ქვეყანაში ეფექტური ანტიკორუფციული სისტემის შესაქმნელად აუცილებელია მხილებისა და მამხილებელთა დაცვის გამართული და ქმედითი მექანიზმის არსებობა. ამ სფეროში რეფორმა საქართველოში 2015 წელს გატარდა. ბოლო ხუთი წლის ანალიზი აჩვენებს, რომ მხილების მექანიზმი დიდწილად ქაღალდზე რჩება და პრაქტიკაში მისი სრულფასოვანი ამოქმედება დღემდე ვერ მოხერხდა.

„საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველო“ მოუწოდებს საქართველოს მთავრობასა და საჯარო სამსახურის ბიუროს სხვა პასუხისმგებელ ორგანოებთან ერთად დაიწყოს დისკუსია იმაზე, თუ როგორ უნდა მოხდეს მხილების მექანიზმის პრაქტიკაში სრულფასოვანი ამოქმედება.

ძირითადი მიგნებები

საქართველოს საჯარო სამსახურში მოქმედი მხილების კანონმდებლობისა და გამოთხოვილი საჯარო ინფორმაციის ანალიზის შედეგად შემდეგი პრობლემები გამოვლინდა:

კანონის გავრცელების პრობლემა

• ძალოვან საჯარო დაწესებულებებს (სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახური, შინაგან საქმეთა სამინისტრო და თავდაცვის სამინისტრო) დღემდე არ აქვთ შემუშავებული მხილებისა და მამხილებელთა დაცვის სპეციალური კანონმდებლობა, რის გამოც მათი თანამშრომლები დაუცველნი არიან მხილების გამო შესაძლო შურისძიებისგან. ბოლო წლებში მხილების გახმაურებული საქმეების უმეტესობა სწორედ ამ დაწესებულებებს ეხებოდა.

საერთო მიდგომის არარსებობა

• საჯარო სამსახურში არ არსებობს მხილების განცხადების იდენტიფიცირების რაიმე საერთო სტანდარტი ან მიდგომა, რის გამოც საჯარო დაწესებულებების უმეტესობა მხილების განცხადებებს არ ან ვერ აღიქვამენ ასეთად. ამის გამო მხილების შემთხვევების შესახებ გაცემული საჯარო ინფორმაცია შესაძლოა არ ასახავდეს შემთხვევების რეალურ რაოდენობას.
• არ არსებობს მხილების შიდა პროცედურებისა და წესების შესახებ მინიმალური სტანდარტები, ხოლო საჯარო დაწესებულებებს არ ევალებათ ასეთი პროცედურების დანერგვა.

პასუხისმგებელ ორგანოთა პასიურობა

• არ არსებობს პასუხისმგებელი ორგანო, რომელიც: შეაგროვებდა და გამოაქვეყნებდა მხილების შემთხვევებისა და მათზე რეაგირების სტატისტიკას, ასევე, მონაცემებს საჯარო მოხელეების ინფორმირებულობის შესახებ; შეიმუშავებდა მხილებასთან დაკავშირებულ მინიმალურ სტანდარტებს; მონიტორინგს გაუწევდა ასეთი სტანდარტების დანერგვას საჯარო დაწესებულებებში; ცხელი ხაზის მეშვეობით კონსულტაციას გაუწევდა დაინტერესებულ პირებს მხილებასთან დაკავშირებულ საკითხებზე; გააკონტროლებდა მხილების განცხადებების გამოძიების პროცესს; მიიღებდა და შეისწავლიდა მამხილებლებზე ზეწოლის შემთხვევებს.
• ანტიკორუფციულ საქმიანობაზე პასუხისმგებელი საჯარო დაწესებულებები და ძალოვანი უწყებები არ ამუშავებენ მამხილებლებთან დაკავშირებულ სტატისტიკას – იუსტიციის სამინისტრო მხილების შემთხვევების შესახებ საჯარო ინფორმაციას არ გასცემს, სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახური, თავდაცვისა და შინაგან საქმეთა სამინისტროები შესაბამის სტატისტიკას ცალკე არ აღრიცხავენ, ხოლო გენერალური პროკურატურა საერთოდ არ აწარმოებს მხილებასთან დაკავშირებულ რაიმე სტატისტიკას.

სტატისტიკის წარმოებისა და გასაჯაროების პრობლემა

• არ იწარმოება და არ ქვეყნდება მხილების შემთხვევებისა და მათზე რეაგირების ერთიანი სტატისტიკა.
• შესწავლილი 36 საჯარო დაწესებულებიდან მამხილებლებთან დაკავშირებული საჯარო ინფორმაცია საერთოდ არ გასცა იუსტიციის სამინისტრომ; ბოლო 5 წლის განმავლობაში 18 საჯარო დაწესებულებაში მხილების არცერთი შემთხვევა არ დაფიქსირებულა; არცერთხელ არ დამდგარა საჭიროება მამხილებლის დაცვის კანონმდებლობის გამოყენების თაობაზე.
• მხილების განცხადებების იდენტიფიცირებისა და სხვა ტიპის საჩივრებისგან გამორჩევის სტანდარტისა და საერთო მიდგომის არარსებობის გამო კითხვის ნიშნის ქვეშ დგება ის მონაცემები, რომლებსაც გასცემენ საჯარო დაწესებულებები მხილების შემთხვევებთან დაკავშირებით. იმ 12 საჯარო დაწესებულებაში, რომლებმაც მოგვაწოდეს სტატისტიკა, ბოლო 5 წლის განმავლობაში დაფიქსირდა მხილების 252 შემთხვევა, რომელთა უმეტესობაც (225) მხოლოდ 5 საჯარო დაწესებულებაზე ნაწილდება.

მხილების მექანიზმის გაუმჯობესების ნების არარსებობა

• 2015 წლის შემდეგ მხილების მექანიზმი არ გაუმჯობესებულა სამართლებრივ დონეზე, რაც მიანიშნებს იმაზე, რომ მხილების მექანიზმის სრულყოფაზე არ მიმდინარეობს სერიოზული მუშაობა. არ სრულდება ამ მხრივ საერთაშორისო ანტიკორუფციული რეკომენდაციებიც. დღემდე არ ჩატარებულა მხილების არხებისა და მხილების ფაქტებზე სამართალდამცავი უწყებების რეაგირების ქმედითობის შეფასება.
• ბოლო წლებში მხილებასთან დაკავშირებულ გახმაურებულ საქმეებზე არასათანადო რეაგირება, როდესაც მამხილებლებმა ვერ ისარგებლეს სამართლებრივი დაცვის მექანიზმებით, პოლიტიკური ნების არარსებობაზე და/ან სისტემის არაეფექტიანობაზე მიუთითებს.
• მიტოვებულია მხილების ოფიციალური ვებგვერდი - mkhileba.gov.ge. მისი გამოყენება ყოველწლიურად იკლებს. 2017 წელს ვებგვერდის გამოყენებით გაიგზავნა 111 განცხადება, ხოლო 2019 წელს ეს რიცხვი 24-მე შემცირდა. მასზე დღემდე არაა ასახული სამინისტროების რაოდენობის შემცირება. გარდა ამისა, საჯარო დაწესებულებებიდან მიღებული პასუხები ბადებს ეჭვს, რომ ისინი შესაძლოა არასრულად ან საერთოდ არ აღრიცხავენ mkhileba.gov.ge-დან შემოსულ მხილების ელექტრონულ წერილებს, რაც ეჭვქვეშ აყენებს ამ ვებგვერდის, როგორც მხილების არხის, ეფექტურობას.

რას ნიშნავს მხილება და რატომ არის ის მნიშვნელოვანი

მამხილებელი არის პირი, რომელიც საჯარო ან კერძო სექტორში ჩადენილი კორუფციული, უკანონო ან საჯარო ინტერესის დამაზიანებელი ფაქტის შესახებ აცნობებს უწყებებს ან პირებს, რომლებსაც ამ ფაქტზე რეაგირება შეუძლიათ. მხილების ინსტიტუტი მნიშვნელოვან როლს ასრულებს კორუფციასთან ბრძოლაში, რადგან მამხილებლებს ისეთი დარღვევების გამოვლენა შეუძლიათ, რომელთა აღმოჩენა სხვაგვარად რთულია.

მამხილებლებს ხშირად პირადი კეთილდღეობის რისკის ფასად უწევთ მოქმედება. მხილების განცხადების გაკეთების გამო ადამიანმა შეიძლება დაკარგოს სამსახური, რეპუტაცია, თავისუფლება ან სიცოცხლეც კი. ამიტომ უაღრესად მნიშვნელოვანია ანონიმურობის, უსაფრთხოებისა და შურისძიებისგან დაცვის გარანტიების არსებობა, როგორც სამართლებრივ ისე პრაქტიკულ დონეზე, რათა პოტენციურმა მამხილებელმა უფრო მარტივად გადალახოს შიში და ამხილოს დანაშაული.

არანაკლებ მნიშვნელოვანია მხილებასთან დაკავშირებული ტექნიკური და პროცედურული საკითხების მოწესრიგება და ამ ინფორმაციის საყოველთაო გავრცელება. მაგალითად, აუცილებელია მხილების განცხადების გამიჯვნა სხვა ტიპის საჩივრებისგან, რათა ბუნდოვანების გამო პოტენციურ მამხილებელს არ გაურთულდეს გადაწყვეტილების მიღება და მხილების მიმღებმა დაწესებულებამ შეძლოს მხილების განცხადების სწორი გამოვლენა.

ამრიგად, მხილების წახალისება, სამართლებრივი დაცვისა და მკაფიო პროცედურების უზრუნველყოფით, ხელს უწყობს კორუფციული ქმედებების გამოვლენას, რის გამოც იგი ეფექტური ანტიკორუფციული სისტემის განუყოფელი ნაწილია, და ეხმარება საზოგადოებას თავიდან აიცილოს საფრთხეები, რომლებიც შეიძლება გამოწვეული იყოს სახელმწიფო სახსრების მითვისებით, არაკეთილსინდისიერად შესრულებული საზოგადოებრივი სამუშაოებით ან ადამიანის უფლებების დარღვევით.

კანონმდებლობის მიმოხილვა

საჯარო სამსახურში მხილებისა და მამხილებელთა დაცვის საკანონმდებლო ნორმები საქართველოში 2009 წლიდან მოქმედებს.¹ 2014-2015 წლებში კანონმდებლობა მნიშვნელოვნად გაუმჯობესდა:

• მამხილებლად ჩაითვალა ნებისმიერი პირი (და არა მხოლოდ საჯარო მოსამსახურე);
• გაფართოვდა მხილების დეფინიცია (მხილებად ითვლება განაცხადი არა მხოლოდ ჩადენილი, არამედ მოსალოდნელი დარღვევის შესახებ);
• აღიარებულ იქნა მამხილებლის კეთილსინდისიერების პრეზუმფცია;
• მამხილებელს მიეცა ანონიმურობის გარანტია;
• დაცვის მექანიზმები გავრცელდა მამხილებლის ახლო ნათესავებზეც;
• გაფართოვდა მხილების განმხილველი ორგანოების წრე (დაემატა სახალხო დამცველის აპარატი, პროკურატურა და საგამოძიებო ორგანოები);
• მამხილებელს მიეცა ინფორმაციის მედიისა და სამოქალაქო საზოგადოებისთვის მიწოდების უფლება, თუმცა მხოლოდ მას მერე, რაც ჯერ მიმართავს შესაბამის საჯარო დაწესებულებას და დაელოდება მის გადაწყვეტილებას.

თუმცა, დარჩა მნიშვნელოვანი საკანონმდებლო ხარვეზები, რომლებიც ბოლო 5 წლის განმავლობაში არ გამოსწორებულა, მაგალითად:

• დღემდე არ მომზადებულა სპეციალური კანონმდებლობა, რომელიც სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურში, თავდაცვისა და შინაგან საქმეთა სამინისტროებში მხილების საკითხებს დაარეგულირებს;
• კანონი არ უზრუნველყოფს კომპენსაციას მამხილებლისთვის მიყენებული ზიანისთვის;
• მამხილებელს უნდა შეეძლოს ინფორმაციის მიწოდება პირდაპირ მედიისა და სამოქალაქო საზოგადოებისთვის, როდესაც, როგორც მინიმუმ, განსაკუთრებით დიდ ან მყისიერ ზიანზეა საუბარი.
• საჯარო უწყებებს არ ევალებათ მხილების მკაფიო შიდა მექანიზმების შექმნა.

სამომავლოდ ასევე მიზანშეწონილია, საერთაშორისო საუკეთესო პრაქტიკის გათვალისწინებით, მხილების მექანიზმის შესახებ ცალკე კანონის მიღება (ამჟამად ეს მექანიზმი რეგულირდება „საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ კანონით), სადაც ამომწურავად, მკაფიოდ და თანმიმდევრულად იქნება გაწერილი მხილებასთან დაკავშირებული საკითხები, მათ შორის ვალდებულებების გაზრდა მხილების მექანიზმის გამართულად მუშაობაზე პასუხისმგებელი ორგანოსთვის.

მხილება პრაქტიკაში

მიუხედავად იმისა, რომ საკანონმდებლო დონეზე არსებობს მამხილებელთა დაცვის საბაზისო ნორმები, მხილების მექანიზმი პრაქტიკაში სრულფასოვნად არ მუშაობს:

პასუხისმგებელი ორგანოს პასიურობა

საჯარო სამსახურში მამხილებელთა დაცვის შესახებ ცნობიერების ასამაღლებლად საჯარო სამსახურის ბიურო რეგულარულად ატარებს ტრენინგებს (მონაწილეების რაოდენობა: 2015 წელი– 500; 2016 – 660; 2017 – 289; 2018 – 448; 2019 – 528), თუმცა არ ხდება ამ ღონისძიებების შედეგების გაზომვა – არ ხდება მონაცემების შეგროვება იმის გასაზომად, თუ რამდენად არიან საჯარო მოხელეები ინფორმირებული მხილების მექანიზმის შესახებ, რამდენად ენდობიან ისინი ამ მექანიზმს და გამოუყენებიათ თუ არა ის ოდესმე. გაეროს განვითარების პროგრამის (UNDP) მიერ 2019 წელს ჩატარებული კვლევის თანახმად, საქართველოს საჯარო მოსამსახურეთა 44%-ს სჯერა, რომ უწყების შიგნით დარღვევის გასაჩივრესბითვის შეიძლება დაისაჯოს. ეს შედეგი მიანიშნებს, რომ მეტი ძალისხმევაა საჭირო მხილების მიმართ ნდობის გასაზრდელად.

მიუხედავად იმისა, რომ საჯარო სამსახურის ბიურო პასუხისმგებელია მხილების მექანიზმის ამოქმედებასა და მის გაუმჯობესებაზე, სათანადოდ არ სრულდება ამ მხრივ არსებული საერთაშორისო რეკომენდაციები. კერძოდ, ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის (OECD)  სტამბოლის სამოქმედო გეგმის (Istanbul Action Plan) ფარგლებში საქართველოს მიეცა რეკომენდაცია, შეფასდეს მხილების არხებისა და მხილების ფაქტებზე სამართალდამცავი უწყებების რეაგირების ქმედითობა იმ ელემენტების გამოსავლენად, რომლებიც შემდგომ გაუმჯობესებას საჭიროებენ. სამოქმედო გეგმის ფარგლებში ჩატარებული მონიტორინგის შედეგებიდან ირკვევა, რომ მხილების სისტემის ეფექტიანობის შესაფასებლად კვლევა არ ჩატარებულა.

ტრენინგების გარდა, საჯარო სამსახურის ბიურო დაინტერესებულ პირებს მხილების საკითხებთან დაკავშირებით უწევს სატელეფონო კონსულტაციას, თუმცა არ აღრიცხავს ასეთ შემთხვევებს. გარდა ამისა, ბიურო მართავს მხილების ოფიციალურ ვებგვერდს (mkhileba.gov.ge), რომელიც მხილების ერთ-ერთი არხია და მამხილებლებსა და მხილების განცხადების განმხილველ დაწესებულებებს შორის შუამავლის როლს ასრულებს (იხ. შემდეგი ქვეთავი).

დღეის მდგომარეობით, არცერთი საჯარო დაწესებულება არაა პასუხისმგებელი შემდეგ მნიშვნელოვან საქმიანობაზე, რაც, საერთაშორისო საუკეთესო პრაქტიკის მიხედვით, აუცილებელია მხილების მექანიზმის წარმატებით ასამუშავებლად:

• საჯარო სამსახურში დაფიქსირებული მხილების შემთხვევების და მათზე რეაგირების შესახებ ერთიანი სტატისტიკის წარმოება და პროაქტიული გამოქვეყნება.
• მხილებასთან დაკავშირებული სპეციალური საკონსულტაციო ცხელი ხაზის მართვა.
• მინიმალური სტანდარტების დადგენა მხილების განცხადების იდენტიფიცირებასა და მხილების შიდა პროცედურებზე, ასევე, ამ სტანდარტების დანერგვის კონტროლი საჯარო დაწესებულებებში.
• რეაგირება მხილების განცხადების არასათანადო გამოძიებაზე და მამხილებელთა საჩივრების მიღება მხილების გამო მათ წინააღმდეგ განხორციელებული ქმედებების შესახებ.

მიზანშეწონილია, რომ მომავალში ეს ფუნქციები ან დაემატოს არსებულ უწყებებს, მაგალითად საჯარო სამსახურის ბიურო (რა თქმა უნდა, შესაბამის რესურსებთან ერთად), ან ჩაბარდეს ახალ უწყებას, მაგალითად დამოუკიდებელ ანტიკორუფციულ სააგენტოს.

მიტოვებული ვებგვერდი – mkhileba.gov.ge

2016 წელს, საჯარო სამსახურის ბიურომ შექმნა სპეციალური ვებგვერდი (mkhileba.gov.ge), სადაც ნებისმიერ პირს შეუძლია (სურვილის შემთხვევაში – ანონიმურად) გააკეთოს მხილების განცხადება, რომელიც გადაიგზავნება შესაბამის საჯარო დაწესებულებაში. ვებგვერდი მხოლოდ დამაკავშირებლის როლს თამაშობს მამხილებელსა და ადრესატ უწყებას შორის და მისი გამოყენებით მხილების განცხადების 181 საჯარო დაწესებულებაში გაგზავნა შეიძლება. 2016-2019 წლების სტატისტიკა აჩვენებს, რომ:

• ოთხი წლის განმავლობაში 181 საჯარო დაწესებულებაში სულ გაიგზავნა 200 მხილების განცხადება. აქედან მხოლოდ 75-ში გაიგზავნა ერთი მხილების განცხადება მაინც. 4 წლის განმავლობაში არცერთი განცხადება არ გაგზავნილა 106 დაწესებულებაში.
• ვებგვერდის გამოყენების პიკი 2017 წელი იყო, როდესაც მისი საშუალებით გაიგზავნა 111 მხილების განცხადება. მას მერე ვებგვერდის გამოყენება ყოველ წელს იკლებს: 2016 წელი – 29, 2017 – 111, 2018 – 36, 2019 – 24 განცხადება.

• ყველაზე მეტი მხილების განცხადება გაეგზავნა გენერალურ პროკურატურასა – 12 და შინაგან საქმეთა სამინისტროს – 9.

ის ფაქტი, რომ ვებგვერდის გამოყენება ბოლო წლებში სულ უფრო იკლებს და რომ 4 წლის განმავლობაში საჯარო დაწესებულებათა ნახევარზე მეტის (58%) შემთხვევაში საერთოდ არ დაფიქსირებულა მხილების ვებგვერდის გამოყენება, მიანიშნებს იმაზე, რომ დღეის მდგომარეობით ვებგვერდი პრაქტიკულად უფუნქციოა და ის ძალისხმევა და რესურსი რაც იდება საჯარო მოხელეების ამ მხრივ ცნობიერების ამაღლებაში არ არის საკმარისი ან ეფექტური.

mkhileba.gov.ge-ს, როგორც მხილების არხის, არაეფექტურობაზე მიანიშნებს ის ფაქტიც, რომ „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველოს“ მიერ შესწავლილი 36 საჯარო დაწესებულებიდან 10-ში დაფიქსირებული მხილების განცხადებების რაოდენობა (ყველა წყაროდან) უფრო ნაკლები იყო ვიდრე მათთვის მხოლოდ mkhileba.gov.ge-ს მეშვეობით გაგზავნილი განცხადებების რაოდენობა. გარდა ამისა, საჯარო დაწესებულებები ცალკე არ აღრიცხავენ მხოლოდ mkhileba.gov.ge-დან მიღებულ განცხადებებს, რის გამოც შეუძლებელია იმის თქმა, შეაქვთ თუ არა ამ არხით მიღებული განცხადებები ოფიციალურ სტატისტიკაში ან საერთოდ ახდენენ თუ არა მათზე რაიმე რეაგირებას. 

ვებგვერდის მიტოვებულობის შესახებ ეჭვს ამყარებს ის ფაქტიც, რომ მასზე დღემდე არ ასახულა სამინისტროების რაოდენობის შემცირება. ვებგვერდზე დღემდე ცალკეა გამოყოფილი ენერგეტიკის, გარემოს დაცვის, სპორტის და ახალგაზრდობის საქმეთა, სასჯელაღსრულებისა და პრობაციის, კულტურის და ძეგლთა დაცვის სამინისტროები.

საერთო მიდგომის არარსებობა

მხილების მთავარი მიზანია საჯარო ინტერესის დამაზიანებელი დანაშაულის შესახებ ინფორმაციის გამჟღავნება. შესაბამისად, მხილების განცხადება შეძლებისდაგვარად უნდა გაიმიჯნოს, როგორც შინაარსობრივად ისე პროცედურულად, პირადი საჩივრისგან ან ისეთი ტიპის საჩივრებისგან, რომლებსაც არ აქვთ საჯარო ინტერესის კომპონენტი. ასეთი გამიჯვნის არარსებობის შემთხვევაში მხილების მექანიზმი ვერ იმუშავებს პრაქტიკაში, რადგან მას ექნება გადაფარვა კერძო საჩივრების (მაგალითად, დისციპლინური დარღვევის შესახებ) პროცედურებთან.

საქართველოში მოქმედ კანონმდებლობაში ასეთი გამიჯვნა არ არსებობს არც კანონის დონეზე და არც ინდივიდუალური საჯარო დაწესებულებების დონეზე, რომლებსაც არ ევალებათ მხილებასთან დაკავშირებული შიდა პროცედურების შემუშავება. სახელმწიფო აუდიტის დასკვნის მიხედვით, შერჩეული 11 საჯარო დაწესებულებიდან² (2018 წლის გაზაფხულის მდგომარეობით) არცერთს არ ჰქონდა ქმედითი მექანიზმები მხილების პრაქტიკაში მართვის თვალსაზრისით და არცერთი მათგანის დებულება ან შესაბამისი აქტი არ მოიცავდა მხილების განცხადების განხილვის შესახებ წესს.

მეტიც, არსებულ ვითარებაში, საჯარო დაწესებულებებს გაუჭირდებათ მხილების მექანიზმის სრულფასოვნად ამუშავება, რადგან არ არსებობს მხილების საკითხებისთვის მიძღვნილი ოფიციალური საკონსულტაციო მომსახურება (მაგალითად, ცხელი ხაზი), ისევე როგორც რაიმე სახის მინიმალური სტანდარტი, თუ როგორ უნდა გაიმიჯნოს მხილების საჩივარი კერძო საჩივრისგან, ან როგორ უნდა მოეწყოს მხილების შიდა პროცედურები და რეგულაციები. დღეის მდგომარეობით, საჯარო სამსახურის ბიუროსაც კი არ აქვს პასუხი კითხვაზე, თუ როგორ უნდა გამოავლინოს და გამოარჩიოს საჯარო დაწესებულებამ მხილების განცხადება ყველა სხვა შემოსულ საჩივრებს შორის.³

მხილების ოფიციალური სტატისტიკა

მხილების შემთხვევებისა და მათზე რეაგირების სტატისტიკა საჯაროდ, პროაქტიულად არსად ქვეყნდება. მონაცემების შესაგროვებლად „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველომ“ საჯარო ინფორმაცია გამოითხოვა 36 საჯარო დაწესებულებიდან: ყველა სამინისტრო, გენერალური პროკურატურა, სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახური, საჯარო სამსახურის ბიურო, უზენაესი სასამართლო, სააპელაციო სასამართლოები, საქალაქო სასამართლოები, ,თვითმმართველი ქალაქების მერიები და საკრებულოები, მთავრობისა და პრეზიდენტის ადმინისტრაციები, პარლამენტი და სახალხო დამცველის აპარატი.

მამხილებლებთან დაკავშირებული საჯარო ინფორმაცია საერთოდ არ გასცა ერთმა საჯარო დაწესებულებამ – იუსტიციის სამინისტრომ. ამის გამო უცნობია, რა ინფორმაციას ფლობს ან აგროვებს იუსტიციის სამინისტროს იურიდიული დეპარტამენტი, რომელიც ამავე დროს საქართველოს ანტიკორუფციული საბჭოს სამდივნოა და პირდაპირ ევალება ანტიკორუფციულ საკითხებზე მუშაობა.

გამოთხოვილი საჯარო ინფორმაციიდან ირკვევა, რომ მხილების მექანიზმი საჯარო დაწესებულებათა ნახევარში საერთოდ არ ამუშავებულა: ბოლო 5 წლის განმავლობაში 36 შესწავლილი საჯარო დაწესებულებიდან 18-ში მხილების არცერთი შემთხვევა არ დაფიქსირებულა (იხ. დანართი). ეს მაშინ, როდესაც 6 ასეთ დაწესებულებას მხილების ოფიციალური ვებგვერდის (mkhileba.gov.ge) საშუალებით გაეგზავნა მხილების ერთი განცხადება მაინც. მხილების არცერთი განცხადება არ განუხილავს არც საქართველოს სახალხო დამცველს.

მხილებასთან დაკავშირებულ არანაირ სტატისტიკას არ აღრიცხავს საქართველოს გენერალური პროკურატურა, რომელიც მხილების განცხადებების ერთ-ერთი მიმღები ორგანოა და ნაწილობრივ პასუხისმგებელია მამხილებელთა დაცვაზე. შედეგად, არ ვიცით, რამდენი მხილების შემთხვევა დაფიქსირდა პროკურატურის შიგნით (mkhileba.gov.ge-ს მონაცემებით ვიცით, რომ 2016-2019 წლებში პროკურატურამ ამ არხით 12 შეტყობინება მიიღო); არ ვიცით, პროკურატურაში სხვა საჯარო დაწესებულებებიდან მიღებული განცხადებების რაოდენობა; არ ვიცით იმ შემთხვევების რაოდენობა, როდესაც მამხილებელმა მოითხოვა დაცვის სპეციალური ღონისძიებების გამოყენება.⁴

შესწავლილ 36 საჯარო დაწესებულებაში არცერთხელ არ დამდგარა საჭიროება მამხილებლის დაცვის კანონმდებლობის გამოყენების თაობაზე. მამხილებლის დაცვის გარანტიები მხილების მექანიზმის ყველაზე მნიშვნელოვანი კომპონენტია. ის ფაქტი, რომ დაცვის ასეთი მექანიზმების გამოყენების შემთხვევა რეფორმიდან 5 წლის თავზეც კი არ დაფიქსირებულა, პირდაპირ მიუთითებს იმაზე, რომ მხილების მექანიზმი პრაქტიკაში არ მუშაობს.

მხილების განცხადებების იდენტიფიცირების საერთო მიდგომის არარსებობის გამო კითხვის ნიშნის ქვეშ დგება ის მონაცემები, რომლებსაც გასცემენ საჯარო დაწესებულებები მხილების შემთხვევებთან დაკავშირებით. ეს გამოიხატება იმაში, რომ, ხშირად, მხილების შემთხვევები ცალკე არ არის აღრიცხული და ისინი სხვა ტიპის საჩივრებთან ერთობლიობაში ფიქსირდება. იმ 15 საჯარო დაწესებულებიდან, რომლებმაც რაიმე სახის სტატისტიკა მოგვაწოდეს, რამდენიმეში ცალსახად ასეთი მდგომარეობაა:

შინაგან საქმეთა სამინისტრო – შინაგან საქმეთა სამინისტრომ მხილების შემთხვევების მოთხოვნის პასუხად გენერალური ინსპექციის მიერ მიღებულ საჩივართა სრული სტატისტიკა გამოგვიგზავნა, სადაც მხილების განცხადებები ცალკე არაა აღრიცხული. წერილის თანახმად, 2017-2019 წლებში გენერალურ ინსპექციაში სხვადასხვა არხით (წერილი, ცხელი ხაზები – 112 და 126) სულ 27,562 განცხადება შევიდა, რომელთაგან რაიმე ფორმის დარღვევა გამოვლინდა 5,450 შემთხვევაში. 

სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახური – სუს-ი მხილების შემთხვევებს ცალკე არ აღრიცხავს; მას გააჩნია მხოლოდ გენერალური ინსპექციის მიერ წარმოებული თანამშრომელთა მიერ ჩადენილი დარღვევების შესახებ სხვადასხვა არხებით მიღებული ერთიანი სტატისტიკა. სუს-ის თანახმად, 2015-2019 წლებში სხვადასხვა სახის დისციპლინური პასუხისმგებლობა დაეკისრა 762 თანამშრომელს, თუმცა უცნობია აქედან რამდენი შემთხვევა იყო მხილების შედეგი. გარდა ამისა, სუს-ის ანტიკორუფციული სააგენტო 2019 წლიდან აწარმოებს „დანაშაულის შესაძლო ჩადენის ფაქტების შესახებ შემოსული კორესპონდენციის აღრიცხვას“ (2019 წელს ასეთი 101 დაფიქსირდა). თუმცა, არც აქ არის გამიჯნული მხილების განცხადებები.

თავდაცვის სამინისტრო – იგივე მდგომარეობაა თავდაცვის სამინისტროს შემთხვევაში, რომელმაც გენერალური ინსპექციაში მიღებული განცხადებების/საჩივრების სტატისტიკა მოგვაწოდა. სამინისტროს თანახმად, 2018-2019 წლებში გენერალურ ინსპექციაში დაფიქსირდა 90 განცხადება/შეტყობინება, რომელთაგან 30-ში გამოვლინდა დარღვევა, თუმცა უცნობია აქედან რამდენი შემთხვევა იყო მხილების შედეგი.

სსიპ - შემოსავლების სამსახური – ფინანსთა სამინისტროს მიერ მოწოდებული მონაცემებიდან ცალკე უნდა გამოიყოს სსიპ - შემოსავლების სამსახურის სტატისტიკა, რადგან ეს მონაცემები, დიდი ალბათობით, არ წარმოადგენს მხილების განცხადებებს. სამინისტროს თანახმად, შემოსავლების სამსახურის სამსახურებრივი მონიტორინგის დეპარტამენტში 2015-2019 წლებში დაფიქსირდა მამხილებელთა 194 განცხადება, მაშინ, როდესაც სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა, რომელმაც შეისწავლა ეს დაწესებულება, არ ჩათვალა მის მიერ 2018 წლის პირველი ნახევრის განმავლობაში მიღებული განცხადებები მხილების განცხადებებად.

დანარჩენი 12 საჯარო დაწესებულებიდან მიღებული მონაცემები შემდეგნაირად გამოიყურება:

• ბოლო 5 წლის განმავლობაში სულ დაფიქსირდა 252 მხილების შემთხვევა, რომელთა უმეტესობაც (225) მხოლოდ 5 საჯარო დაწესებულებაზე ნაწილდება (იხ. დანართი): გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტრო (78); ბათუმის მერია (41); რუსთავის საქალაქო სასამართლო (39); ფინანსთა სამინისტრო (35); ჯანდაცვის სამინსიტრო (32).
• 252 მხილების განცხადებიდან დარღვევა დაფიქსირდა და მხილებულის მიმართ სხვადასხვა ზომები გატარდა 132 შემთხვევაში, სამართალდამცავ ორგანოებში გადაიგზავნა მხოლოდ 5 საქმე.
• 252 მხილების განცხადებიდან ანონიმური იყო მხოლოდ 20.
• რაც ეხება მხილების არხებს, 252 მხილების განცხადების უმეტესობა – 161 მიღებულ იქნა წერილობითი ფორმით, 25 ზეპირად/ტელეფონით, 62 ელექტრონულად (მათ შორის მხოლოდ 8 განცხადება იყო მიღებული კონკრეტულად mkhileba.gov.ge-დან. ეს აძლიერებს ეჭვს, რომ შესწავლილი საჯარო დაწესებულებები შესაძლოა სათანადოდ არ აღრიცხავენ mkhileba.gov.ge-დან შემოსულ ელექტრონულ წერილებს).

წინამდებარე მონაცემები, დიდი ალბათობით, არ გამოხატავს მხილების შემთხვევების რეალურ სტატისტიკას და მხილების განცხადებების გარდა მოიცავს სხვა ტიპის საჩივრებს. ამის თქმის საფუძველს, გარდა იმისა, რომ არ არსებობს მხილების განცხადებების გამოვლენისა და მართვის მინიმალური სავალდებულო სტანდარტები, დამატებით სამი გარემოება იძლევა:

1. აცდენა სახელმწიფო აუდიტის მონაცემებთან – სახელმწიფო აუდიტის ანგარიშის მიხედვით, შესწავლილ 11 საჯარო დაწესებულებაში 2018 წლის პირველი 6 თვის განმალობაში დაფიქსირდა მხოლოდ 1 მხილების განცხადება, მაშინ, როდესაც ჩვენ მიერ გამოთხოვილი საჯარო ინფორმაციის მიხედვით, იმ 8 დაწესებულებაში, რომლებიც აუდიტისა და ჩვენს კვლევაში დაემთხვა, 2018 წლის განმავლობაში დაფიქსირდა 102 მხილების შემთხვევა. ამ შემთხვევაში უფრო სარწმუნოა აუდიტის მონაცემი, რადგან კვლევის ავტორებს პირდაპირი წვდომა ჰქონდათ საჯარო დაწესებულებებთან, მაშინ, როდესაც ჩვენ მხოლოდ მათგან მიღებულ საჯარო ინფორმაციას ვეყრდნობით და არ გვაქვს მოწოდებული ინფორმაციის შესახებ დეტალური განმარტებების მიღების საშუალება. შედეგად, ციფრებში გამოვლენილი ეს აცდენა, იმ ფაქტთან ერთად, რომ საჯარო დაწესებულებებს არ აქვთ განსაზღვრული მხილების შიდა პროცედურები, მიანიშნებს იმაზე, რომ ჩვენ მიერ მიღებული ოფიციალური სტატისტიკა არ ასახავს რეალობას და შეიცავს მხილების გარდა სხვა ტიპის საჩივრებსაც.

2. საეჭვო განსხვავებები თანაზომიერ საჯარო დაწესებულებებში – მხილების განცხადებების აღრიცხვის არაერთგვაროვან მიდგომებზე მიუთითებს მხილების რაოდენობების მხრივ საეჭვოდ დიდი განსხვავება თანაზომიერ საჯარო დაწესებულებებს შორის. მაგალითად: 5 თვითმმართველი ქალაქის მერიებს შორის ბოლო 5 წლის განმავლობაში ყველაზე მეტი მხილების შემთხვევა (41) დაფიქსირდა ბათუმის მერიაში, მაშინ, როდესაც დანარჩენ თვითმმართველ ქალაქებში – ქუთაისში, რუსთავში და ფოთში ოფიციალური მონაცემებით მხილების შემთხვევები არ დაფიქსირებულა, ხოლო ზომით უფრო დიდ თბილისის მერიაში დაფიქსირდა მხოლოდ ერთი შემთხვევა, რომლის შედეგადაც დარღვევა ვერ იქნა აღმოჩენილი. იგივე საეჭვო განსხვავებაა იმავე ქალაქების საქალაქო და სააპელაციო სასამართლოების მონაცემებს შორის: რუსთავის საქალაქო სასამართლოში დაფიქსირდა მხილების 39 შემთხვევა, მაშინ, როდესაც დანარჩენ სასამართლოებში ან არცერთი შემთხვევა არ დაფიქსირებულა ან ისინი საერთოდ არ აწარმოებენ შესაბამის სტატისტიკას.

3. ანონიმური განცხადებების სიმცირე – ის ფაქტი, რომ გასაჯაროებული მონაცემების მიხედვით, 252 მხილების განცხადებიდან ანონიმური იყო მხოლოდ 20, აჩენს ეჭვს, რომ ამ განცხადებების დიდი ნაწილი შესაძლოა ყოფილიყო არა მხილების განცხადება, რომლის ერთ-ერთი მთავარი უპირატესობა არის სწორედ ანონიმურობის დაცვა, არამედ სხვა ტიპის საჩივარი, სადაც ანონიმურობის დაცვა არაა შესაძლებელი.

სხვა სიტყვებით, წინამდებარე საეჭვო გარემოებების გათვალისწინებით, კანონში მხილების შესახებ ჩანაწერი რომ არ არსებობდეს, საჯარო დაწესებულებების მიერ მოწოდებული ოფიციალური სტატისტიკა, სავარაუდოდ, დიდად არ შეიცვლებოდა. ეს კი ნიშნავს იმას, რომ სერიოზული დაფიქრებაა საჭირო იმაზე, თუ როგორ უნდა ჩამოყალიბდეს მხილების განცხადება როგორც დამოუკიდებელი მექანიზმი.

გახმაურებული საქმეები

ბოლო ხუთი წლის განმავლობაში დაგროვილი გახმაურებული საქმეებიდან ნათლად ჩანს, რომ საქართველოში მოქმედი მხილების მექანიზმის ერთ-ერთი მთავარი ჩავარდნა ძალოვანი სტრუქტურების მიერ კანონის იგნორირებაა. კანონი 2014 წლიდან მოითხოვს,⁵ რომ თავდაცვის სამინისტროში, შინაგან საქმეთა სამინისტროში და სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურში მხილების საკითხები სპეციალური კანონმდებლობით დარეგულირდეს. თუმცა, ამ ტიპის კანონმდებლობა დღემდე არ არსებობს, რის გამოც ამ უწყებებში დასაქმებული ადამიანები ვერ სარგებლობენ მამხილებლის სამართლებრივი დაცვის გარანტიებით, მაგალითად: 

• 2015 წლის 27 სექტემბერს მედიამ გაავრცელა პოლიციის ყოფილი უფროსი ლეიტენანტის გიორგი ბაბუნაშვილის მიერ შსს-დან წამოღებული ვიდეომასალა, რომელიც უწყებაში არსებულ სავარაუდო კანონდარღვევებს ეხებოდა. მედიაში გავრცელებული ცნობების თანახმად, პოლიციის ყოფილი თანამშრომელი კადრების გავრცელების შემდეგ ევროპაში იყო და პოლიტიკურ თავშესაფარს ითხოვდა.
• 2015 წლის მარტში, შსს-მ სამსახურიდან დაითხოვა პოლიციის თანამშრომელი რუსლან ბაზიაშვილი, რომელმაც, იმ დროს, „ერთიანი ნაციონალური მოძრაობის“ დეპუტატ გივი თარგამაძეს შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიერ ჩადენილი შესაძლო კანონდარღვევების შესახებ ინფორმაცია მიაწოდა. უფრო მეტიც, მთავარმა პროკურატურამ შინაგან საქმეთა სამინისტროს ცხრა თანამშრომლის წინააღმდეგ სამსახურებრივი უფლებამოსილების ბოროტად გამოყენების ბრალდებით გამოძიება დაიწყო.
• 2020 წლის 23 იანვარს მედიაში გავრცელდა 2014 წლით დათარიღებული ვიდეოჩანაწერი, სადაც პატრულ-ინსპექტორი გიორგი დვალიშვილი აკავებს იმ დროს შინაგან საქმეთა მინისტრის მოადგილის ლევან იზორიას ძმას, თუმცა სავარაუდოდ მაღალჩინოსანთა ჩარევის შემდეგ მას ათავისუფლებენ. დვალიშვილის განმარტებით, მის წინააღმდეგ მიზანმიმართული ქმედებები დაიწყო მას მერე, რაც მან პოლიციის მაღალჩინოსანს ამ შემთხვევის ამსახველი ვიდეო კადრების გადაგზავნაზე განუცხადა უარი. გიორგი დვალიშვილმა ზეწოლის შესახებ შინაგან საქმეთა სამინისტროს, პროკურატურასა და სახალხო დამცველს მიმართა. სამართლებრივი ბრძოლის დაწყებიდან მალევე, იგი რეორგანიზაციის საბაბით დაკავებული თანამდებობიდან გაათავისუფლეს.

სამივე გახმაურებულ საქმეში ადგილი ჰქონდა მხილების შემთხვევას, რის შემდეგაც მამხილებლებმა ვერ ისარგებლეს სამართლებრივი დაცვის მექანიზმებით და მათ წინააღმდეგ განხორციელდა პოტენციურად უკანონო ზომები. ძალოვან სტრუქტურებში სპეციალური კანონმდებლობის მიღება სწორედ იმიტომაა მნიშვნელოვანი, რომ ამ საჯარო დაწესებულებების ხელშია მომეტებული ძალაუფლება, რის გამოც მამხილებლებს სჭირდებათ დაცვის მეტი გარანტიები. ამ ორგანოების თანამშრომლებს ასევე აქვთ წვდომა პოტენციურად საიდუმლო ან უსაფრთხოებასთან დაკავშირებულ ინფორმაციასთან, რის გამოც აუცილებელია არსებობდეს მხილების მკაფიო ფარგლები და პროცედურები.

კიდევ ერთი გახმაურებული საქმიდან ასევე გამოჩნდა, რომ სამართალდამცავი უწყებები პრაქტიკაში არ იზიარებენ მამხილებელთა დაცვის კანონმდებლობის მიზნებს. 2018 წლის ნოემბერში მამხილებელმა არასამთავრობო ორგანიზაციებს აცნობა საპრეზიდენტო არჩევნების მეორე ტურის წინ ყალბი პირადობის მოწმობების შესაძლო დამზადების შესახებ. მამხილებელმა არ ისურვა მისი ვინაობის საჯაროდ გამჟღავნება. იმის მაგივრად, რომ სამართალდამცავ უწყებებს შეესრულებინათ კანონის მოთხოვნები და გამოეძიებინათ მხილებული დარღვევის ნამდვილობა, ისინი მოითხოვდნენ არასამთავრობო ორგანიზაციებისგან მამხილებლის ვინაობის გამხელას, რასაც მის წინააღმდეგ პოტენციურად უკანონო ზომების მიღება შეიძლება მოჰყოლოდა. გამოძიება ორი წლის შემდეგ დასრულდა – დარღვევის არსებობა არ დადასტურდა.

რეკომენდაციები

საქართველოში მხილებისა და მამხილებელთა დაცვის მექანიზმის სრულფასოვნად ასამოქმედებლად საჭიროა შემდეგი ღონისძიებების გატარება:

• შინაგან საქმეთა და თავდაცვის სამინისტროებმა და სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურმა დაუყოვნებლივ უნდა მიიღონ საუკეთესო პრაქტიკაზე დაფუძნებული მამხილებლის დაცვის სპეციალური რეგულაციები, ან არსებული კანონმდებლობა უნდა გავრცელდეს ამ უწყებების თანამშრომლებზე.
• ხელისუფლებამ უნდა დაიწყოს მუშაობა მამხილებელთა დაცვის კანონმდებლობის შემდგომ დახვეწაზე, მათ შორის განიხილოს მამხილებელთა დაცვის ცალკე კანონად ჩამოყალიბების შესაძლებლობა, სადაც უფრო დეტალურად იქნება გაწერილი მხილებასთან დაკავშირებული საკითხები, როგორიცაა კომპენსაცია მამხილებლისთვის მიყენებული ზარალისთვის და საჯარო დაწესებულებების ვალდებულება, შექმნან მხილების მკაფიო შიდა მექანიზმების და პროცედურები.
• მიზანშეწონილია, რომ მხილების მექანიზმის გამართულად მუშაობაზე პასუხისმგებელ ორგანოს დაემატოს ისეთი მნიშვნელოვანი ფუნქციები, როგორიცაა მხილების შემთხვევების და მათზე რეაგირების ერთიანი სტატისტიკის წარმოება და გამოქვეყნება, მხილების განცხადებების გამოძიების კონტროლი და მამხილებლებზე ზეწოლის შემთხვევების განხილვა. ეს ფუნქციები შეიძლება დაემატოს არსებულ უწყებებს, მაგალითად საჯარო სამსახურის ბიურო, ან ჩაბარდეს ახალ უწყებას, მაგალითად დამოუკიდებელ ანტიკორუფციულ სააგენტოს.
• ანტიკორუფციული საქმიანობით დაკავებულმა საჯარო დაწესებულებებმა (მაგალითად, გენერალურმა პროკურატურამ და სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურმა) უნდა დაიწყონ მამხილებელთა სტატისტიკის ცალკე წარმოება და საჯარო სამსახურის ბიუროსთან თანამშრომლობით უზრუნველყონ მხილების მექანიზმის ამუშავება პრაქტიკაში. 
• საჯარო სამსახურის ბიურომ:
  • დაინტერესებულ მხარეებთან კონსულტაციის გზით უნდა შეიმუშაოს მხილების განცხადების იდენტიფიცირების, აღრიცხვისა და მხილების შიდა პროცედურების ერთიანი მიდგომა და მინიმალური სტანდარტები და გააკონტროლოს მათი დანერგა საჯარო დაწესებულებებში.
  • უნდა განაახლოს მხილების ოფიციალური ვებგვერდი mkhileba.gov.ge, ასახოს მასზე დღეის მდგომარეობით არსებული საჯარო დაწესებულებები, პროაქტიულად გამოაქვეყნოს ვებგვერდის გამოყენების სტატისტიკა, და სხვადასხვა გზებით უზრუნველყოს მისი პოპულარიზება.
  • უნდა გააფართოვოს ცნობიერების ამაღლების ღონისძიებები მხილების საკითხებზე, როგორც საჯარო სამსახურში, ისე საჯარო სივრცეში. ამ მიზნის მისაღწევად აუცილებელია საკონსულტაციო ცხელი ხაზის შექმნა და შესაბამისი საინფორმაციო მასალების (ვიდეო-რგოლების, ფლაერებისა და სახელმძღვანელოების) მაქსიმალური გავრცელება, მათ შორის ელექტრონულად, mkhileba.gov.ge-ს გამოყენებით.
• საჯარო დაწესებულებებმა უნდა შეიმუშაონ მხილების მკაფიო შიდა მექანიზმები და ეს ინფორმაცია მიაწოდონ საკუთარ თანამშრომლებს. მათ ასევე მეტი ყურადღება უნდა მიაქციონ მიღებულ მხილების განცხადებებს, მათ შორის mkhileba.gov.ge-ის მეშვეობით, და ცალკე აღრიცხონ შესაბამისი სტატისტიკა.

დანართი