საარჩევნო და პოლიტიკური პარტიების კანონმდებლობაში შესატანი ცვლილებები დემოკრატიულ სტანდარტებს არ აკმაყოფილებს - საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველო
ENG

საარჩევნო და პოლიტიკური პარტიების კანონმდებლობაში შესატანი ცვლილებები დემოკრატიულ სტანდარტებს არ აკმაყოფილებს

28 დეკემბერი, 2020

 

16 დეკემბერს საქართველოს პარლამენტში დარეგისტრირდა მმართველი პარტიის „ქართული ოცნების” დეპუტატების საკანონმდებლო ინიციატივები[1], რომლებიც პოლიტიკური პარტიების სახელმწიფო ბიუჯეტიდან მისაღები დაფინანსებისა და უფასო სარეკლამო დროის, ასევე, პარტიებისთვის საარჩევნო რეგისტრაციის გაუქმების წესებში დაჩქარებული წესით ცვლილებებს ითვალისწინებს. წარმოდგენილი საკანონმდებლო პაკეტი პარლამენტმა პირველი მოსმენით უკვე მიიღო, ხოლო მეორე მოსმენა დროებით გადადო.

მიგვაჩნია, რომ პარტიების დაფინანსების წესის წარმოდგენილი ცვლილების ძირითადი ნაწილი ეწინააღმდეგება სახელმწიფოს მიერ პარტიების დაფინანსების ევროპულ სტანდარტებს და არალეგიტიმური საფუძვლით მძიმე დარტყმას მიაყენებს ოპოზიციური პარტიების ფინანსურ მდგომარეობას, რაც უარყოფითად აისახება პოლიტიკურ პლურალიზმზე და კონკურენტულ პოლიტიკურ გარემოზე. ამასთანავე, არაუფლებამოსილი პირის საარჩევნო კამპანიაში მონაწილეობისთვის საარჩევნო სუბიექტისთვის საარჩევნო რეგისტრაციის გაუქმება არაპროპორციულად მძიმე სანქციაა და ატარებს მისი პოლიტიკური მიზნებით გამოყენების დიდ საფრთხეს.

პოლიტიკური პარტიების სახელმწიფო დაფინანსება

წარმოდგენილი კანონპროექტის შესაბამისად, საბიუჯეტო დაფინანსებას მიიღებს ის პარტია, რომელიც საპარლამენტო არჩევნებში ამომრჩეველთა არანაკლებ 1%-ის მხარდაჭერასთან ერთად, მისთვის განკუთვნილ პარლამენტის წევრის მანდატს ან მანდატების ნახევარს მაინც აითვისებს. გარდა ამისა, პოლიტიკური პარტია, რომელსაც შეუწყდება საბიუჯეტო დაფინანსება, ვერც უფასო საეთერო დროს მიიღებს.

აღნიშნული ინიციატივა საპარლამენტო უმრავლესობის წევრებმა წარადგინეს და მოითხოვეს მისი დაჩქარებული წესით განხილვა. წარმოდგენილი პროექტების შემუშავების მიზეზად განმარტებით ბარათში ინიციატორები უთითებენ, რომ „პოლიტიკური პარტიები სახელმწიფო დაფინანსებას იღებენ დემოკრატიულ პოლიტიკურ პროცესში ქმედითი და კონსტრუქციული მონაწილეობისთვის. იმ პირობებში კი, როდესაც პარტია ამ დემოკრატიულ პოლიტიკურ პროცესს და ქვეყნის მთავარ დემოკრატიულ ინსტიტუტს თვისებრივად უპირისპირდება, აწარმოებს პარლამენტის საბოტაჟს, სახელმწიფო ბიუჯეტიდან მისი დაფინანსება ასრულებს კონტრპროდუქტიულ როლს და პრინციპულად ეწინააღმდეგება დაფინანსების სამართლებრივ ამოცანას.”

საქართველოს კონსტიტუციის მე-3 მუხლი დემოკრატიას ეხება და სწორედ ამ მუხლშია მოქცეული პოლიტიკური პარტიების საქმიანობა. კონსტიტუციის თანახმად: „პოლიტიკური პარტიები მონაწილეობენ ხალხის პოლიტიკური ნების ჩამოყალიბებასა და განხორციელებაში”. შესაბამისად, კონსტიტუცია პოლიტიკური პარტიების საქმიანობას უშუალოდ უკავშირებს ქვეყანაში დემოკრატიის არსებობას და ნებისმიერი საკანონმდებლო შეზღუდვა, რომელიც პოლიტიკური პარტიების საქმიანობას შეეხება და მათ შესუსტებას იწვევს, დემოკრატიისათვის უკან გადადგმულ ნაბიჯად მიიჩნევა.

პოლიტიკური პარტიის ფუნქციონირებისთვის ფინანსური სახსრები უმნიშვნელოვანესი საფუძველია, შეიძლება ითქვას, რომ ის პარტიის ქმედუნარიანობის ერთ-ერთი აუცილებელი წინაპირობაა. საქართველოში, კი ქვეყნის ეკონომიკური და სოციალური მდგომარეობიდან გამომდინარე, დაფინანსების მოპოვება კერძო წყაროებიდან განსაკუთრებულ სირთულეებთან არის დაკავშირებული და შესაბამისად, უმეტეს შემთხვევაში, არასახელისუფლებო პარტიების წლიური შემოსავლების უდიდესი წილს სახელმწიფო დაფინანსება წარმოადგენს. ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლო აღნიშნავს, რომ: „პოლიტიკური პარტიების სახელმწიფოს მიერ დაფინანსება მიზნად ისახავს კორუფციის პრევენციასა და პარტიების მიერ კერძო დონორებზე გადამეტებული დამოკიდებულების თავიდან აცილებას. აღნიშნულიდან გამომდინარეობს ის, რომ მოცემული დაფინანსება გამიზნულია პოლიტიკური პლურალიზმის გასაძლიერებლად და ხელს უწყობს დემოკრატიული ინსტიტუტების ჯეროვან ფუნქციონირებას.[2] სახელმწიფო დაფინანსების გაუქმება მძიმე დარტყმა იქნება ოპოზიციური პარტიებისთვის, რაც, შესაბამისად, უარყოფით გავლენას მოახდენს პოლიტიკურ პლურალიზმზე და კიდევ უფრო არაკონკურენტულს გახდის პოლიტიკურ გარემოს.

საქართველოში სახელმწიფო ბიუჯეტიდან პოლიტიკური პარტიების პირდაპირი დაფინანსება „მოქალაქეთა პოლიტიკური გაერთიანებების შესახებ” კანონით 1997 წელს იქნა შემოღებული და მისი მოპოვება არასდროს არ ყოფილა დაკავშირებული პარტიის პარლამენტში შესვლა-არშესვლის წინაპირობასთან. სახელმწიფო დაფინანსების შემოღების შემდეგ პირობები რამდენიმეჯერ შეიცვლა. ბოლო ცვლილება 2020 წლის 2 ივლისს შევიდა და დღეს მოქმედი კანონმდებლობით, სახელმწიფო დაფინანსება უნდა მიიღოს იმ პარტიამ, რომელიც საპარლამენტო არჩევნებში მონაწილე ამომრჩევლის არანაკლებ 1%-ის მხარდაჭერას მიიღებს. მანამდე სხვადასხვა წლებში დაფინანსების მოპოვების ზღვარი ნაკლები იყო საპარლამენტო მანდატების მოსაპოვებელ ზღვართან შედარებით, მაგალითად, 2016 წელს პარტიას სახელმწიფო დაფინანსების მისაღებად საპარლამენტო არჩევნებში 3% მაინც უნდა მიეღო, პარლამენტში მოსახვედრად კი 5%-იანი ბარიერის გადალახვა სჭირდებოდა. უფრო მეტიც, პარტიას შეეძლო დაფინანსება მიეღო საპარლამენტო არჩევნებში მონაწილეობის გარეშე – ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნების შედეგების საფუძველზე.

პარტიების სახელმწიფო დაფინანსება, როგორც ზემოთ აღვნიშნეთ, მიზნად ისახავს მათი ქმედუნარიანობისთვის საფუძვლის შექმნას, შესაძლებლობას, მწირი რესურსების პირობებში საზოგადოებამდე მიიტანონ საკუთარი იდეები და კონკურენციაში შევიდნენ მსხვილ, და პირველ რიგში, მმართველ პარტიასთან. ასეთი დაფინანსება არ შეიძლება პირდაპირ და იმპერატიულად უკავშირდებოდეს საპარლამენტო მანდატების მიღებას, რადგან მისი ფუნქცია არა საპარლამენტო საქმიანობის დაფინანსებაა (ამისთვის არსებობს სხვა ტიპის დაფინანსება, მაგ. პარლამენტის წევრების ხელფასი, ხარჯების ანაზღაურება და სხვა ტიპის დამატებით პრივილეგიები), არამედ – პოლიტიკური საქმიანობის. პოლიტიკური აქტივობას კი მრავალი სახე შეიძლება გააჩნდეს, მათ შორის პროტესტის ისეთი ფორმის გამოყენება, როგორიც საპარლამენტო ბოიკოტი თუ მანდატებზე უარის თქმაა. აქედან გამომდინარე, წარმოდგენილი ინიციატივა ამ პრინციპს ეწინააღმდეგება.

საკანონდებლო ინიციატივა, ასევე, ეწინააღმდეგება ვენეციის კომისიის რეკომენდაციებს, სადაც სახელმწიფო დაფინანსების მიღება და საპარლამენტო მანდატის მოპოვება ერთმანეთთან დაუკავშირებელ ინსტრუმენტადაა განხილული, 2010 წელს ეუთო/ოდირ-თან ერთად გამოქვეყნებულ რეკომენდაციაში ნათქვამია: „[...] პოლიტიკური პლურალიზმის ინტერესები მოითხოვს, რომ სახელმწიფო დაფინანსების ზღურბლი საპარლამენტო მანდატების მოსაპოვებლად საჭირო ბარიერთან შედარებით უფრო დაბალი იყოს”.[3] დაფინანსებისა მიღებასა და საპარლამენტო მანდატების მოპოვებას შორის კავშირის არ არსებობა ფართოდ გავრცელებული პრაქტიკაა ევროპის საბჭოს ქვეყნების მასშტაბით, ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლო ზემოთ უკვე ნახსენებ გადაწყვეტილებაში (ÖDP) v. TURKEY აღნიშნავს: „თურქეთის გარდა სხვა წევრ სახელმწიფოებში იმისათვის, რომ პოლიტიკურმა პარტიამ მიიღოს საჯარო დაფინანსება, ხმათა მინიმალური ხვედრითი წილი მერყეობს წინა არჩევნებში მიცემულ ხმათა 0.5%-დან 5%-მდე და ხშირად იმ საარჩევნო ზღვარზე ნაკლებია, რაც დაწესებულია პარლამენტში ადგილების მოსაპოვებლად. შესაბამისად, პარლამენტში წარმოდგენილ პარტიებთან ერთად, ახალ პოლიტიკურ პარტიებსაც, რომელთაც გააჩნიათ მოქალაქეთა მინიმალური მხარდაჭერა, ეძლევათ საჯარო დაფინანსება მათ მიერ წინა არჩევნებზე მოპოვებული ხმების პროპორციულად.“[4]

აღსანიშნავია, რომ საქართველოს ისტორიაში ერთხელ უკვე იყო შემთხვევა, როდესაც 2008 წელს საპარლამენტო არჩევნების არაღიარებისა და საპარლამენტო მანდატების მიღებაზე უარის გამო, ოპოზიციურ პარტიებს საკანონმდებლო ცვლილებით ჩამოერთვა სახელმწიფო დაფინანსების მიღების უფლება. მაშინ ეს ცვლილება უარყოფითად შეაფასა საქართველოს სახალხო დამცველმა, რომელიც აღნიშნავდა, რომ ეს იყო პირდაპირი დარტყმა დემოკრატიის განვითარებასა და პლურალიზმზე. საკუთარ წიგნში ამ ცვლილებას მაშინ, ასევე, უარყოფითად აფასებდა „ქართული ოცნების” ამჟამინდელი აღმასრულებელი მდივანი ირაკლი კობახიძე.[5] მწვავე კრიტიკის გამო, აღნიშნული ცვლილება იმავე წელსვე გააუქმა პარლამენტმა.

საარჩევნო სუბიექტისთვის რეგისტრაციის გაუქმება

წარმოდგენილი კანონპროექტით, თუ საარჩევნო სუბიექტის წინასაარჩევნო აგიტაციაში ამ საარჩევნო სუბიექტის პოლიტიკური ლიდერის რანგში მონაწილეობს პირი, რომელიც არ აკმაყოფილებს აქტიური საარჩევნო უფლების რეალიზაციისათვის საქართველოს კონსტიტუციით დადგენილ რომელიმე ცენზს (მაგალითად, იქნება უცხო ქვეყნის მოქალაქე), ცესკოს განკარგულებით საარჩევნო სუბიექტს გაუუქმდება საარჩევნო რეგისტრაცია. ეს გადაწყვეტილება შეიძლება გასაჩივრდეს სასამართლოში.

საქართველოს მოქმედი კანონმდებლობით, არ არსებობს საარჩევნო კამპანიის წარმოების რეგულაციების ისეთი დარღვევა, რომლის დადასტურების შემთხვევაშიც, ცენტრალურ საარჩევნო კომისიას ენიჭება უფლებამოსილება, საარჩევნო რეგისტრაცია გაუუქმოს პოლიტიკურ პარტიას. საარჩევნო რეგისტრაციის გაუქმება სანქციად მხოლოდ ერთ შემთხვევაში გამოიყენება, როდესაც პარტია ჩადის სისხლის სამართლის კოდექსით გათვალისწინებულ დანაშაულს - ამომრჩევლის მოსყიდვას, ამ შემთხვევაშიც პარტიის რეგისტრაციის გაუქმების შესახებ გადაწყვეტილებას იხილავს სასამართლო. ცხადია, რომ ამ შემთხვევაშიც საქმე გვაქვს გაცილებით მძიმე წინასაარჩევნო დარღვევასთან, რომელიც იმავდროულად სისხლის სამართლის დანაშაულსაც წარმოადგენს.

გარდა ამისა, ცესკოს თავმჯდომარის განკარგულებითაც შეიძლება გაუუქმდეს პარტიას საარჩევნო რეგისტრაცია იმ შემთხვევაში, თუ პოლიტიკური პარტია საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ გააუქმა მისი არსებობის ან/და საქმიანობის არაკონსტიტუციურობის გამო. აქედან გამომდინარე, გაუმართლებელია არაუფლებამოსილი პირის საარჩევნო კამპანიაში მონაწილეობა დარღვევის სიმძიმით გავუთანაბროთ ამომრჩევლის მოსყიდვას  ან პარტიის არაკონსტიტუციურ საქმიანობას და ამ მიზეზით გავუუქმოთ პარტიას საარჩევნო რეგისტრაცია.

ამასთანავე, წარმოდგენილ კანონპროექტში ბუნდოვანი და არაგანჭვრეტადია ის, თუ რას გულისხმობს წინასაარჩევნო აგიტაციაში „პოლიტიკური ლიდერის რანგში” პირის მონაწილეობა, რის გამოც საარჩევნო სუბიექტს შეიძლება საარჩევნო რეგისტრაცია გაუუქმდეს. ასევე, გაუგებარია ცალკეული ფიზიკური პირის მიერ კანონდარღვევის ჩადენის შემთხვევაში, მთელი პარტია უმძიმესი სანქციით რატომ უნდა დაისაჯოს.

ყოველივე ზემოთ თქმულიდან გამომდინარე, მოვუწოდებთ საქართველოს პარლამენტს მხარი არ დაუჭიროს წარმოდგენილ ინიციატივებს.

 


[2] ოზგიურლიუკ ვე დაიანიშმა პარტისი (ოდპ) თურქეთის წინააღმდეგ, ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს გადაწყვეტილება, 10 მაისი 2012, პარ. 37

[3] Guidelines on Political Party Regulation by OSCE/ODIHR and Venice Commission, CDL-AD(2010)024, პარ. 185.

[4] ოზგიურლიუკ ვე დაიანიშმა პარტისი (ოდპ) თურქეთის წინააღმდეგ, ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს გადაწყვეტილება, 10 მაისი 2012, პარ. 40.

[5] ციტატა ნაშრომიდან, გვ 135: „ დაუშვებელია პოლიტიკურ პარტიას უარი ეთქვას სახელმწიფო დაფინანსებაზე მის მიერ საქართველოს პარლამენტისთვის ბოიკოტის გამოცხადების მიზეზით“.