითაც, საკრებულოებში ქალთა წარმომადგენლობა დაახლოებით იმავე რაოდენობით იქნება, რაც 2020 წლის ცვლილებით იყო გათვალისწინებული. ეს იმით აიხსნება, რომ საარჩევნო სისტემის ცვლილებამ, კერძოდ, საკრებულოში პროპორციული წესით ასარჩევი წევრების წილის ზრდამ, კვოტის შემცირების კომპენსირება უნდა მოახდინოს.

V. არჩევნების შედეგების შემაჯამებელი ოქმები, შედეგების გადამოწმება

საკანონმდებლო ცვლილებები, ასევე, შეეხო არჩევნების შედეგების შემაჯამებელი ოქმების შესწორების საკითხს, რომელიც ბოლო საპარლამენტო არჩევნებზე პრობლემური იყო. კერძოდ, აიკრძალება საუბნო საარჩევნო კომისიის შემაჯამებელი ოქმის შესწორების ოქმით კორექტირება კენჭისყრის დღის შემდგომ დღეებში. ასევე, საოლქო საარჩევნო კომისიას აეკრძალა ოქმის მონაცემების შესწორება ბიულეტენების გადათვლის გარეშე. გარდა ამისა, საოლქო კომისიები მთელი ქვეყნის მასშტაბით საარჩევნო უბნების 10%-ს სავალდებულო წესით გადაითვლიან. ამ ცვლილებებმა მთლიანობაში დადებითად უნდა აისახოს არჩევნების შედეგების მიმართ ნდობაზე.

უფრო კონკრეტულად, საკანონმდებლო ცვლილება განხორციელდა საქართველოს საარჩევნო კოდექსის 75-ე მუხლში, რომელიც განსაზღვრავს საოლქო საარჩევნო კომისიაში კენჭისყრისა და არჩევნების შედეგების შეჯამების წესს. საუბნო საარჩევნო კომისიის მიერ შედგენილ კენჭისყრის შედეგების შემაჯამებელ ოქმში მონაცემების შესწორება დასაშვები იქნება საოლქო საარჩევნო კომისიის განკარგულებით, რომელიც უნდა ეფუძნებოდეს ოლქის მიერ საუბნო საარჩევნო კომისიიდან მიღებული დალუქული პაკეტების გახსნის, კენჭისყრაში მონაწილე ამომრჩეველთა ხელმოწერების რაოდენობის და საარჩევნო ბიულეტენების ხელახლა დათვლის შესახებ გადაწყვეტილებას.

როგორც უკვე აღინიშნა, საარჩევნო კოდექსში მსგავსი ჩანაწერის არსებობა განაპირობა 2020 წლის საპარლამენტო არჩევნებზე, საუბნო საარჩევნო კომისიის  დახურვისა და დოკუმენტაციის დალუქვის შემდეგ, საოლქო საარჩევნო კომისიებში შედგენილი შესწორების ოქმების სიმრავლემ. შესწორების ოქმები, ძირითადად, ბიულეტენების გადათვლის გარეშე, საუბნო საარჩევნო კომისიის წევრთა ახსნა-განმარტებების (მათ შორის, ზეპირი) საფუძველზე გამოიცემოდა, რამაც საგრძნობლად შეამცირა საოლქო საარჩევნო კომისიებში მიმდინარე შედეგების შეჯამების პროცესის მიმართ ნდობა.

დადებითად უნდა შეფასდეს საარჩევნო კოდექსის 21-ე მუხლში განხორციელებული დამატებებიც, რომელთა თანახმადაც, საოლქო საარჩევნო კომისია ვალდებულია გახსნას შესაბამისი საარჩევნო დოკუმენტაცია და ხელახლა დათვალოს კენჭისყრის შედეგები იმ შემთხვევაში, როდესაც საუბნო საარჩევნო კომისიის მიერ შედგენილ კენჭისყრის შედეგების შემაჯამებელ ოქმში, ისე, რომ მას არ ახლავს შესწორების ოქმი, გადასწორებულია საარჩევნო სუბიექტისთვის მიცემულ ხმათა რაოდენობა, არჩევნებში მონაწილე ამომრჩეველთა საერთო რაოდენობა ან/და ბათილად მიჩნეულ საარჩევნო ბიულეტენთა რაოდენობა.

საყურადღებოა, რომ კანონი კვლავ არაფერს ამბობს დაუბალანსებელ ოქმებზე, რაც არსებული პრაქტიკიდან გამომდინარე, ერთ-ერთ ძირითად პრობლემას წარმოადგენს და ამ მხრივ გამონაკლისი არც 2020 წლის საპარლამენტო არჩევნები ყოფილა. შესაბამისად, საარჩევნო პროცესის მიმართ საზოგადოებაში არსებული ნდობის დაბალი ხარისხის გათვალისწინებით, მნიშვნელოვნად მიგვაჩნია, ეს საკითხი საარჩევნო კოდექსით დარეგულირებულიყო.

განხორციელებული ცვლილებების მიხედვით, საოლქო საარჩევნო კომისია ვალდებულია, კენჭისყრის დღიდან არაუგვიანეს მე-6 დღისა, თავისი საარჩევნო ოლქის ტერიტორიაზე არსებული საარჩევნო უბნებიდან გადაითვალოს შემთხვევითი შერჩევით გამოვლენილი ხუთი საარჩევნო უბნის შედეგები. შემთხვევითი წესით შერჩეული საუბნო საარჩევნო კომისიის შედეგების გადათვლა დამატებითი მექანიზმია საარჩევნო უბნის მონაცემების უტყუარობის შესამოწმებლად და, სათანადო წესების დაცვის შემთხვევაში, ხელს შეუწყობს შედეგებისადმი ნდობის ამაღლებას. მიუხედავად აღნიშნულისა, სხვადასხვა საარჩევნო ოლქის შემადგენლობაში განსხვავებული რაოდენობის უბნების არსებობის პირობებში, მნიშვნელოვნად მიგვაჩნდა, შემუშავებულიყო იმგვარი კრიტერიუმები, რომლის საფუძველზეც მოხდებოდა ამომრჩეველთა მეტნაკლებად თანაბარი რაოდენობის მქონე უბნების გადათვლა და დაზუსტებულიყო გადასათვლელი უბნების შემთხვევითი შერჩევის პრინციპიც.

საარჩევნო კოდექსის 75-ე მუხლის თანახმად, საოლქო საარჩევნო კომისიის ყველა წევრი, რომელიც ესწრება კომისიის სხდომას, ვალდებულია ხელი მოაწეროს კენჭისყრის/არჩევნების შედეგების შემაჯამებელ ოქმს, ხოლო თუ საოლქო საარჩევნო კომისიის წევრი არ ეთანხმება შემაჯამებელ ოქმში შეტანილ მონაცემებს, მას უფლება აქვს, ოქმში აღნიშნოს, რას არ ეთანხმება, და ოქმს წერილობით დაურთოს განსხვავებული აზრი. განსხვავებული აზრის გამოთქმის შემთხვევაშიც საოლქო საარჩევნო კომისიის წევრი ვალდებულია, ხელი მოაწეროს კენჭისყრის შედეგების შემაჯამებელ ოქმს.

ამავე კანონის 71-ე მუხლი კი საუბნო საარჩევნო კომისიის ყველა წევრს, ანალოგიურად, აკისრებს ვალდებულებას, ხელი მოაწეროს კენჭისყრის შედეგების შემაჯამებელ ოქმს, რითაც დასტურდება მათი ყოფნა საარჩევნო უბანში. თუ საუბნო საარჩევნო კომისიის წევრი არ ეთანხმება საუბნო საარჩევნო კომისიის კენჭისყრის შედეგების შემაჯამებელ ოქმში შეტანილ მონაცემებს, მას უფლება აქვს, ოქმს წერილობით დაურთოს განსხვავებული აზრი. ამ შემთხვევაშიც საუბნო საარჩევნო კომისიის წევრი ვალდებულია ხელი მოაწეროს კენჭისყრის შედეგების შემაჯამებელ ოქმს.

მიუხედავად საარჩევნო კოდექსის ამ დანაწესისა, განხორციელებული ცვლილებებით, კანონმა შემოიტანა კენჭისყრის შედეგების შემაჯამებელი ოქმის „იურიდიული ძალის“ ცნება და დაადგინა, რომ საოლქო და საუბნო საარჩევნო კომისიების მიერ შედგენილი კენჭისყრის შედეგების შემაჯამებელი ოქმი იურიდიული ძალის მქონეა, თუ მას ხელი მოაწერა შესაბამისი საარჩევნო კომისიის წევრთა უმრავლესობამ.

შემაჯამებელი ოქმი წარმოადგენს არჩევნების შედეგებისა და მისი ლეგიტიმურობის განმსაზღვრელ ძირითად სამართლებრივ აქტს, რომლის შედგენისა და შესწორების წესი მკაცრად არის რეგულირებული მოქმედი კანონმდებლობით. კომისიის წევრთა ხელმოწერა არსებითი მნიშვნელობის საკითხია, რადგან ამით კონკრეტული წევრი ადასტურებს, რომ ესწრებოდა კენჭისყრისა და შეჯამების პროცესს და ოქმში ასახული მონაცემები ზუსტად შეესაბამება მის მიერ ნანახს, ან თუ არ შეესაბამება, იგი განსხვავებულ აზრს ურთავს შესაბამის ოქმს. ცვლილებები აუარესებს აღნიშნულ სტანდარტს, რაც უკან გადადგმულ ნაბიჯად უნდა შეფასდეს. გაუგებარია, რა მიზანს ემსახურება მსგავსი ჩანაწერის არსებობა, რომელიც ერთი მხრივ, უშვებს შესაძლებლობას, რომ საოლქო/საუბნო საარჩევნო კომისიის რომელიმე წევრმა ხელი არ მოაწეროს შედეგების შემაჯამებელ ოქმს, ხოლო მეორეს მხრივ, ავალდებულებს მათ, ნებისმიერ შემთხვევაში მოაწერონ ხელი იმავე ოქმს.

VI. საარჩევნოდ ადმინისტრაციული რესურსების გამოყენების შეზღუდვა

საარჩევნოდ ადმინისტრაციული რესურსების გამოყენების შეზღუდვის თვალსაზრისით კანონში რამდენიმე დადებითი ცვლილება შევიდა. გაფართოვდა იმ პირთა წრე, რომლებსაც ეზღუდებათ სამუშაო საათებში აგიტაცია, დაზუსტდა საგანმანათლებლო სფეროში მომუშავე იმ პირთა ჩამონათვალი ვისაც აგიტაციის გაწევა ეზღუდება, კანონს დაემატა სამსახურებრივი ნიშნით სააგიტაციო შეკრების აკრძალვა.

საარჩევნო კოდექსში ცვლილებების თანახმად, წინასაარჩევნო აგიტაციის შეზღუდვა  გავრცელდება საჯარო მოსამსახურეებზე. ნორმის ახალი რედაქცია აფართოებს იმ პირთა წრეს, რომლებიც საჯარო სექტორში არიან დასაქმებულნი და შეზღუდული აქვთ აგიტაციაში მონაწილეობა სამუშაო საათების განმავლობაში, ან/და როდესაც ისინი უშუალოდ ასრულებენ სამსახურებრივ უფლებამოსილებებს. ძველი რეგულაციით, შეზღუდვა ეხებოდა მხოლოდ საჯარო მოხელეებს – ანუ იმ პირებს, რომლებიც უვადოდ ინიშნებიან მოხელისათვის განკუთვნილ საჯარო სამსახურის საშტატო თანამდებობაზე სახელმწიფოს, ავტონომიური რესპუბლიკის, მუნიციპალიტეტის, საჯარო სამართლის იურიდიული პირის მიერ. შესაბამისად, ამ რეგულაციაში არ ექცეოდნენ სახელმწიფო სამსახურში დასაქმებული ის პირები, ვინც შრომითი ან ადმინისტრაციული ხელშეკრულების საფუძველზე მუშაობდნენ. საჯარო მოსამსახურის ცნება გაცილებით ფართოა და მოხელეებთან ერთად მოიცავს ადმინისტრაციული და შრომითი ხელშეკრულებებით დასაქმებულ პირებსაც, მათ შორის, მუნიციპალიტეტის მერის წარმომადგენელს და მუნიციპალიტეტში შემავალ ადმინისტრაციულ ერთეულში დასაქმებული სხვა პირებს.

ცვლილებების ფარგლებში ასევე დაზუსტდა, რომ სამუშაო საათებში წინასაარჩევნო აგიტაციაში ჩართვის აკრძალვა ვრცელდება: სკოლამდელი აღზრდისა და განათლების დაწესებულებების და ზოგადსაგანმანათლებლო დაწესებულებების დირექტორების, აღმზრდელ-პედაგოგების, აღმზრდელების, მასწავლებლებისა და იქ დასაქმებული სხვა პირების მიმართაც.

ახალი ცვლილებებით აიკრძალა საჯარო მოსამსახურეების, სსიპ-ების თანამშრომლების, სახელმწიფოს მიერ დაფუძნებული სკოლამდელი აღზრდისა და განათლების დაწესებულებების და ზოგადსაგანმანათლებლო დაწესებულებების დირექტორების, აღმზრდელ-პედაგოგების, აღმზრდელების, მასწავლებლების, იქ დასაქმებული სხვა პირების შეკრება სამსახურებრივი ნიშნით.

სადამკვირვებლო ორგანიზაციები საარჩევნო პერიოდის მონიტორინგის ანგარიშებში არაერთხელ მიუთითებდნენ საჯარო სკოლებისა და ბაღის პედაგოგების წინასაარჩევნო შეხვედრებში მონაწილეობის მიზნით შეკრების შესახებ, რაც ადმინისტრაციული რესურსის გამოყენებისა და ზეწოლის ნიშნებს შეიცავდა. ამ ცვლილებებმა, დადებითი გავლენა უნდა მოახდინოს ადმინისტრაციული რესურსის გამოყენების შემცირებაზე, რადგან არაპოლიტიკური თანამდებობის პირებს აეკრძალებათ წინასაარჩევნო აგიტაციაში ჩართვა სამუშაო საათების განმავლობაში ან/და სამსახურეობრივ მოვალეობათა შესრულებისას._^[17]

კანონის ახალი რედაქციით კვლავ იგნორირებულია საჯარო მოსამსახურეების მიერ სამუშაო საათებში სოციალური ქსელით აგიტაციის ქმედითი დარეგულირების საჭიროება.

VII. კენჭისყრის დღეს საარჩევნო  უბნის ირგვლივ დაწესებული შეზღუდვები

ცვლილებები შევიდა საარჩევნო კოდექსის 45-ე მუხლის მე-12 ნაწილში, რომლის თანახმადაც დაუშვებელია კენჭისყრის შენობის შესასვლელიდან 25 მეტრის მანძილზე სააგიტაციო მასალის განთავსება. ეს მასალა ჩამოხსნას/დემონტაჟს/აღებას ექვემდებარება. აგრეთვე, აიკრძალა კენჭისყრის დღეს კენჭისყრის შენობაში ან კენჭისყრის შენობიდან 100 მეტრის მანძილზე ამომრჩევლის გადაადგილების ფიზიკურად შეფერხება. ასევე, აიკრძალა კენჭისყრის დღეს კენჭისყრის შენობიდან 100 მეტრის მანძილზე ადამიანთა შეკრება ან ამომრჩეველთა აღრიცხვა.

ცვლილებების ფარგლებში არ არის დაკონკრეტებული 100 მეტრის მანძილზე ადამიანების რა სახის შეკრებაა აკრძალული. ჩანაწერი ტოვებს მხარეთა მიერ განსხვავებული ინტერპრეტირებისა და კონკრეტულ პოლიტიკურ ინტერესზე მორგების საფრთხეს.

VIII. გასაჩივრების წესები და ვადები

კანონის ახალი რედაქციით, ზემდგომ საარჩევნო კომისიებში საჩივრების წარსადგენად ჩამოყალიბდება უფლებამოსილი პირების სპეციალური ბაზა და საჩივრის წარდგენა ელექტრონულადაც იქნება შესაძლებელი, ასევე, გაიზარდა გასაჩივრების და საჩივრების/სარჩელების განხილვის გარკვეული ვადები. მთლიანობაში, ეს ცვლილებები მისასალმებელია.

2020 წლის საპარლამენტო არჩევნებმა საარჩევნო დავების საკანონმდებლო მოწესრიგების თვალსაზრისით მრავალი პრობლემა გამოკვეთა. არჩევნების მომდევნო დღეებმა აჩვენა, რომ საარჩევნო კომისიებში გასაჩივრების უფლებამოსილების განსაზღვრის თვალსაზრისით საარჩევნო ადმინისტრაციაში სრულიად არაერთგვაროვანი პრაქტიკა იყო, საარჩევნო ოლქები საჩივრების მისაღებად ერთმანეთისგან განსხვავებულ მოთხოვნებს ადგენდნენ,_^[18] საჩივრების განხილვაზე უარს საოლქო კომისიები დაუსაბუთებლად და ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მოთხოვნათა დარღვევით აცხადებდნენ, რითაც თავი აარიდეს მნიშვნელოვან დარღვევებზე მსჯელობასა და სამართლებრივი შეფასების მიცემის ვალდებულების შესრულებას._^[19]

საარჩევნო დავების უაღრესად შეზღუდული ვადების ფონზე, საარჩევნო სუბიექტებისა და დამკვირვებელი ორგანიზაციებისთვის სერიოზულ დაბრკოლებას წარმოადგენდა სარჩელის ფორმის ამ ტიპის დავების სპეციფიკასა და შემჭიდროებულ ვადებზე მოურგებლობა, ასევე, საჩივრების ელექტრონულად წარდგენის შეუძლებლობა. აღსანიშნავია, რომ მკაცრად გაწერილი საათები დაბრკოლებას უქმნიდა გასაჩივრების მსურველს, მაშინ როცა თავად სასამართლოს მიერ ის ხშირად ირღვეოდა და მხარისათვის დროულად არ ხდებოდა გადაწყვეტილების მიწოდება.

ცვლილებების შედეგად, ცესკოს დაევალა საარჩევნო დავებზე წარმომადგენლობის უფლებამოსილების მქონე პირთა ელექტრონული რეესტრის შექმნა, რომლის მიზანია, საარჩევნო კომისიებში გასაჩივრების უფლებამოსილების მქონე ორგანიზაციების წარმომადგენლების მონაცემთა ბაზის ჩამოყალიბება, ანუ, რეესტრმა უნდა გაათავისუფლოს დამკვირვებელი თუ პარტიის წარმომადგენელი ფიზიკური პირები იმის მტკიცების ტვირთისგან, რომ ისინი ნამდვილად წარმოადგენენ საკუთარ ორგანიზაციებს. ცვლილების სრულყოფილი იმპლემენტაციის შემთხვევაში_^[20] აღმოიფხვრება ამ მიზეზით საჩივრის განუხილველად დატოვების პრობლემა, რაც წინ გადადგმულ ნაბიჯად უნდა შეფასდეს.

საარჩევნო დავებზე უფლებამოსილების მქონე პირთა ელექტრონულ რეესტრთან დაკავშირებით ვენეციის კომისია ხაზს უსვამს, რომ რეესტრში პირის არყოფნა ავტომატურად არ უნდა უზღუდავდეს მას გასაჩივრების უფლებას._^[21]

დადებითად უნდა შეფასდეს საოლქო და ცენტრალურ საარჩევნო კომისიაში საჩივრის ელექტრონული ფორმით წარდგენის შესაძლებლობა. თუმცა კანონში არ განისაზღვრა დღის 24:00-მდე საჩივრის შეტანის შესაძლებლობა._^[22] საარჩევნო კოდექსის ცვლილებების თანახმად, საჩივრის ელექტრონული ფორმით შეტანის წესს განკარგულებით განსაზღვრავს ცესკო, შესაბამისად, აუცილებელია ცესკომ ელექტრონული საჩივრის მიღების საათები დღის ბოლომდე გაახანგრძლივოს._^[23] გასაჩივრების საათების გაზრდა განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია იმის ფონზეც, რომ საუბნო საარჩევნო კომისიის გადაწყვეტილების საოლქო კომისიაში გასაჩივრების ვადა არ გაზრდილა.

კანონის ახალი რედაქციით, ასევე, გაიზარდა გასაჩივრების და განხილვის გარკვეული ვადები, კერძოდ:

• საოლქო საარჩევნო კომისიებს საჩივრების განსახილველად ორი დღის ნაცვლად ოთხი დღე ექნება, ეს გამოწვეულია იმ გარემოებიდან, რომ ხშირად საჩივრის განხილვა ბიულეტენების ხელახალ გადათვლასაც მოიცავს;
• სააპელაციო სასამართლოს სარჩელების განსახილველად ერთის ნაცვლად ორი დღე ექნება;
• საოლქო საარჩევნო კომისიების გადაწყვეტილების ცესკოში გასაჩივრება მისი მიღებიდან ერთი დღის ნაცვლად ორ კალენდარულ დღეში იქნება შესაძლებელი;
• ცესკოს ზემოაღნიშნული საჩივრის განსახილველად ერთი დღის ნაცვლად ორ დღის ვადა ექნება;
• ცესკოს გადაწყვეტილების სასამართლოში გასაჩივრება ერთი დღის ნაცვლად ორ კალენდარულ დღეში იქნება შესაძლებელი.

IX. დასკვნა და ძირითადი რეკომენდაციები

„სამართლიანი არჩევნების” და „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოს“ აზრით, განხორციელებული საკანონმდებლო ცვლილებები რამდენიმე მნიშვნელოვან საკითხს უფრო სამართლიანად და უკეთესად აწესრიგებს, თუმცა, ისინი დიდწილად უახლოესი არჩევნების ჩატარებისთვის სამართლებრივი ჩარჩოს ჩამოყალიბებას ემსახურება და ვერ უზრუნველყოფს სტაბილური, ხანგრძლივ ვადაზე გათვლილი, ოპტიმალური საარჩევნო კანონმდებლობის არსებობას. აქედან გამომდინარე, საარჩევნო კოდექსის შემდგომი რეფორმირება უნდა გაგრძელდეს. გარდა ამისა, ძალიან მნიშვნელოვანია, რომ შესაბამისმა ორგანოებმა და პირებმა კანონმდებლობა პრაქტიკაში კეთილსინდისიერად და ეფექტიანად აღასრულონ, რათა ბევრი კარგი რეგულაცია განუხორციელებელი არ დარჩეს.

ძირითადი რეკომენდაციები

1.საარჩევნო ადმინისტრაცია

გრძელვადიან პერსპექტივაში აუცილებელია საარჩევნო ადმინისტრირების სისტემის მასშტაბური რეფორმა, რომელიც დაფუძნებული იქნება სრულად პროფესიული ნიშნით დაკომპლექტების პრინციპზე. არსებული რეალობიდან გამომდინარე, დღესვე ამ მოდელზე გადასვლა ნაადრევია, პროფესიული ნიშნით კომისიების დაკომპლექტების პროცესისადმი ნდობის ნაკლებობის გამო. აღნიშნული რეფორმის განხორციელებამდე, შესაძლებელია, დღეს არსებული მოდელის გაუმჯობესება შემდეგი გზებით: 

• პროფესიული ნიშნით ცესკოს წევრების შესარჩევად შექმნილი საკონკურსო კომისიის საქმიანობის მიუკერძოებლობის და ობიექტურობის უზრუნველყოფის მიზნით, მნიშვნელოვანია, ამ კომისიის დაკომპლექტებისა და საქმიანობის  დეტალური რეგლამენტაცია;
• საოლქო საარჩევნო კომისიის პროფესიული ნიშნით წევრების შესარჩევად მნიშვნელოვანია, დადგინდეს დამატებითი კრიტერიუმები, რაც გამორიცხავს  პროფესიული ნიშნით საოლქო საარჩევნო კომისიის წევრად იმ პირების შერჩევას, რომლებიც ბოლო არჩევნებზე პოლიტიკური პარტიების მიერ დანიშნული წევრები/წარმომადგენლები  ან მასთან ასოცირებული პირები იყვნენ;
• ვინაიდან საუბნო საარჩევნო კომისიების დაკომპლექტებისთვის დადგენილი მოკლე ვადები სრულყოფილი კონკურსის ჩატარებას შეუძლებელს ხდის და მოქმედი ვადების გახანგრძლივების მხრივაც დიდი არჩევანის საშუალებას არსებული სისტემა არ იძლევა, ეს საკითხიც საჭიროებს სისტემურ და ფუნდამენტურ ცვლილებებს;
• პოლიტიკური პარტიების მიერ დანიშნულ საუბნო საარჩევნო კომისიის წევრებს არ უნდა შეეზღუდოთ საარჩევნო უბანზე ამომრჩეველთა რეგისტრატორის ფუნქციების შესრულების უფლება.

2.საარჩევნო სისტემა

• ადგილობრივი თვითმმართველობების საკრებულოების ზომები გადახედვას საჭიროებს. აუცილებელია, ჩამოყალიბდეს ცხადი კრიტერიუმები, რომელთა საფუძველზეც თითოეულ მუნიციპალიტეტში განისაზღვრება საკრებულოს წევრთა რაოდენობა;
• ადგილობრივი თვითმმართველობის მაჟორიტარული საარჩევნო ოლქების ზომებისა და საზღვრების დადგენის პროცესში მნიშვნელოვანია, გონივრულად დაბალანსდეს საარჩევნო ოლქების ზომის შედარებითი თანაბრობისა და სხვადასხვა გეოგრაფიული, ასევე, სოციალურ-კულტურული თავისებურების გათვალისწინების პრინციპები. ამასთანავე, მნიშვნელოვანია, ოლქების საზღვრების დადგენისას გამოირიცხოს ე.წ. „ჯერიმენდერინგის” (მანიპულაციის) საფრთხე;
• ვინაიდან პარტიული სიებით არჩეულ საკრებულოს წევრთა გაზრდილი წილი ადგილობრივ დონეზე პოლიტიკური პარტიების როლს ზრდის, ხოლო ინდივიდუალურად მოქმედ დამოუკიდებელ კანდიდატებს  წარმომადგენლობით ორგანოში მოხვედრის შედარებით ნაკლებ შესაძლებლობას უტოვებს, სასურველია, პროპორციული წარმომადგენლობის საარჩევნო სისტემა იმგვარად იქნეს გამოყენებული, რომ არაპროპორციულობის შემცირებასთან ერთად, გაითვალისწინოს დამოუკიდებელი კანდიდატების უფლებაც, არჩეულნი იყვნენ წარმომადგენლობით ორგანოში. აღნიშნული პრობლემის გადაჭრის მიზნით, საარჩევნო სიების წარდგენის უფლება საინიციატივო ჯგუფებსაც შეიძლება მიენიჭოთ.

3.საარჩევნოდ ადმინისტრაციული რესურსის გამოყენება

• საარჩევნოდ ადამიანური ადმინისტრაციული რესურსის გამოყენების შეზღუდვის მხრივ, სტანდარტის კიდევ უფრო დასახვეწად, სასურველია, საჯარო მოსამსახურეების გარდა, მინისტრის მოადგილეებს და რეგიონებში სახელმწიფო რწმუნებულებსაც შეეზღუდოთ სამუშაო საათებში საარჩევნო აგიტაციის უფლება;
• საჭიროა საარჩევნო კოდექსში დაზუსტდეს აგიტაციის განმარტება და მე-2 მუხლის „ჰ¹“  პუნქტს დაემატოს შემდეგი წინადადება:
• წინასაარჩევნო აგიტაციას, ასევე, წარმოადგენს ნებისმიერი ქმედება განხორციელებული სოციალური ქსელების, მათ შორის, პირადი ანგარიშის/გვერდის საშუალებით.